不同法律背景之下的行政授权组织

苏丽（华东政法大学法律学院， 上海201620）

不同法律背景之下的行政授权组织

苏丽（华东政法大学法律学院， 上海201620）

任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定以后不可能一成不变，面对越来越复杂和紧迫的社会问题，政府机关需要把自己的部分行政职权转交给其他主体行使，这就出现了行政授权。杜绝行政授权无疑会因使政府丧失自主权而导致行政管理效率的低下；同样，放任行政授权，会因破坏宪法和法律原先设定的权力结构而面临毁坏宪政体制的威胁［1］。

行政授权组织；法律背景；路径

一、行政授权动因

行政权作为与立法权、司法权并列的一种独立的国家权力，其权力覆盖的范围慢慢扩大，从维护公共秩序领域延伸至增进公民福利等领域，行政在维护秩序的同时，兼顾了公共服务，即从“干预行政”发展到“给付行政”。这时，公共服务的提供与秩序的维持一样，成为行政的重要职能之一，共同构成了现代公共行政的主要内容。

通常意义来说，首先，行政机关是公共权力的主要载体，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位。其次，行政机关作为公共权力的实际执掌者和合法的社会管理者，拥有一支专业性很强的管理队伍，具有系统完备的管理规制，并且积累了丰富的实际工作经验。再次，行政机关具有公民和法律的授权，受公民委托管理社会，因而必须以公民利益作为最高政治准则［2］。与此同时，公共事务多样化、复杂化的趋势不断考验“全能政府”的承受力。随之而来的行政机关内部的种种问题表明，一些政府部门权责脱节、有权无责，有责无权、权责不匹配，过于集中与过于分散并存，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由行政机关管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。另外，在福利国家、服务政府的背景下，过度膨胀的行政事务和日益减少的可用资源产生了严重冲突，政府面临着财政危机、管理危机、民众信任危机，行政能力受到了严峻挑战。这些问题影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响了行政机关职能的正常发挥［3］。基于此，唯一的出路只能是缩减政府开支，精简机构，但还要保持甚至继续提高政府的公共服务能力。在这种情况下，行政权被严格地授予行政机关，逐渐遭到专家学者的怀疑。他们开始意识到，随着政治、经济、文化和社会的多元化的发展，更多的社会团体、社会组织和各种利益集团应运而生，这些组织手中掌握着雄厚的社会资源和资本，参与政治活动积极活跃，对国家事务和经济文化事业有很大地影响力和支配力［4］。这些组织能以最小的投入取得最大的产出，其比率和行政效率都远远高于日趋庞杂、无限膨胀的行政机关组织。“一个责任政府应该能公正和高效地实现公共利益。”［5］“行政管理不完全是国家机构的职权，而是可以一定程度地转移到一些社会组织手中”［6］，“政府承担的不少公共管理职能及具体内容由非政府组织来承担

不仅是可能的而且是可行的，公共行政领域有必要也事实上存在着国家与社会的分权”［7］，在这种理念下，行政授权越来越体现出其重要性，它迎合了行政法民主化的发展趋势、蕴含了行政法精神的重塑，与传统行政法处处体现出对立、独占和专横的特点相区别，授权组织更多地将平等参与、互惠合作带入到了现代行政法中。但行政授权并不意味着国家公共行政义务和责任的免除，授权的实质并非政府放弃管制，而是政府管制范围和方式的调整，它仅表明彻底打破政府垄断所有公共管理事务的格局，允许私人及相关部门参与到公共行政事务中来。现代公共行政的理论都承认正式的政府官僚组织的存在，但是，“影子官僚”（行政授权组织）也同等重要［8］。

二、现行法律、法规行政授权实例

(一)法律

《立法法》第十条规定：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。第十二条规定：被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。可以认为，《立法法》正式引进了授权明确性概念，将授权明确性原则作为法律授权行政机关进行行政立法时应遵循的原则。行政授权变更了原有法律设定的行政权限分配体系。我国台湾学者管欧先生将行政授权的条件概括为如下三项：授权者须有授权之权限；授权须有法令之依据或事实之需要；授权事项须适合授权之性质［9］。许多专家学者对授权组织的研究都是围绕行政授权的条件来研究的。

