关中—天水经济区政府间合作机制探析

沈子兰（天水师范学院商学院，甘肃 天水 741000）

关中—天水经济区政府间合作机制探析

沈子兰（天水师范学院商学院，甘肃 天水 741000）

关中—天水经济区作为我国重要的内陆型经济区，在推进区域一体化的进程中，制度机制的缺乏是制约关中天水经济政府间合作的瓶颈。因此，需要从建立权威、高效的组织协调机构、利益共享机制、有效的监督制约机制和配套的保障机制入手，推动区域政治间合作的创新发展。

政府间合作；机制；关中—天水经济区

一、建立权威、高效的组织协调机构

实践证明，区域经济一体化进程发展缓慢与投入制度保障密切相关，在经济欠发达地区政府间开展合作，缺乏有效的协调机构和相应的运行机制，必然会成为制约其发展的瓶颈。有学者对比分析了西咸地区与乌昌地区经济一体化进程后，提出西咸地区一体化迟缓拖沓的原因之一是没有一个高效率、权威性、顺势应时的领导机构，并把组织化作为实现区域经济一体化的有效途径。因此，建立统一的跨行政区的组织协调机构，将会是区域发展的前提和保证。关中—天水经济区地方政府间合作的良好运行，需要借鉴国内外区域内政府合作的惯例和规则，建立能反映各地方政府意愿，能够获得区域内各地方政府的普遍认同，具有民主治理结构的跨行政区划的协商管理机构，同时赋予该机构协商成员关系、制定区域合作章程和有关合作规则、制定区域发展远景规划、协调处理合作成员间发生的多种矛盾等职责。可考虑建立如图1所示的区域协调组织。具体来说，一是成立关中—天水经济区地方政府合作与发展委员会，并以此作为最高决策机构，由所有成员方行政首长参加。二是设立合作与发展执委会，将其作为一个常设决策机关，在合作与发展委员会闭会期间，履行其职能。三是区域仲裁委员会，负责对有关争议事项的仲裁。四是设立三大合作与发展专门委员会，专委会组成人员在成员方代表中产生。即：行业和城市化共建委员会、政策评审委员会和纠纷协调与利益补偿委员会。五是设立秘书处，其职能是为合作机构提供秘书工作、协调每轮多边协商、成员加入与退出的服务工作和联盟预算与财务工作。

二、构建公平的利益共享机制

利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。从关中—天水经济区政府间合作的实践看，由于经济区内各地区之间经济差异性很大，特别是西安作为区域内唯一的大城市，其GDP数量一直占经济区总值的半数左右，在推进区域一体化的进程中，西安作为中心城市，其发展具有明显的增长极的带动引领作用，但往往又会相对弱化周边地区的经济实力，产生极化效应，

影响区域经济的协调发展。由于区域合作结构中总有一方占优势，另一方处于劣势，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势，这需要合作优势一方给劣势一方予以必要的补偿，让参与合作的各方都能共享合作的收益。因此，关中—天水经济区地方政府间合作中利益的分享，应根据收益原则和能力原则，就合作的资源投入比例和成果分配比例进行磋商，公平合理地划分各地方政府在合作中的义务与权利、设计经费分担和合作收益的相关规则。因此，需要从利益谈判机制、利益分配方式和风险共担机制等方面入手，建立和完善区域利益分享机制的基础上，具体从两个方面入手：一方面，建立关中—天水经济区公共基金，改善合作成员中发展不平衡的问题。通过设立带有专项功能的区域公共基金，缩小合作伙伴之间的发展差距，强化合作的根基、层次与力度是不可或缺的步骤。区域公共基金的资金可通过建立区域共同财政来解决，共同财政的资金来源于那些会引起利益分配矛盾的收入，如区域共建的交通网络的收入可部分划归区域财政所有，也可以对增值税收入进行适当提成或由各地方按本地的一定比例上缴。共同财政的支出则主要用于区域基础设施建设、区域信息网络建设，对区域内各合作地区科研、教育、研究开发的扶持、区域协调机构日常的行政费开支等。由区域内各地方政府共同建立的公共基金可以避免在区域基础设施建设中的重复建设、资源浪费等现象，当然公共基金比例如何分摊是区域中各地方政府必须面对的。另一方面，需要建立关中—天水经济区内横向转移支付制度。借鉴国内外先进经验在明晰各地资源、环境等产权的基础上，运用统一的计算公式，设计出一套标准的计算依据，以确定转移支付的数额标准。同时，由中央财政根据地方间利益转移的程度和地方财力的强弱，对两个省级财政、省级财政对相应的市级财政，从获益地区提取部分财力补偿受损地区，从而构筑一个省际间、市际间的横向转移支付体系，通过区域内各地区间财政资金的转移支付，使区域经济一体化中承担合作成本的一方获得相应的利益补偿，缓解地区间利益矛盾，促进关中—天水经济区的和谐发展。

