我国地方法治政府建设的做法、问题及改进路径——以D市为例

张 芸，罗大蒙（.西华师范大学政治学研究所，四川 南充 63700；.四川文理学院 政法与公共管理学院，四川 达州 635000）

我国地方法治政府建设的做法、问题及改进路径
——以D市为例

张 芸1，罗大蒙2（1.西华师范大学政治学研究所，四川 南充 637002；2.四川文理学院 政法与公共管理学院，四川 达州 635000）

法治政府是法治国家和法治社会的保障，政府依法行政是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。D市在法制教育、民主决策机制、法律顾问团建设等方面取得了良好的经验，但与我国法治政府建设的目标相比依然问题突出。法治政府建设，作为一项系统而复杂的工程，为保证其顺利推进，需要根据法治国家的目标和要求，在政务公开、决策机制、责任追究、权力边界、行政执法、权利救济、监督制约等方面重点突破。

法治政府；依法行政；政务公开

地方政府是国家权力的具体执行者，其能否“坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”，是衡量法治中国建设成效的关键环节。

一、D市法治政府建设的主要做法

D市位处川东，属地级市建制，辖4县1市2区，幅员面积1.66万平方公里，人口690万，是四川省重要的人口大市、农业大市、资源富市、工业重镇和交通枢纽。D市在推进法治政府建设的过程中，取得了一系列成效，亮点纷呈，其主要做法值得推广和借鉴。

（一）深化行政审批制度改革，规范行政权力运行

1.深化行政审批制度改革，政务服务全面推进。D市作为西南内陆城市，行政审批制度改革起步较晚，但也有序推进。2004年D市颁布《关于行政审批制度改革的实施意见》确立了“一站式”服务模式，2006年在省《政务服务监督管理办法》的要求下，D市发布《关于进一步规范政务服务工作的意见》的文件，随后市政务服务中心正式对外挂牌办公，并明确了政府服务中心的职能定位、运行机制、组织管理和工作要求等。进驻政务服务中心的市级部门共43个，入驻的政务服务项目466项。另外，还设立了重大投资项目绿色通道服务窗口、监察投诉窗口及银行收费窗口；在市公安局车辆管理所设置分中心1个。2008年3月D市政府办下发《关于

开展行政审批权相对集中改革工作的紧急通知》，全面开展以“两集中两到位”为主要内容的行政审批权相对集中改革。2009年2月该市按照省委、省政府《关于加强机关行政效能建设的决定》和省办公厅《关于进一步清理行政审批事项优化行政审批流程的通知》的要求，发布了《关于保留市级部门行政审批项目和公共服务事项的公告》和《关于印发取消和调整市级部门行政审批项目目录的通知》两个文件，对市本级现行实施的行政审批项目进行了新一轮全面清理，决定保留市级部门实施行政审批事项213项，公共服务事项169项，共计382项，市级行政审批项目精简率达57.06%，成为全省行政审批项目最少的市（州）之一。为进一步提高行政审批效能，优化政务服务环境，2011年D市政府组织力量对市级部门实施的行政审批、行政许可事项再次进行了清理，在原有行政审批213项的基础上，根据国务院、省上取消项目对应取消5项（另部分取消4项）、下放10项（另部分下放2项）、搁置48项；在原有公共服务项目169项的基础上，取消6项、下放7项、搁置55项。2013年为进一步统筹推进行政审批清理工作，使清理工作上下衔接、形成合力，防止出现职责不清、落实不到位等情况，D市发布了《关于做好市、县（市、区）行政审批项目清理工作的意见》。2013年12月市政府办公室又发布了《关于取消、调整行政审批项目的通知》，市深化行政审批制度改革领导小组办公室组织有关部门对2011年市政府决定保留市级部门实施的159项行政审批项目和138项公共服务事项进行了清理，经市政府第49次常务会议审议通过，决定第一批取消、调整73项市本级行政审批事项和13项公共服务事项。

