论党委领导与社会治理体制创新

孙涛

论党委领导与社会治理体制创新

孙涛

（青岛行政学院，山东青岛，266O71）

党委领导是创新社会治理体制的重要前提，创新社会治理体制是中国共产党在全面深化改革中面临的一项重要任务。在创新社会治理体制的新形势下，要准确把握中国共产党的角色定位和职能作用，正确认识党委领导所面临的三方面挑战。加强和改善党对社会治理体制改革的领导，必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过基层党组织建设筑牢党委领导社会治理的根基，通过服务型政党建设创新党委领导社会治理的体制机制。

党委领导；社会治理体制创新；党的建设

十八届三中全会对于全面深化改革进行了科学设计和系统部署，把创新社会治理体制列为全面深化改革的重大任务，并对如何创新社会治理体制进行了深刻阐述。从“社会管理”到“社会治理”的转变，体现了党领导下的多方参与、共同治理的理念和主张，反映了我们党治理理念的高度升华，显示出我国的治理模式正在发生深刻变化。中国独特的历史发展逻辑决定了中国共产党的领导核心地位，执政的中国共产党在政治秩序构建和社会团结生成上起到了不可替代的关键作用，强大的政党不仅是中国实现现代化的关键，而且是中国进行社会治理和实现社会安定有序的有力保障。

一、中国共产党在社会治理体制中的定位和职能

十八大报告提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会进一步提出改进社会治理方式，必须坚持系统治理，加强党委领导。坚持党的领导是创新社会治理体制的必然要求，创新社会治理体制又是全面提高党的建设科学化水平的重要内容。

（一）中国共产党在社会治理体制中的角色变化及定位

党是社会的领导者和人民利益的代表者，什么时候党与社会的关系理顺了，党在社会治理中的有效性就会明显，否则就会出现不同程度的社会对立现象。改革开放前，党全面领导国家、国家则全面主导社会，党通过自身组织或国家领导社会。中国共产党前期采取了群众型政党的动员模式，其特征主要体现在与特定阶层联接、正式组织建设和意识形态构建三个方面。［1］改革开放后，党在社会管理中的角色进行了重大调整，一是通过经济改革的倒逼机制改变了党执政的政治基础，在多元经济主体格局的博弈中，党以政策引导和政府调控的途径整合已经分化了的社会群体结构，以此来重塑党的执政认同基础，最成功的经验是对私营企业主的政治吸纳；二是通过党和国家领导制度改革消除党的“一元化”领导，逐步形成社会主义市场经济条件下党的领导新体制，其典型经验是在新经济组织和新社会组织中开展党建，扩大党的影响力；三是在经济自主和政治民主的大环境下基层社会获得了相对自主性，党从直接干预社会具体事务的“面对面”紧张中抽身，不仅实现了执政党社会管理的有效性，而且促进了社会相对自主性的形成。［2］在创新社会治理体制的新形势下，党组织的职能定位应该集中于四个方面，一是领导者，党组织是社会治理活动的领导核心，社会治理主体在党组织领导下成为一个有机整体；二是协调者，党组织要协调党与社会的关系，通过党委的领导工作和执政活动及对社会的服务与关怀，采用教育、协调各方关系等方式，帮助群众解决问题、化解矛盾；三是保障者，党组织要发挥“查漏补缺”的政治弹性作用，建构“当政府与社会组织缺位时，党组织自动补位”的社会治理模式；四是激励者，执政党通过各级党组织的凝聚力和组织动员能力，激发社会活力，释放社会自身的发展潜力，推动社会治理创新。［3］

（二）中国共产党在社会治理体制中的职能分析

党对社会的领导集中体现在“引领”与“服务”上，党委在社会治理体制中的职能主要有四个方面，一是把握方向，引领社会发展。遵循中国特色社会主义事业的发展规律，按照总揽全局、协调各方的原则加强对社会发展全局的宏观调控，有效防止社会发展失衡。最大限度地实现社会公平、依法保障各类社会主体的合法权益、保障社会整体协调发展；二是通过利益表达和利益协调功能，有效发挥社会整合作用。社会转型伴随着社会阶层分化和价值取向多元化，中国共产党的党组织是不同利益群体最有力的表达者、协调者和整合者，执政党通过建立多元民主的社会整合方式和整合机制，化解因为对有限社会资源的竞争而引起的利益矛盾和社会冲突，妥善处理人民内部矛盾，维护社会和谐稳定。三是发挥党的组织动员能力，有效整合社会治理资源。中国共产党与其他社会组织相比具有“横向到边、纵向到底”的特点，党组织渗透于各级各类社会组织当中，对各类社会治理资源具有较强的整合能力，可以通过系统性的组织体系，以四百多万基层党组织的数量优势和八千多万党员的先锋模范作用把广大人民群众和社会组织吸引到党组织周围，凝聚各方面力量，推动社会治理体制创新。四是政策供给和人才支持作用。政党是把大众偏好转化为公共政策的基本公共机构。执政的中国共产党作为政治体系框架中的领导核心，负责把握社会治理及社会政策的方向及阶段性目标，在政策供给上做到与时俱进，另外，政党具有举荐和录用各类社会精英的功能，党组织可以通过其掌握的人才资源为社会治理提供人才保障。

