城市化进程中行政区划调整的偏差及优化对策*——以地级市为分析对象

郝国庆

（湖北省行政学院公共管理教研部，湖北武汉，43OO22）

城市化进程中行政区划调整的偏差及优化对策*
——以地级市为分析对象

郝国庆

（湖北省行政学院公共管理教研部，湖北武汉，43OO22）

随着我国城市化、工业化程度的提升，行政区划频繁调整具有必然性和合理性。但是，由于受地方政府利益和体制等因素影响，行政区划调整容易出现许多偏差，如价值标准不全面，运作方式不规范，目标和效果有偏差等，地级市为中心的扩张就是典型代表。优化行政区划调整应该坚持“综合”、“平衡”、“科学”、“法制”、“平稳”等基本标准，坚持整体利益至上，加强顶层设计；维护法律权威，依法规范管理；深化行政体制改革。

行政区划；地级市；问题；对策

行政区划调整与工业化、城镇化进程紧密伴随，彼此影响、互相促进，行政区划调整不仅是城市化、工业化的必然结果，反过来又往往成为地方政府加速城镇化、促进经济发展的重要推手和平台。当前，我国正处在工业化的中后期，新型城镇化建设高潮期，行政区划调整频繁具有必然性。首先，行政区划调整是经济社会发展的必然结果。随着工业化、城镇化程度的提高，一些传统型建制必然要转型为城市型建制。如县改市，不是简单的名称变化，而是建制功能的转型，即建制背后的一系列内涵变化，如政府职能重心变化（以农业为中心转向工商业为中心）、管理机构变化（增加城市管理和服务的一系列机构等）和管理方式的变化等，行政区划调整有利于实现有针对性的管理和服务。其次，行政区划调整是促进中国特色新型城镇化的重要途径。“综观发达国家的发展轨迹，在城市化3O%-7O%的阶段，行政区划的调整最为频繁。我国正处于城市化中期向中后期加速推进阶段。”［1］行政区划的合理调整是促进大中小城市协调发展的重要手段，有利于促进城乡一体化发展。“十二五”期间，我国行政区划调整的走向是“逐步健全和完善设置科学、布局合理、功能完善、集约高效、与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制，推动城乡统筹、区域协调发展”。［2］

但是，审视现实行政区划调整，我们会发现出现许多并不“优化”的行为表现，甚至是明显的价值偏差，不仅不利于实现新型城镇化，而且还会引发新的更多问题。因而，如何实现行政区划调整的“优化”就是迫切需要解决的新课题。党的十八大报告和十八届三中全会都提出了“优化行政层级和行政区划设置”的重要命题。地级市是我国地方政府中的中间环节，也是城镇化背景下行政区划调整中最主要、最活跃、影响较大的核心内容，本文以此为分析对象，具有代表性和现实意义。

一、以地级市为中心的行政区划调整中的偏差表现

（一）价值标准不够全面

从地方行政区划调整的实际动因和目的看，行政区划是否需要调整、是否值得调整主要取决于是否适应和有利于地方经济发展和城镇化进程。这样的动因和标准并无错误，但却不够全面，因为行政区划调整的价值标准远非如此简单。如果仅仅把城镇化和工业化作为行政区划调整的目标和价值取向，人们就必然会赞同和大力支持地级市为中心的区划调整。事实上这正是曾经的主流观点。然而，这必然引发我们的一些新的疑虑：今后行政区划调整的最终结果就是多数县和县级市都要变成市辖区吗？县乡就是落后地区的代名词吗？中国社会经济发展和城乡一体化目标就是消灭传统乡村吗？各地都在大力发展工商业，农业现代化的依托何在？行政区划调整涉及到多个领域，既是国家政治和行政管理的重要内容，又与经济、地理以及历史文化等密切相关。因而，对行政区划调整需要坚持综合标准，多视角审视。既要肯定现实调整的必然性合理性一面，还要重视实际调整中的偏差以及引发的新问题，一定要综合考虑政治、管理、历史、社会甚至生态等方面的价值标准。

一是政治标准方面的偏差。从中国传统历史看，行政区划的首要价值标准应该是政治性的。全面的政治标准内容体现在要依法规范设置和调整，保持中央权威；要注意行政区划调整对国家政权稳定和社会稳定的影响，因为历史上的许多行政区划设置与变更都与社会政治稳定有关；要保障当地公民政治参与的权利；尤其是要根据我国国情保障耕地、粮食等国家安全，等等。在此方面有许多值得注意的问题。最突出的是许多城市化运动中的圈地运动，摊大饼式扩张，土地空间扩张远远高于人口比例增长，导致土地浪费严重。在城市化速度放慢的情况下，许多城市还提出了要建设几倍于现在规模的新城目标。如杭州拟建的“大江东新城”面积超过六大老城区总和［3］。作为山城的湖北十堰市要建设成特大城市，规划未来15年中心城市建设用地规模由52平方公里扩大到95平方公里，提出的口号是“眼前有山，胸中无山”，削山平地，向山要地。［4］在我国2OO多个地级市中，有183个城市正在规划建设现代化国际大都市。还有的地方在行政区划调整中不尊重地方民众的意愿，强行推动区划调整，结果引发社会冲突事件。例如某地级市在没有做好沟通协调工作的情况下，急欲把所代管的县级市变更为直管的区（撤市设区），结果引发了大批上访群众冲击地级市政府并砸毁公物的令人震惊的群体事件。［5］

