大学的“去行政化”与权力制约

胡晓轩

大学的“去行政化”与权力制约

胡晓轩

（杭州电子科技大学党委办公室，浙江杭州，31OO18）

大学“去行政化”困难重重，却又势在必行，其关键在于建立有效的权力制约机制，规范和监督权力的运行。要实现对权力的有效制约，应当建立以权力清单为基础，以转变职能为根本，以信息公开为重点，以民主监督为手段的权力制约机制。

大学；高等教育发展规律；权力制约；去行政化

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的时代新命题，对高等教育而言，全面深化改革的重要内容之一就是革除大学“行政化”的弊端，完善大学内部治理结构和治理体系。大学从来就不是一个权力机构，但行政化色彩却日渐浓厚。完善大学内部治理结构和治理体系的根本，就是要协调好大学内部各种权力之间的关系，使彼此之间不出现越位、错位或失位的情况，形成符合现代高等教育发展规律的权力关系。

一、权力制约：“去行政化”的关键

“去行政化”是针对大学“行政化”而言。教育“行政化”与生俱来，即使在西方国家的大学（或我国国民时期）教授治校的鼎盛时期，也无法避免行政权力对大学事务的干预。所谓大学“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理［1］。大学“行政化”面临最突出的问题，是行政权力决定着学术资源的调配，直接干预学术事务并违背学术规律做出决策。这个问题在大学基层学术组织中尤为严重。目前，我国高等学校普遍存在行政权力直接干预学术事务的问题，很多时候以行政手段对基层学术组织各项学术事务进行管理，基层教学科研人员的自主权得不到落实。很多基层教学科研人员没有正式的途径参与院、系、所的学术决策，处于被忽略的地位［2］。大学“行政化”已经成为大学改革发展的绊脚石，影响到了教育的本质和发展规律，“去行政化”势在必行。

（一）“去行政化”不能简单依靠取消行政级别

近年来，大学“去行政化”的呼吁中，最为显著的莫过于主张取消大学的行政级别。在《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2O1O-2O2O）》中第38条就明确提出：“逐步取消实际上存在的行政级别和行政化管理模式”。在这里，不得不看到2个客观事实：一是行政管理是大学有序运转的基础保证，客观存在，不可取消。大学作为教学、学术机构的共同体，除了学术事务以外，还有大量的维护稳定、管理运行、保障服务等工作，这些都离不开行政管理。有行政管理的地方就难以避免出现科层制的身影。二是我国大学实行的是党委领导下的校长负责制，必须立足这一国情。我国大学的使命是培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人，无论怎样进行改革，如何“去行政化”，都必须坚持党委领导下的校长负责制。有领导就要有被领导，行政管理等级层级自然应运而生。

在这样的背景下，即使取消了大学的行政级别，如果对大学的领导依然以政治意志为前提条件，重大事项的决策依然属于“领导研究”的范围，各类学术资源的调配依然集中在少数当权者的手中，那么大学依然是“行政化”的，大学教师仍然不可能以学术为安身立命之本。因此，高校的行政级别不是造成高校“行政化”的主要原因，充其量不过是高校“行政化”的一个表现［3］。在现实条件下，高校内部去行政化，并不是去行政管理、去行政人员，而是要理顺党委、行政（校长）、学术委员会、教职工代表会四方面的关系，切实做到“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”［4］。

（二）“去行政化”不能仅仅依靠落实高校办学自主权

在大学“去行政化”的呼声中，另一个强烈的声音是“落实和扩大高校办学自主权”。有学者认为，高校去行政化的关键是理顺政府与高校的关系，切实落实和扩大高校办学自主权［3］。也有学者提出，大学去行政化改革，首先要落实大学办学自主权。诚然，外部的政治环境是导致大学“行政化”的重要客观因素，在外部环境高度“行政化”的情况下，大学是难以独善其身的。但回到大学内部，即便拥有了高度的办学自主权，又依靠什么来保证权力的正当使用呢？