2.着力公开透明，政府信息公开力度进一步加大。为推进政务公开，增加行政活动的透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，促进依法行政，2008年5月D市颁布了《政府信息公开办法》，设立政务信息公开领导小组，负责研究、协调解决政府信息公开过程中的重要问题，并按照“以公开为常态，不公开为例外”的原则确立了政务公开的范围、方式和程序。除政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。2014年，全市共公开政府各类信息22000余条。同时为推进行政处罚案件信息公开力度，D市开设了《政策解读》专栏2014年，市环保局、市农业局等7个部门共公开行政处罚案件信息45条，公开涉及群众切身利益的政策解读46次。市长热线（信箱）作为D市政务信息公开的重要方式之一，办理力度也进一步加大。2014年，市长热线累计受理市民来电5428件，转交部门处理2420件，办结率为98.1%。市长信箱累计受理市民来信6790件，转交部门办理4328件，累计办结率98.4%。

（二）强化决策程序，政府依法科学民主决策水平进一步提高

为了规范和监督政府重大行政决策行为，促进依法决策、科学决策和民主决策，减少决策失误，提高决策质量，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县政府依法行政的决定》等有关规定的指导之下，D市于2009年制定了《D市市县政府重大行政决策程序规定》 （D市人民政府令第53号），进一步强化了决策程序，提高了政府依法科学民主决策水平。一是强化政府行为的合法性和合理性审查论证工作。二是对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项做到了社会公众广泛参与、专家充分论证和政府决定相结合。三是实行决策责任追究机制，根据过错情节、损害后果和影响大小以及干部管理权限等，分别给予“责令作出检查”、“通报批评”“调离现岗，或者停职”、“给予警告、记过或者记大过的行政处分”、“给予降级、撤职或者开除的行政处分”等处罚。四是扎实开展后评估和规范性文件清理工作。印发了《关于开展2014年D市重大行政决策及规范性文件后评估工作的通知》。2014年，7个县（市、区）政府共完成12件，市级部门共完成了22件重大行政决策及规范性文件后评估，共清理规范性文件2605件，其中：继续有效1398件、按程序废止415件、失效510件、拟修订282件。

（三）注重工作创新，行政执法监督工作更加有力

1.建立了市政府大顾问、大服务法律顾问体制。为掌握市级各部门涉法事务信息动态，弥补部门法律咨询力量的不足，整合和利用好现有法律咨询力量，实现资源共享，提高行政机关依法

行政和依法处理民商事务的整体水平，全面推进法治政府建设，2009年市政府法律顾问团实行大顾问、大服务体制，即各部门不再单独聘请法律顾问，需法律服务的，由市政府法律顾问团统一提供。目前，60个市级单位已纳入该工作体制。实施大顾问、大服务体制以来，共代理市政府及工作部门诉讼案件83件，协助处理涉法事务336件次，提供法律咨询服务610余次。

2.严格执法人员资格准入。从1998年开始，D市所有行政执法人员必须通过行政执法资格考试才能取得执法资格。市政府每年组织一次执法资格统一考试，考试重点是规范行政行为的法律、法规知识以及依法行政的基本知识和行政法律文书制作等通用法律知识。对不参加行政执法资格考试或考试成绩不合格者，一律不予确认行政执法资格，一律不得申领行政执法证件，一律不得上岗执法。到目前为止，全市共组织行政执法资格统一考试15次，63583名行政执法人员参加考试，43268名行政执法人员取得行政执法资格。通过严格行政执法资格赋予，有效提高了行政执法人员的整体素质和执法水平。

3.行政执法程序进一步完善。以“行政执法程序年”为活动载体，加快了行政执法程序制度建设，进一步规范了全市行政执法行为，畅通了投诉举报渠道，保障了行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权。活动开展以来，共收到市级部门实施方案35份，行政执法监督投诉18件，及时纠正规划建设、交警等不当的行政执法行为14件，撤销具体行政执法案件2件。