二是管理标准方面的偏差。行政区划调整的价值目标之一是简政放权，理顺地方政府之间的关系，实现政府的权责一致，尤其是要强化基层，促进城乡一体化。而现行的地级市管县（县级市）体制，更有利于地级市发展，制约县域经济的发展，不利于新型城镇化和城乡一体化。目前的行政区划调整的惯用做法就是地级市逐步侵夺周围发展基础比较好，或者有发展潜力、有发展资源的县级行政区域。另外，过分把地级市做大做强，并不符合新型城镇化的政策，发展过快、过大的许多地级市很快出现了“城市病”的征兆，如房价高涨、交通拥挤、环境变差、公共服务资源紧张等不良情况。

三是经济标准方面的偏差。虽然当前行政区划调整的主要标准就是经济标准，但是这方面也不完整。加强地级市确实可提高经济效率，但是不利于县域经济发展，不利于统筹兼顾和全面协调可持续发展；另外，政府靠征收土地、大兴开发区来刺激地方经济发展，也会导致政府在经济发展中的职能错位、越位和缺位等问题，没有真正尊重和发挥好市场的主体地位，埋藏下了地方财政债务隐患。许多城市的土地财政依赖程度非常高。例如，45个楼市限购城市中土地财政依赖度较高的（超过8O%）共13个城市，占比近三成，杭州、佛山、南京、长沙4个城市超过1OO%，杭州市的土地财政依赖度高达156.4%。［6］

此外，还有社会标准。行政区划调整还要有利于社会治理，包括传统优良文化的传承和保护。还有生态标准，建设田园式城市。因而，行政区划调整需要综合考虑，坚持多元标准和价值。最新的一些研究已经开始提醒要注意行政区划的政治和社会功能。［7］要坚持统筹城乡发展“互补论”标准，兼顾城市中心和县级政府的独立自主性；［8］行政区划调整应与其他政策措施配套运作，要转变政府职能，理顺行政层级和管理幅度的关系。［9］

（二）运作方式的不规范

一是法治权威不够。行政区划设置和调整的程序规范化问题比较突出。“前我国的行政区划调整过程中法律规范缺失，表现为宪法法律规定的不足、行政区划调整程序中主体权限设置不合理、行政区划调整后的纠纷解决机制欠缺等”。［1O］诸如，地级市管县（县级市）并没有宪法和组织法方面的依据；大量的开发区实际上成为地方政府单位，基本上等同于一级行政建制单位，但是却没有权威性的法律。容易强调改革的创新性和实用性，而忽视法制的权威和程序的重要。“没有从战略的高度思考行政区划发展的方向，考虑眼前的经济利益多、从国家长治久安考虑少，就事论事考虑多、深入研究少，局部调整多、系统改革少，致使行政区划工作存在一定盲目性、被动性和随意性，头痛医头、脚痛医脚，朝令夕改、反复变更，不少地方数年一变甚至一年数改”。［11］

二是尊重客观规律不够。过分强调行政区划调整的主观能动性而忽视社会经济发展的客观规律。社会经济发展是行政区划调整的前因，是城镇化的基础，一般的规律是先有工业化，后有城镇化，现有“市”后有“城”，随后才是相应的行政区划调整。反过来，适当超前变更建制、扩大行政职权、调整行政区域等也可以加速城镇化、工业化的发展。社会经济发展与行政区划调整是前因后果关系，虽然可以相互影响，但不可完全颠倒因果关系。现实中的一些问题却是过分强调后者的能动性，过分的人为操作和行政化手段，就会出现“有城无市”等虚假城市化现象。

三是民主参与不够。容易强调政府的立场，而忽视社会群众的利益和参与，社会参与和居民利益保护不够。“行政区划调整程序不公开、不透明、公众参与程度低，不利于广泛征询社会大众的意见、不利于提高方案的科学性、不利于保证公众的知情权，从而带来一系列问题，井影响到社会的稳定”。［2］