除了《立法法》之外，还有其他的法律对行政授权组织作出了规定。《行政处罚法》第十七条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。《行政许可法》第二十三条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。《行政强制法》第七十条规定：法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。从这三个法条中确实可以看出行政授权的条件：一是授权者须有授权之权限，即法律法规规定；授权须有法令之依据或事实之需要，即《处罚法》、《许可法》、《行政强制法》；授权事项须适合授权之性质，即授权于具有公共管理实务职能的组织。关于授权非行政机关的组织行使行政职权，我国的法律法规等对其作出了规定但在行政救济和司法救济的法律、法规中也作了明确的肯定。《行政复议法》十五条第3项规定对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议《行政诉讼法若干问题的解释》二十条第3款规定：被授权组织可以作为被告。《国家赔偿法》第七条第3款规定：法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。由此可以看出，非行政机关的组织的授权规定越来越纳入行政法的管理之中，从而促使这些组织能够按照行政法的原则和规则去办事和运作，提高行政效率。

（二）行政法规

国务院颁布的《中华人民共和国邮政法实施细则》第三条规定：市、县邮电局（含邮政局）是全民所有制的经营邮政业务的公用企业（简称邮政企业），经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。该规定成为省、自治区、直辖市邮电管理局授权市、县邮电局管理地区邮政工作的法规依据［10］。

（三）地方性法规

地方性法规对相关非行政机关组织的授权规定有很多，被授权组织的范围在实践中也是非常广泛的，很多都总结为行政机构、事业单位、社会组织、企业等等。但企业能否作为被授权组织存在争议。因为众所周知，企业主要是以盈利或营利为目的，企业是市场经济主体，是市场竞争中的一员。而行政权具有单方性、强制性，行政主体与行政相对人处于不平等的地位。如果企业作为被授权组织，它可能利用行政权所固有的特性和优势来压榨和打击竞争对手，这对处于平等竞争环境下的其他企业来说是十分不利的。行政权不应当干预市场资源的合理配置，否则会影响市场的运行规律。正如有关学者所说：“行政权的授予对象应当具备一定的条件。第一，公共事务职能的组织。如果不做这样的要求，被授权组

织是一个营利性组织或企业，那么就有可能为它的竞争提供机会和条件。”但仍然有一些地方性法规授权企业作为授权组织。《上海市轨道交通管理条例》第四条规定：“市人民政府确定的轨道交通企业具体负责本市轨道交通的建设和运营，并按照本条例的授权实施行政处罚。轨道交通企业执法人员应当取得执法身份证件，规范执法、文明执法。”《长沙市轨道交通管理条例》第五条第3款规定“轨道交通运营单位依照本条例的授权实施相关行政处罚。轨道交通运营单位应当确定专门机构负责行政执法工作。”等等。在交通领域，轨道交通企业根据此法规的授权可以在授权范围内实施行政处罚权。此外，在民用机场领域，有关的地方性法规也对企业进行了授权。《上海市民用机场地区管理条例》对上海机场集团有限公司进行了授权，规定：“上海机场（集团）有限公司（以下称机场管理机构）负责机场的建设、安全和运营，并依照本条例的授权实施行政处罚。”《重庆市民用机场保护条例》第四条规定：“民用机场管理机构（以下称机场管理机构）负责所属机场的保护工作并依照本条例实施有关的行政处罚。”其实对企业进行授权不仅仅只有地方性法规进行了规定，有关的法律也对企业授权进行了规定。如《中华人民共和国铁路法》第三条授权国家铁路铁路运输企业作为法律授权企业承担相关的行政管理职能。《烟草专卖法》第十四条也授权全国烟草总公司和省级烟草总公司行使下达烟产量指标的行政职能。其实，对企业进行授权在很多领域都有涉及，如交通、供水、邮政等等，不仅授权其行使行政处罚权，还有行政许可权等等，因此对企业进行授权、对哪些企业进行授权、授权的企业应具有哪些条件和特征等都是值得研究的问题。