1.行为约束机制。规范和完善区域合作法律法规，明确各方在合作中应遵守的规则、违规行为的认定、违规后应承担的责任，从而实现对区域内各地的合作行为进行有效约束与制衡。建立区域合作监督机构，负责对区域合作中任何地区行业的部门和机构的行为进行监督，尤其是对合作项目全过程进行监督，并有权对其中任何有地方利益倾向的行为提出质疑和询问。

2.仲裁机制。成立专门负责区域合作协调仲裁的机构，并制定《区域合作争议仲裁条例》。仲裁机构主要负责对区域经济合作中各地区、各行业中不履行或者破坏协议的行为进行仲裁。考虑到我国单一制的国家结构形式，可以成立一个中央层面的对关中—天水经济区地方政府间合作进行裁决的机构，可挂靠在国家西部大开发办公室从而解决区域协调组织权威性不够、所形成方案往往形同虚设而得不到各地有效遵守的问题。而通过不告不理的原则，解决中央政府对地方政府

三、建立有效的监督制约机制

的行为进行干涉容易挫伤地方政府创新积极性的问题。

四、建立配套的保障机制

1.建立公共信息共享制度。信息沟通交流的过程，是一个表达、讨论、宣传和说服的过程。有效和完全的信息沟通为合作组织研究和制定区域政策、协调区域问题和促进地方政府间的良性和高效合作提供了重要保障。因此，一方面要建立关中—天水经济区地方政府间的信息交流制度，每月定期通报各地方合作工作的信息，交流区域合作动态，由各地方政府承担信息收集和交流；另一方面要建立关中—天水经济区地方政府合作信息共享平台，充分利用简报、网络等平台对区域内市场、能源、交通等公共信息的公开和共享，推动实现信息资源共享，为区域决策提供信息参考。

2.建立科学的干部考核制度。我国现有的对地方政府及官员的政绩考核制度，过于偏重对地方政府GDP任务的衡量，而且特别关注任期内业绩这一指标。在这一制度安排下，作为理性的经济人，区域地方政府及官员为追求业绩以及本地区经济快速增长，往往热衷于市场分割与保护、过度竞争、重复建设等，结果造成了诸多负面影响。因此，要建立关中—天水经济区的政府绩效评估共性指标，不仅要关注经济发展指标，更要关注经济、社会发展、生态环境等综合指标，以建立注重效果和公众满意度的新的政府绩效评估制度。可将区域经济合作成效作为政府政绩评价指标之一，具体可采用经济发展区域相关率指标、对内开放度指标、区域合作项目指标等作为评价政绩的必要标准，从根本上形成区域合作激励制度。

3.构建有效的社会支持机制。关中天水经济区政府间合作的规范和协调，不仅需要中央政府的推动与省、市两级政府的主动，而且也需要建立一种以跨省、市非政府组织为主的社会支持机制以社会民间的力量自下而上地推进关中—天水经济区政府间合作，进而实现区域经济的一体化可建立以陕甘两地专家学者为主体的社会组织如“关中—天水经济区发展咨询委员会”，“关中—天水经济区协调联合会”等。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为经济区内省市两级政府决策的咨询参谋机构。充分发挥市场的力量，通过行业协会积极组织或引导区域产业协调发展，引导不同地区间有关产业经营主体的联合、分工与合作，实现规模经营，推进专业化分工协作，形成产业集群及其在区域上的合理布局。·

［1］任宗哲,宫欣旺.组织化:区域地方政府协调发展的一种路径［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）.

［2］任宗哲.关中—天水经济区建设中合作机制构建刍论［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2010，（1）.

［3］彭彦强．区域经济一体化:地方政府合作与行政权协调［J］.经济体制改革,2009，（6）.

［4］杨龙,彭彦强.理解中国地方政府合作［J］.政治学研究,2009，（4）.

［5］陈剩勇,马斌.区域政府合作：区域经济一体化的路径选择［J］.政治学研究，2004，（01）.

Inter-regional Governance Based Cooperation Mechanism Among Local Governments in Guanzhong-Tianshui Economic Zone

SHEN Zi-lan （School of Business，Tianshui Normal University，Tianshui 741000,China)

As our country important continental economic zone,the lack of institutional mechanisms is the bottleneck to the Guanzhong-Tianshui economic cooperation between the government in the process of promoting regional integration.To promote sustainable development in of economy and society in Guanzhong-Tianshui economic zone,following measures are put forward,such as establishing efficient organization and coordination agency authority,benefit sharing mechanism effective supervision and restriction mechanism and the safeguard mechanism of form a complete set to build a cooperation system among local governments.

inter-regional cooperation;mechanism;Guanzhong-Tianshui economic zone

D63-3

A

1099-6566（2015）04-0112-03

本文为天水师范学院中青年教师创新项目（TSY201225）的阶段性成果。

2015-05-31

沈子兰（1977—），女，甘肃武山人，天水师范学院商学院讲师，硕士。