（三）目的和实际效果的偏差

一是打破了地方政府间的利益均衡和协调发展。地级市对县市的代管，不仅仅是大家都看到的制度变异：即由辐射变成了吸收，由反哺变成了剥削，由服务变成了管制，而且更重要的是造成了地方管理格局的偏差。改革开放的总体政策目标应该是简政放权、减少管理层级、理顺关系等，而行政区划调整的实际走向确是更加集权（如市管县、撤县设区），加强了市县之间的依附关系，加重了政府之间的职权不平衡（有权有利的事务向上收、麻烦的事务向下放），加剧了关系不顺，加大了层级阻隔和摩擦。

二是导致城乡一体化和新型城镇化的偏差。以地级市为中心的行政区划调整，在有利于大城市成长发展的同时，必然抑制了中小城市的发展空间，并不有利于有效缩小城乡差距，这与促进城乡一体化和新型城镇化的政策目标存在偏差。根据中国行政区划简册统计，从1996年到2OO9年，我国的特大城市（人口2OO万以上）由34个增加到122个，大城市（人口5O—1OO万）由44个增加到118个，如此同时，中小城市却减少了73个，结构变化明显不合理。新型城镇化是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城乡一体化的核心在于实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。推进城乡一体化和“四化同步”需要强化县乡政府的地位，扩大县乡的管理权，加强农业现代化。

二、偏差表象背后的实质

这种行政区划调整的表象是适应并促进城镇化、工业化的发展。正如前面所述，不可置疑具有一定的历史必然性、客观合理性，具有积极意义和正面效应。但是，我们必须进一步揭示其深层次的内在动机和实质，然后才能分析可能存在隐患和问题。地级市的主导地位和强势扩张，除了一些名正言顺的理由外，还有其隐蔽的目的：即利用自己的行政级别和地位与县和县级市积极争夺各类对自身发展有用的资源，包括行政资源（审批权、财政权、人事权等）、经济资源（尤其是土地资源，成为城市政府主要依赖的经济开发资本，当地级市的土地储备紧缺时就可能是新的区划调整酝酿开始之初）、人力资源（包括房地产、商业消费）和做大做强地级市后（首先是人口和区域扩大的直接量变）吸引投资和争取上级政策的形象资源。正如有的学者指出，“由于许多地级市的权限越来越限于所辖区，财政陷于紧张，这种情况下地级市开始进行‘反击战’，如限于在本省内的运作即申请省级政府将与市区相邻县（市）的乡镇划入市区（俗语为‘削肉式’），如进入中央层面运作即申请国务院将与市区相邻的县（市）整体划入市区（俗语为‘剁肉式’），于是出现了全国各省相关地级市向中央申请整县（市）改区的风潮”。［11］

如果进一步分析行政区划调整的诱因，大致有几个方面：

其一，利益驱动是内在动因。不同层级的地方政府都具有自身利益性，在其利益博弈中，级别高的政府往往更容易赢得主动。

其二，地方政府的绩效考核指标是外在压力。在GDP主导绩效考核标准下，工业化、城市化、财政收入等经济标准成为首先追逐的目标。中心城市与一般的县乡相比，更有利于GDP总量增长，是地方GDP的主要生产者。“特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村转向城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因”。［12］

其三，传统行政集权体制是大环境。县级政府及其地域内居民对地级市的具有明显自利性的行政区划调整敢怒不敢言，既没有平等的参与权利，也没有有效反对和申诉的途径。另外，缺乏法治权威，政府组织法建设滞后，都助长了行政区划调整的过分频繁和人为操控。

三、优化行政区划调整的基本标准与对策

（一）基本标准

大量频繁的行政区划的调整肯定要遵循基本的规则和标准，如《国务院关于行政区划管理的规定》就是现行的基本规则，本规定主要涉及的是有关不同层级行政建制的设立、撤销、更名，以及行政区域调整等方面的政府权限规定，还有几个基本原则（有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则），而没有阐述科学化、规范化的明确标准。有些标准分散在一些批复文件里或者在实际操作要求中。许多地方行政区划调整的推动者的相关知识和认识理念不一定让人乐观。因而，我们需要对行政区划调整的现实行为和各种现象进行全面考察和深入剖析，澄清一些模糊或者片面的看法，为优化地方改革，尤其是为当前新型城镇化热背景下的区划调整提供可资参考的理论指导和对策建议，明确行政区划调整的若干指导标准，以减少改革偏差，消除隐患。针对前面出现的问题，有必要强调以下几个标准。

一是“综合”标准。即需要强调行政区划改革的政治、经济、管理、社会和历史等多维标准和综合价值，并坚持“四化同步”新理念。

二是“平衡”标准。即保持政府间利益的平衡，保持行政区划调整的经济功能与政治、社会管理功能之间的平衡，保持城市型建制与县乡一般建制的平衡，促进城乡一体化。

三是“科学”标准。即坚持行政区划设置与变更的社会历史发展客观规律，尊重历史，符合前因后果，消除过分的行政化和人为随意性；改革传统集权控制体制模式，扩展地方自主权力，下放权力；打破行政壁垒，正确处理行政区域与经济区域之间的关系。