4.行政执法行为进一步规范。印发了《关于做好依法行政突出问题承诺整改工作的通知》，对市级各部门梳理的31个突出问题的整改方案进行了认真审核，并在市政府门户网站上进行了公告。市政府法制办还与市电视台联合录制了切实解决行政行为不规范问题的专题报道，并于2014年8 月7日在《D市新闻》进行了播放，取得了较好的社会效果。

5.行政执法监督方式进一步创新。一是建立政府法制层级监督与行政监察联动工作机制，市政府法制办与市监察局联合印发了《D市政府法制层级监督与行政监察联动工作办法》。2014年，联合开展行政执法监督检查2次。二是继续推动行政执法与刑事司法衔接工作机制，做好了“两法衔接”工作网络平台对接的准备工作，加强“两法衔接”工作的资源共享和信息互通。

（四）促进社会和谐稳定，行政复议和行政调解工作有序推进

1.行政复议工作不断深化。一是行政复议、行政应诉工作制度更加健全。建立了《D市行政机关负责人出庭应诉规定》、《D市市级部门与人民法院联席会议制度》和《D市行政复议案卷评查内容和标准》等制度，为更好开展行政复议、行政应诉工作提供了制度保障。二是重视行政复议案件办理。2014年全市新收行政复议申请196件，依法受理180件，已审结行政复议案件180件，结案率100%。三是创新行政复议案件审理方式。积极探索实行复议案件巡回听证审理，坚持复议案件调解优先原则。目前，巡回听证审理的案件占听证审理的50%，以调解方式结案的案件占已结案的37.8%。

2.行政调解工作不断创新发展。加强行政调解的监督指导，印发了《D市2014年行政调解工作要点》、《行政调解文书示范文本（试行）》等文件，实地抽查了4个县级政府和12个行政执法部门2014年行政调解工作情况，并针对存在的问题提出了改进意见和建议。截至2014年底，全市各级行政机关共调解矛盾纠纷2336件，成功调解1958件，调解成功率83.8%。各级行政机关与人民调解、司法调解组织联动调解各类矛盾纠纷603件，成功调解538件，调解成功率89.2%。

（五）建立政府法制培训中心，促进领导干部学法制度化常态化

1.建立了政府法制培训中心。2009年，D市K县率先成立了县政府法制办下属财政全额拨款的事业单位法制培训中心，随后，D县、T区、W市政府法制办先后成立了法制培训中心，并核定事业编制3至6名。政府法制培训中心主要负责政府法制宣传、行政执法人员培训等工作。通过政府法制中心的创设，有效地解决了政府法制办事多人少的突出矛盾，增强了政府法制机构工作力量，为政府法制工作的有效开展起到了积极作用。

2.领导干部学法制度化常态化。从2006年起D市政府就建立了市政府常务会议学法制度，每次常务会第一个议题便是学习法律、法规和上级政策。每年要制定《市政府常务会议会前学法计

划》，组织方式为公共法律原则上由市政府法制办、市政府法律顾问团成员负责组织学习，专业法律由相关职能部门的主要负责人或其委托的人员负责组织学习。学法方式为法律条文通学、重点条文讲解、案例解读、专题讲座等形式相结合。到目前为止，D市市、县、乡三级政府及政府部门都建立了学法制度，市县两级政府常务会共学法950余次。同时，每年都邀请省政府法制办、四川大学、西南政法大学的专家教授到D市进行专题授课。通过不同的学习方式，全市领导干部运用法治思维和法治方式的能力进一步增强。