三、行政授权存在的问题

（一）行政授权程序制度贫乏

首先，由于法律未对授权组织的范围进行明确规定，不同类型的授权组织在实践中大量存在，由于它们的性质和能力的不同，总是会发生授权腐败的现象。有些授权组织如企业在行使行政权的过程中秘密操作、赚取私利，严重侵害了相对人的合法权益。在直接授权中，有些行政机关滥授权、重复授权，没有依照法律规定进行授权的现象时有发生。作为授权主体的组织过多，管理无法统一有效，行政违法现象已司空见惯。行政授权的程序和方式缺乏、不规范，导致行政授权被滥用，损害了相对人的权益，却不能把授权机关作为被告来进行权利救济。另外，行政授权方式单调，大多是内部途径，如内部文件、会议决定、口头通知等，且不直接信息公开，使相对人在司法和行政救济出现告错被告的尴尬局面，造成资源和人力的浪费。这是由于我国对授权组织的法律地位本身界定不明确造成的，由于对于授权的目的、条件、标准等方面均未有统一的规定仅仅以“法律、法规授权”作抽象的表述，从而使得法院对于同一主体出现不同的受理情形，造成司法实践的混乱，现实中也确实存在大量侵犯相对人合法权益的情形。故只有制定完备的界定标准，才能弥补法律救济上出现的缺陷。

（二）行政授权依据狭窄和不统一

职权行政主体和授权行政主体的最大区别是前者的权力来源于在该组织成立之时就从宪法性文件中直接取得，而授权行政主体的权力则来源于法律法规的授权。例如《教育法》的第二十八条就明确列举了学校及其他教育机构可以行使的一些权利，主要有：按照章程的自主管理权；对教育教学活动的组织权；招生权；对受教育者的奖处权；学业证书及相关证书的颁发权等诸如此类。很明显，通过该法的第二十八条我们可以看出，学校因为《教育法》的授权而当然地成为了具有行政管理职权的行政主体，即授权行政主体而除此以外任何法律法规都没有资格授予学校这样的权力。以上例子体现了授权行政主体的权力严格来源于法律、法规，而除此以外，其他任何的法律文件都没有资格去进行行政授权，所以说授权行政主体的权力来源范围十分狭窄，很多情况下会成为充分发挥行政权作用的束缚，成为行政权力运行路上的绊脚石［11］。

（三）对行政授权的控制极为薄弱

一种制度效能的最大发挥与有效的监督制约是密不可分的，而我国行政授权的监督制约是不完善的。对授权组织的监督，可以从立法、司法和社会的监督等方面来进行，国外相关法律中都存在对授权组织监督制度的相关规定，如英国公法人在独立行使法律许可的职权时，法律规定其必须受到行政机关、议会和法院的监督［12］。目前在我国立法体系中有关如何去授权、违法授权应

当如何收回权力、已经执行了的权力它的效力如何、违法机关应当承担什么样的责任等等都没有一个清楚明白的阐述；在行政方面，监督部门合作性差，监督力度较弱，没有完善的监督管理体系；在司法层面上，司法机关在行使司法职能时一旦发现违法授权或超越职权时往往能做的只有“漠视”，然后弃之不用，转而用一些没有任何瑕疵的法律规范，而对那些被“漠视”了的法律规范就束手无策没有任何办法了［13］。此外，授权的控制方面，许多法律法规在各地授权时并未规定各地授权主体监督被授权主体的手段；授权主体和被授权主体的直接主管机关对被授权主体都有控制权，都可改变被授权主体的决定，在两者不是同一机关时发生冲突如何协调尚无法律规定［14］。由于法律监督上的缺位，行政机关的授权行为和授权组织进行放任管理，授权不当、不规范授权的现象存在，滥用权利的现象也时有发生。

四、行政授权规范化之路径选择

我国行政授权的问题，主要是因为我国相关法律法规对行政授权的条件、程序、方式、监督救济等的规定不够完善。因此，要缓解行政授权的问题，当务之急应从以下几个方面着手：

（一）加强行政授权的理论研究

行政授权研究，需要从实践出发，通过比较分析的方法，结合我国的实际情况和各国行政授权的异同，认识到我们在行政授权理论研究和制度构建上的不足和缺陷，取其精华去其糟粕，建立起符合中国国情的行政授权理论。如法国公法人制度采取广义的概念，包括国家和地方团体以外的所有组织，并对公务法人的权限范围进行规范，我国可以借鉴这一规定，加强对行政分权理论的研究，将授权组织的范围界定为除国家和地方行政机关以外的所有社会组织，对授权的组织进行科学合理的规范和管理，进一步明确授权组织的法律地位。另外，在我国司法实践中对于责任追究机制上存在空白地带，有些具有公共事务管理职能的社会组织，法律未对其法律地位进行明确的界定。对此，我们可以借鉴法国的公务观念，它将公务标准确立为行政司法管辖的标准［15］。值得我们借鉴，即以是否行使公务行为作为行政管辖权的判断标准，将大量具有公共事务管理职能的社会组织纳入行政法律规范的调整范围内，扩大行政主体的范围，符合行政管理的需要，有利于相对人救济权利的实现。