在高等学校自主权上，无论是实质性自主权还是程序性自主权，一定是适度的，有一定范围的［5］。当前，政府在全面深化改革中大力提倡简政放权，这无疑是一个利好信息。但单就“放权”与“限权”相比较而言，“限权”比“放权”更为重要。在既有领导体制的背景下，“限权”是“放权”的前提。人都是有道德风险的，18世纪法国著名思想家孟德斯鸠就说过：“一切有权利的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”事实表明，“不受制约的权力必定腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。2O13年1月，习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”，这为大学“去行政化”指明了方向。“去行政化”包含了改革大学权力结构，调整大学权力关系，建立适应高等教育改革与发展新形势和新任务的大学权力结构，形成符合大学本质要求的权力关系［6］。只有把各类权力规范、限制好了，才可以防止出现“一放就乱，一管就死”的现象。即要约束好大学外部环境的权力，同时也要约束好大学内部的权力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”。

综上所述，大学“去行政化”并不是简单的取消行政级别，也不能单纯的扩大办学自主权，对权力的制约才是治本之策。规范和监督权力的运行，让权力始终被阳光照耀，不仅要对大学的外部环境，更要针对大学的内部环境，首要的是对大学内部的行政权力进行制约，使行政权力从学术事务管理中淡出，让大学学术能够按照自己的规律去运作，去发展。

二、建立机制：实现对权力的有效制约

党的十七大报告就权力运行的监督机制表述为：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这为大学实现对权力的有效制约提供了现实支撑。建立权力的制约机制应当以“分散权力、相互牵制、民主监督”为基本原则，“分散权力”的重点是要把决策权进行分散化处理，不能让决策权集中在个别人或少数人的手中；“相互牵制”的重点是要实现权力对权力的牵制，使决策权、执行权、监督权形成相互制衡的良好局面；“民主监督”的重点是要实现权利对权力的有效监督，让权力在行使时不能也不敢违背民意。

（一）以厘清权力为基础，规范限定权力的边界

任何权力都有被滥用的风险，厘清各类权力的边界，是规范制约权力滥用的前提。在大学“去行政化”这个问题上，厘清权力涉及到政府权力和大学自身权力两方面。一方面要在尊重高等教育发展规律的前提下，厘清政府权力与大学权力的边界，明确政府应该有哪些权力、大学应该有哪些权力，这些权力的行使范围有多大，权力之间如何相互协调运行等问题；另一方面要厘清大学内部的各项权力边界，各种权力之间如何相互制衡，重点要厘清大学内部机关与二级学院的权力边界，这也是完善和健全大学内部治理结构和治理体系的先决条件。

在厘清权力边界的基础上，还要对每项权力，什么条件下可以行使，谁来行使；行使过程怎么监督，谁来监督；权力行使不当怎么追究，谁来追究等问题一一作出规范。让每一项权力在行使时，都必须顾及民意，顾及后果；让每一位当权者在用权时都不得不谨慎考虑，小心使用。通过健全这样的权力约束机制，厘清权力边界，让政府和大学在各自的权力范围内“各行其是，各尽其责”。对于当前，在落实和扩大高校办学自主权这个问题，政府下放的每一项权力都应该事先进行深入的研究，要有具体的制约措施，针对怎么放，怎么监督，怎么追责等问题要一一明晰，既让大学在有限的范围中享有充分的权力行使自由，又让权力违规成本产生足够大的威慑作用，起到不能滥用也不敢滥用的约束效果。