二、D市法治政府建设存在的主要问题

（一）政府行政执法人员依法行政观念淡薄

改革开放之后，我国行政法制虽取得显著成就，但由于“先天不足加之后天缺陷，使得我国人治残余思想至今仍普遍存在，法治思想萌芽艰难，依法行政阻力不小”［1］。行政不作为、乱作为，进而以权凌法的现象在我国市县政府行政执法过程中极为多见。D市在依法行政推进的过程中，通过法制学习、法制培训、资格准入等方式，一定程度上提高了行政执法人员的法制素养，但法治氛围和法治文化远未建立起来。如有些政府官员还习惯于“以言代法”、“以权压法”，把个人意志凌驾于法律之上，视法律为无物；有些政府执法人员对“法治”的认识不清，把法治视为为我所用的工具，选择性执法现象极为突出，于己有利时便“法治”，于己不利时便“人治”；还有些官员和执法队伍把法定程序看作履行职权的障碍，为求迅达，越权行事；还有些人认为法治是官治民的工具，治民不治官，把民众的正常诉求表达进行“污名化”，民众“被违法”的现象时有发生，而官员个人却可凌驾于法律之上；还有的政府部门及官员把法治“口号化”，“喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却落实不到行动上”；进而还有的以土政策、土法抵制法治的正常推进。

（二）政府化解矛盾纠纷的机制不够健全

近年来我国群体性事件频频爆发，且由于政府的不当介入而造成矛盾升级，不仅导致使官民矛盾进一步加剧，而且对社会的和谐稳定造成严重不良影响。近年来D市的矛盾纠纷主要集中于重点工程建设、征地拆迁、房地产开发过程中产生的利益纠葛等。而由于现有的矛盾纠纷解决机制不够健全，方式单一，致使群众上访、集访事件呈上升态势。据统计，2013年市委政法委接访371件次，同比上升32.5%；2014年接访496件次，同比上升33.7%。且基层越级访（人访）现象日渐突出，呈逐年上升趋势，2013年占67.4% 2014年占76.4%。

由于民众利益诉求表达渠道不够畅通，现有矛盾化解机制又难以及时有效进行疏解，导致“民”“企”矛盾向官民矛盾转化。而一些偶发的重特大矛盾纠纷及利益冲突引发的突发事件的相关人员，不时集结民众在各级上访、集访，甚而出现围堵党政机关、堵塞交通的现象。面对升级化的矛盾纠纷，政府的化解方式又过于僵化、老化，依然习惯于采取严打整治专项行动，矛盾虽一时得以控制，但强压必会导致事件反弹，社会稳定依然堪忧。

（三）公众参与行政的效果不佳

“公众参与是社会主义民主政治的重要实现方式，是人民当家作主的重要体现，也是建设服务型法治政府的内在要求和重要内容。”［2］目前，D市居民参与行政过程的方式主要有听证会、座谈会市长热线、书记信箱等，一些重大决策和民生事务在决策之前也尽量争取民众意见和召集专家论证，但总体而言公民参与行政过程的机制和途径还不畅通、效果不太理想，而参与度也比较低且对于政府重大决策中的公民参与还缺乏必要的程序规范和硬性规定。如2009年印发的《D市市县政府重大行政决策程序规定》中，虽然规定了“制定与群众切身利益密切相关的公共政策，决策承办单位应当向社会公开征求意见”和“通过座谈会、论证会、协调会、听证会、公开征求意见等形式广泛听取社会各界的意见和建议”的条款但却未明确公民参与行政过程的程序，且民众多为被动型的参与，而缺乏主动参与政府决策的渠道和机制。对于一些与民众利益密切相关的事项如城市拆迁改造、建设项目征地等，政府往往会无视民众合法利益诉求，决策中的公民参与多流于形式和过场。

（四）政府职能还缺乏明确定位

在我国法治政府建设的背景下，政府的职能重心应转向于服务型政府的打造，正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。就D市而言，虽然政府多次进行了行政审批制度改革，精简审批事项，建立政务服务大厅

简化审批程序，但政府保留的职能仍然过多，审批程序仍然比较繁琐，审批对象经常需要耗费大量的时间、人力、物力、财力，造成了资源严重浪费。且行政审批执法人员滥用职权，审批执法不公正、不作为、乱作为，审批执法不规范、不文明的现象依然存在。一方面是政府对市场、社会的过多干预，另一方面却是政府在公共服务、基础实施建设、社会保障等领域的严重缺位，D市在教育、医疗、养老、城市规划等与民众利益密切相关的领域缺乏有力的改善措施，民众满意度较低。