（二）建立行政授权程序制度

完善的授权程序能规范授权组织相关行为稳固授权组织法律地位。同时，现代行政程序的设计更加注重相对人的民主参与和程序的公开透明化，构建行政授权程序可以提升行政授权的正当性、民主性和监督制约的有效性。行政机关在进行授权时，应严格依法定程序进行。授权行为须与法律、法规规定一致；授权的责任要坚持权责统一原则；授权的对象必须是具有公共管理职能的组织；授权程序应严格依照一定的法律程序进行。具体程序如下：授权前，行政机关须对被授权组织实行调查和审查，看其是否存在授权的必要及授权的对象是否具备一定的公共事务管理的能力。授权时对决定授权的对象、授权的事项以及相关的法律依据应向社会公众公开，通过开展听证活动或其他可以公开的程序，广泛听取群众的意见接受群众的监督，最终确定授权对象后应及时向社会公布。同时对授权组织的权限在法律上予以规范和限制，防止权力过于分散。授权后仍应对授权组织的具体行为予以规范，使其在法律规定的范围内合法行使所授的职权［16］。其实要做到行政授权的法制化和程序化，最重要的应抓紧制定有关行政授权的法律和法规。行政授权的法律表现形式，在英美普通法系国家和法国主要通过判例和法理解决；在德国、西班牙等传统大陆法系国家则采用行政程序法形式。在我国若将来制定行政程序法时，建议为行政授权规范保留一席之地。如果行政程序法的制定还为时遥远，那么可先以行政法规形式制定《行政授权条例》作为过渡［17］。然而，从目前的实际情况来看单独立法既不经济，也不成熟。而行政组织的有关规定都集中于行政组织法中，因此，在行政组织法中确定行政授权的规范应是较为理想的选择。

（三）行政授权违法行为的监督救济制度

现实中行政授权行为大多是通过法律、法规规章等方式作出，法律、法规、规章以及规范性文件之间的相互冲突现象、违反上位法的自我授权现象经常发生。因此，应当从以下两个方面加强对行政授权违法行为的监督和救济：一是完善违宪审查制度。违宪审查制度是人类宪法发展和宪政实践的产物，自19世纪初美国创制违宪审查制度以来，世界上已经有一百多个国家建立了这

一根本性的宪政制度［18］。目前我国有很多部委规章、甚至行政法规，都不同程度存在违宪违法问题，通过行政法规、规章违法授权的问题在实践中也存在，最为典型的就是“孙志刚案”，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》作为行政法规，违反宪法和立法法的相关规定而赋予行政机关职权，由于我国没有建立违宪审查制度，最终并不是全国人大常委会进行违宪审查，而是由国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》［19］。这种事后补救对于行政法治建设来讲，是一种“致命的伤害”，因此，完善法律法规的违宪审查制度应当是我们紧要考虑的问题。二是统一的规范性文件的制定。从我国行政授权的实践来看，行政规定对行政职权的授予数量多、范围广，但国家对规范性文件的制定主体、规定事项、制定程序没有做出统一的规范，这就造成目前我国行政授权的混乱。由于我国目前对行政法规、规章的制定程序都制定了相应的行政法规，因此，应当尽快制定出全国统一的规范性文件制定制度，就规范性文件制定主体、内容、程序、备案审查等作出规定，只有这样，才能从源头扼制乱授权现象的发生［20］。

综上，行政授权作为各国行政法治实践的一个普遍存在和类同制度，并非一静态事物和现象，其形成和发展有着特定的时代背景和经济、社会、制度等决定因素。因此，构建一个行政授权普遍适用的理论和实践框架，并使之以动态的视角、以其与社会变迁紧密关联的角度来解读行政授权中的系列问题，仍是十分重要且非常必要的。·

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D922.1

A

1009-6566(2015)04-0050-05

2015-06-14

苏 丽（1990—），女，安徽宣城人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为行政法。