（二）以转变职能为根本，实现由管理转向服务

就大学内部而言，要实现从管理向服务转变，可以从以下几方面着手：一是对决策权进行分散化处理。除涉及办学方向、战略规划、重大事项决策、重要干部任免等事关学校发展的重大问题外，一般事项应淡化党委、行政领导层的决策权，交由各级各类委员会来决策。二是健全各级各类委员会。充分考虑委员的构成，既要有职能部门负责人，又要有普通教师代表，委员会的管理层及成员应由公推直选产生。特别是对于学校学术事务的决策权，要交由学术委员会来行使。三是强化师生员工的监督权。建立相关制度，依法落实和保障普通师生员工的知情权、参与权和表达权，鼓励师生积极参与学校发展事务的决策和执行，并对权力运行情况进行监督。四是建立权力执行评议机制，设立专门机构，对权力行使的过程、结果等相关情况进行评议，定期公开评议情况，并接受师生员工对权力行使的质询。

（三）以信息公开为重点，让权力运行在阳光之下

对权力最有效的制约莫过于公开。“暗箱”是权力滥用的“保护伞”，“公开”是最好的“防腐剂”。权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措。信息公开的核心是“公开”，关键在“真实”，难点在“监督”，要注重减少政府的自由裁量权，建立信息质量评价体系，不仅要使政府用权始终处于阳光之下，还要充分满足公众的信息需求。政府应根据制订的信息公开质量标准，及时发布各类信息，切实保障公众的知情权，在信息发布后还要根据公众需求及时修正缺陷。

高校的信息公开工作，在政府制度相对规范的前提下，关键在于贯彻和落实。一方面，要进一步健全高校信息公开体系，重点公开学校发展重大事项决策、执行情况以及干部选拔任用等情况，特别是要规范、及时地公开与教职工切身利益紧密相关的热点情况，如评先选优、职称评定、人事调整等，要始终做到全过程公开、民主。另一方面，加强对大学信息公开工作的考核与监督。没有监督的信息公开必然会出现走过场，流于形式。目前，大学缺乏信息公开的动力。因此，要通过制度形式明确大学信息公开的范围、方式以及不及时公开或拒绝公开的责任，以倒逼机制促成观念的转变，增强信息公开的责任感，进一步建立和完善监督机制、加大监督力度，切实保证教职工能通过对高校的决策及其执行施加影响来有效规范和制约权力行为。

（四）以民主监督为手段，全方位制约权力的运行

一是充分发挥教代会的民主监督作用。从制度上确立教师的主体地位，明确广大教职工监督的权限、形式和程序，凡学校改革发展重大事项和涉及教职工切身利益的事情，必须经由教代会讨论通过，切实保障教职员工的参与权和知情权。二是增强工会的民主监督职能。从更好地维护教职员工的合法权益这一立足点出发，赋予工会追踪监督与质询的职能，凡群众意见反应强烈的事务，工会有权代表教职员工，向相关职能部门和领导提出质询，要求答复。三是畅通校内舆论监督渠道。在保持原有传统的信访、举报等监督方式的基础上，重点普及和推广网络舆论监督，淡化个体监督的身份风险，实现对权力运行的实时监督。四是建立民主评议制度，对各项民主监督举措的进展成效及结果等情况进行评议，同时，规范甄别校内需要进行民主监督的事务，凡有意规避民主监督的决策、决定等事务，一律不予实施，并提交学校党委审议。

［1］钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析［J］.中国高等教育，2O1O，（9）.

［2］郑晓齐，王绽蕊.试析美国研究型大学基层学术组织模式［J］.高等教育研究，2OO7，（12）.

［3］李立国，赵义华，黄海军.论高校“行政化”和“去行政化”［J］.中国高教研究，2O1O，（5）.

［4］杨德广.关于高校“去行政化”的思考［J］.教育发展研究，2O1O，（9）.

［5］王丽坤.大学章程建设中的权力关系研究［J］.高教探索，2O12，（3）.

［6］别敦荣，冯昭昭.论大学权力结构改革--关于“去行政化”的思考［J］.清华大学教育研究，2O11，（6）.

（责任编辑 陈文兴）

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1671-0681（2015）01-0133-03

胡晓轩（1979-），男，江西九江人，杭州电子科技大学党委办公室、校长办公室副主任，助理研究员。

2O14-O9-19