（五）政务信息公开力度不够，与民众需要存在很大差距

自2008年《D市政府信息公开办法》实施以来，市、县、区各级政府及部门借助于政府综合门户网站、《D市政报》和其他报刊、政府新闻发布会、公共查阅室、公开栏等方式主动公开了一些政务信息，但公开的范围和力度与民众的信息需要之间还存在很大差距。从D市政府门户网站“中国·D”网“D市政务信息公开”栏目可以看到，某些部门还缺乏明确的信息公开机制，选择性公开现象比较突出，“在财政预算与决算报告、行政事业性收费、政府集中采购等依法属于政府主动公开的重点领域，仍然存在着公开不及时、形式不规范、内容不具体等问题”［3］。甚至在某些领域存在几年未公开一件政务的现象。即使有些部门公开信息较多，但公开的内容以新闻类、业务动态类居多，缺乏公开价值。

（六）行政执法监督流于形式

为规范行政执法行为，提高依法行政水平，我国建立了诸如法律监督、行政监察、审计监督、财政监督、媒体监督、民众监督等多种监督机制，但监督效果却不佳。具体到D市、县、区而言，行政机关内部监督力度不够，出现上下迎合、人情难违的现象；行政、审计、财政等监督机制往往务虚成分多，务实成分少；由于社会、民众参与行政过程的渠道不够畅通，社会监督机制在现实中难以开展；而地方媒体多为党政喉舌，监督重形式而轻实质。地方行政执法过程的监督缺失，继而导致行政不作为、乱作为、执法不文明，甚至违法行政的现象多有发生。

三、进一步提高地方法治政府建设的路径

（一）基本前提：依法推进政务信息公开，保证权力在阳光下运行

政务信息公开是公民知情权得以保障的重要前提，是促使权力在阳光之下运作的重要举措也是加强民众对权力的监督制约，保证政府廉洁高效的必然要求。阳光是最好的防腐剂，无公开不透明、暗箱操作必然会导致腐败的发生。法治化的政府，一切在法制的轨道上运作的行政过程是敢于公开、不惧怕公开的。相反，经常僭越法律规范，把权力凌驾于法律之上的行为，总是秘密操作的，也是不敢公之于众的。加强法治政府建设，必须以政务公开为前提，凡是无法律特殊规定的事项都必须及时公开。

（二）核心环节：健全科学决策、民主决策依法决策，提高决策的科学化、民主化、法制化水平

科学、民主、依法是决策环节的基本要求是提高决策的法治化水平、保证政府正确履行职能的关键。在我国当前的行政决策中存在很多“一支笔决策”、“拍脑袋决策”、违法决策、迟疑不决等现象，人治色彩浓厚，法治意识淡薄，不仅损害了人民群众的合法权益，给国家带来巨大的经济损失，而且严重阻碍了我国民主法治的进程，同时也损害了政府的形象和公信力。因而健全科学、民主、依法决策机制，提高决策的科学化、民主化、法制化水平是推进依法行政，建设法治政府的迫切要求。十八届四中全会报告提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的不得提交讨论。”从而为我国进一步健全依法决策机制，把政府决策全面纳入法治轨道提供了方针和策略。

（三）刚性约束：建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制，提高监督追责制度的约束刚性

重大行政决策终身责任追究制度是法治政府的必然要求和重要保障。没有责任追究和责任倒查，则难以真正遏制领导者乱决策行为的发生责任的终身追究既是对失误决策或违法决策的惩戒处罚机制，也是对决策主体的心理威慑机制使他们不敢乱决策。法治化的政府是廉洁高效

为民务实的政府，责任追究机制的建立健全有利于保证我国党政部门及其干部“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，以为民务实清廉的作风作决策、履职权，人民群众的权益才能得到切实的维护，依法行政才能成为政府履职的准绳。