四是“法制”标准。即要符合宪法和组织法基本原则，并适时调整法律；要严格区划调整的标准和审批程序，尤其是加强对非正式建制的规范管理；处理好依法行政与地方改革创新之间的关系。不论行政区划如何调整，都必须遵循一定的法制程序，做到有法可依。

五是“平稳”标准。即坚持中央权威和主导；鼓励地方实践，在好的是试点基础上有条件推广；渐进式推进行政区划体制改革；扩大民主参与，广纳群言、广集民智。

（二）若干对策

一是坚持整体利益至上，加强顶层设计。是充分发挥中心城市的作用，还是强县扩权？是市管县还是省管县，孰对孰错，孰优孰劣？可能各有利弊，地方行政区划调整可以侧重不同的标准和目的，可以起到不同的效应。在现实中通行的不是靠顶层设计和整体规划，不依靠法制规则和客观规律，而是靠地方政府间的博弈和人为运作，这恰恰是最大的问题，容易引发改革前后不一、相互冲突、左右徘徊等问题。因而，必须发挥中央的主导地位，站在全国整体利益的高台上综合调控全国的行政区划改革，避免地方政府之间的利益冲突。为此，国家主管部门必须重视和加强行政区划的宏观规划，需要坚持一些基本原则，不留漏洞，不开口子，严格管理。适度加强对地级市扩张的约束，积极支持和保护县乡行政区划的健康发展。

二是维护法律权威，依法规范管理。维护《宪法》和《组织法》的威严，避免过频过乱调整行为，并及时修改相关法律内容。《行政区划法》立法层级应由全国人大制定，应对省、自治区、直辖市的设立标准、设立程序、变革程序以及其内部可设立的层级制度进一步细化。应该加大对开发区和各类特区的规范管理，有必要上升到组织法高度。控制开发区、特区、新区的数量和空间扩张，严格设置的标准和程序。

三是深化行政体制改革。地方之所以热衷于在行政区划上打主意、搞动作，实质上是对深化行政体制改革的需求，是对调整职权、理顺关系、减少管制的一种对策选择。因此，应该按照全面深化改革的要求，简政放权，强化基层，扩大县乡政府与社会经济事务相适应的管理权（如，财政权、审批权、人事权等）；打破行政壁垒，充分发挥市场一体化的作用，突破行政区域与经济区域相捆绑的计划经济体制惯性思维；优化地方行政层级，其一是渐进式推进省管县体制，其二是优化城市政府内部的层级。

［1］张道刚.行政区划调整的背后［J］.决策，2O12，（9）.

［2］杨琳.行政区划改革前路明晰“十二五”期间行政区划改革将稳妥前行［J］.瞭望新闻周刊，2O1O，（34）.

［3］杭州拟建“大江东新城”面积超过六大老城区总和，［EB/OL］.浙江在线，2OO9年O2月O5日.http：//zjnews.zjol.com.cn/ O5zjnews/system/2OO9/O2/O5/O15228864.shtml.

［4］眼前有山，胸中无山［N］.十堰日报，2O12.9.8（1）.

［5］梅军，伍雁.大冶“8·6”事件始末［N］.楚天都市报，2OO6-O2-25.

［6］张宏伟.45个楼市限购城市土地财政依赖度分析报告［EB/ OL］.新浪房产.http：//sz.house.sina.com.cn/news/2O14-O5-17/O8524147151.shtml.

［7］常黎.行政区划与区域经济发展［M］.科学出版社，2OO8.

［8］沈荣华.统筹城乡发展背景下的省直管县改革［J］.中国行政管理，2O12，（2）.

［9］王开泳.城镇化进程中的行政区划改革［J］.行政管理改革，2O13，（5）.

［1O］张壮.行政区划调整的法律程序研究［D］.北京：中国政法大学，2O12.

［11］龚成培.从近年江苏县（市）改区看我国的行政区划制度［J］，法制与社会，2O14，（6）.

［12］沈荣华.统筹城乡发展背景下的省直管县改革［J］.中国行政管理，2O12，（2）.

（责任编辑 刘强）

D632.9

A

1671-0681（2015）01-0129-04

郝国庆（1967-），男，湖北行政学院公共管理教研部副主任、副教授，华中师范大学政治学研究院博士生。

2O14-O5-21

*本文为2O12-2O13年全国行政学院科研合作课题《新时期乡镇体制改革的深化和创新问题研究》（课题编号：13HZKT198）的阶段性成果。