（四）基础路径：建立权力清单制度，厘清政府权限边界

权力明晰、职能法定是法治政府的必然要求，是遏制权力扩张，防止公权异化的基础路径。权力清单制度是近几年在我国发展起来的、限制政府权力边界的重要方式，它以列举式把政府的权限明确限定，“对权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序和运行界限，以及权力行使不当应受到的处罚等依法作出明确规定”［4］，机构、职能、权限、程序、责任均法定化，“法定职责必须为、法无授权不可为”，从而把政府权力牢牢地限制在法制的笼子里。权力清单制度应该作为我国法治政府建设的重点工作予以推进，它既是我国实现由全能政府向有限政府、服务政府、效能政府转变的必要举措，也是提高国家治理能力现代化的基本要求。

（五）生命保障：深化行政执法体制改革，坚持严格、规范、公正、文明执法

习近平总书记明确指出：全面推进依法治国，必须坚持严格执法。行政机关是否能做到严格、公正、文明执法直接反应了政府机关依法行政的水平和能力，也直接影响到人民群众对各级党政机关的认同。“行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。”［5］深化行政执法体制改革，规范行政执法行为，是全面推进依法治国，加强法治政府建设的生命保障，也是保障人民权益，维护社会公平公正的迫切要求，它直接关系依法行政能否落到实处，关系到经济社会秩序能否有效维护。在我国地方法治政府建设的过程中应该进一步深化行政执法体制改革，进一步优化、固化行政执法程序，强化行政职权目录动态管理，形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行权运行机制。同时，政府法制部门还要进一步加大对行政执法主体资格认证力度，通过行政复议或行政执法监督等形式，大力推进执法主体适格，整合执法主体，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的执法体制，确保行政主体合法有效。

（六）必然要求：畅通诉求表达渠道，建立健全法定化矛盾解决机制

党的十八届三中全会明确要求：“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”十八届四中全会也明确规定：“健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。”畅通的诉求表达渠道，法定化的矛盾解决机制既是人民群众权利救济的重要平台，也是法治国家、法治政府、法治社会建设的必然要求。人民群众的法定权利救济渠道越畅通，国家的法治化水平便越高，法治政府也会更有依托和保障。

（七）外在驱动：完善权力的监督制约体系建立常态化的监督机制

十八届四中全会报告要求，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”完善政府权力运行的监督制约体系，建立常态化的监督机制是保证政府依法行政的重要环节和外在压力机制缺乏科学有效的监督制约必然会导致权力的异化腐败势所必然。法治政府要求把政府权力关进法制体系的笼子里，这为政府依法行政的实施提供了基础保障。而为了使法治笼子更加牢固，党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等系列科学有效的监督体系要能够保证依法行政的实施和运行。·

［1］郑亚军.我国市、县政府依法行政问题及对策［J］.甘肃社会科学2010，（3）：221.

［2］张廷栓，张连军.法治政府建设面临的问题与推进［J］.理论学习2014，（3）：15.

［3］北京大学公众参与研究与支持中心.政府信息公开存在的问题及建议［J］.改革内参·综合，2012，（20）.

［4］赵德明.建设法治政府的核心是依法治权［EB/OL］.新华网http:// www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/08/c_1113918801.htm，2015-1-8.

［5］袁曙宏.深化行政执法体制改革［J］.行政管理改革，2014，（7）：9.

D630.1

A

1009-6566（2015）04-0085-06

本文四川省哲学社会科学研究规划项目“法治政府建设的重点、难点及解决路径探究”（SC14D014）；四川

文理学院重点项目“达州市法治政府建设的重点、难点及其重大关系处理”（2014R005Z）的阶段性成果。

2015-06-23

1.张 芸（1987—），女，四川内江人，西华师范大学政治学研究所政府经济学专业硕士研究生，研究方向为农村经济、基层治理；2.罗大蒙（1985—），男，安徽砀山人，四川文理学院讲师，硕士，研究方向为当代中国政治制度、基层治理。