二、创新社会治理体制新形势下党委领导面临的挑战

党委领导是中国语境下创新社会治理体制的重要前提，但在目前的社会治理实践中还存在党委包揽过多、权力过分集中、以党代政、以政策代替法律等现象。部分地方党委的领导方式和执政方法仍停留在计划经济和党管一切的框框内，自觉不自觉地管了很多不该管或管不好的事务，成为各种社会矛盾的焦点。由于执政环境的变化及党委领导体制中诸多制约因素的存在，党委领导在创新社会治理体制中面临来自三方面的挑战。

（一）执政环境变化需要执政党领导进一步改善

执政环境就是执政党所处的政治生态，转型中的中国社会执政环境发生了深刻变化，各种社会矛盾错综复杂地交织在一起并迅速积累扩张，社会问题呈现迸发状态，各种社会矛盾不仅在数量上呈现增长趋势，而且从冲突表现来看也从以前的单一性转向复杂性和多样性，矛盾参与主体和发生领域呈现逐步扩大的趋势，矛盾的对抗性和公开化程度在一定条件下有所增加。党在社会治理领域面临市场化、信息化及社会发展多元化等多方面挑战。在全球化和信息化时代，社会发展的速度、空间和风险是以往社会发展所无法比拟的，这种发展对党的执政基础和执政能力提出了严峻挑战。市场化带来了利益分化和贫富差距扩大，个人利益与公共利益、市场化与公共性之间的矛盾日益突出。执政党强调思想领导、政治领导与组织领导的领导方式与市场经济体制的衔接和适应问题日益凸显。信息化和网络化促进了各种信息资源的开发利用和共享，提高了党委决策水平和执政能力，但又在一定程度上突破了意识形态壁垒，使党面临各种政治力量、意识形态和社会舆论的挑战，同时也对党组织的突发事件管理能力和传统的纵向管理体制形成了挑战。改革开放带来的所有制形式、就业渠道、分配方式、生活方式、利益群体、社会阶层的多元化在增强社会发展活力的同时要求党委领导社会治理要开拓新思路。社会的多元化发展给党组织自身及其执政环境带来了多重挑战：社会阶层及利益群体的多样化使党的利益代表性变得复杂化；党组织类型的多样化使其在活动方式、工作对象及发展条件等多方面发生了系统变化；新型经济组织和社会组织多元化发展使党的执政资源出现分流、重组和整合；不同社会群体和社会阶层需求多元化对执政党的制度建设和公共政策制定提出了更高要求。

（二）党委领导与社会力量发展需要进一步磨合

改革开放以来，党、国家与社会三者之间的关系从“三位一体”走向相对自主，蓬勃发展的各类社会组织是社会力量壮大的集中体现。社会组织以其社会性和公益性积聚了相当一批社会力量，挤占了政党的传统组织空间；社会组织在一些领域代替了政党的功能，造成了执政党社会资源的流失；社会组织行为方式的独立性倾向与执政党试图主导社会组织发展之间的紧张关系，影响了执政党社会整合功能的发挥。为了加强对社会组织的管理，中央领导层试图“以党建促管理”，使社会组织凝聚在执政党周围，成为党领导、整合和动员社会的重要组织力量，但在实践中社会组织的党建活动遇到了很多意想不到的矛盾和问题。就其原因来看，目前党委对社会组织的领导还是一种“科层制治理”方式，其显著特征是借助执政党的公共权力优势，通过组织化途径实施的具有强制性特征的社会管理模式。一方面，党对社会组织的领导习惯于采用体制内科层式权力体系，习惯于通过正式渠道进行沟通，缺乏一定的灵活性，另一方面，部分社会组织对党组织活动消极抵制，党务没有真正达到促进社会组织业务的目的。在“谁主管、谁负责”的体制下，社会组织被分割到不同行业、不同领域和不同部门，党的领导基本流于务虚状态，并不能为社会组织发展提供必要的服务。［4］另外，有学者提出了非政府组织党建中存在的四种新问题：一是在草根性非政府组织中党的领导成本偏高。二是在退休人员、女性成员、白领阶层等部分特殊群体组成的非政府组织中，党建的组织载体基础不稳固，组织落实很困难。三是区域性非政府组织中普遍存在“有组织无生活”的虚假党建现象。四是涉外非政府组织政治互动差，党建难以渗透。［5］如何化解党组织与以社会组织为代表的社会力量之间的紧张关系，激发其发展活力，是党委领导社会治理体制创新面临的重大课题。

（三）执政党领导方式与执政能力需要进一步优化

党委领导宏观上体现在党的整体领导水平和执政能力，中观上体现在各级党组织领导社会治理的能力，微观上体现在党员领导干部领导参与社会治理的能力。在创新社会治理体制的新形势下，执政党在执政理念、领导方式及党员干部素质等方面还需要进一步调整和完善。首先，执政党的社会治理理念需要进一步转变。社会治理理念属于社会意识层面，具有一定延续性和滞后性。传统的集中式、统一式社会管理理念依然存在，计划经济时期在这一理念指导下党委政府可以最大限度调动各种资源来管理千变万化、纷繁复杂的社会生活，但在新事物层出不穷，社会生活日益复杂化的今天，这种思维方式已不能适应时代发展要求。一些领导干部还存在严重的管控和防范思想，认为社会管理就是通过控制、强压和硬卡等方式来“管住社会”，信奉“以堵求稳”的静态稳定观，缺乏“以疏助稳”的新理念，服务意识淡薄。其次，从党的领导和执政方式来看，地方党委在社会治理中的领导地位体现在方向上宏观把握、组织上输出人才和结果上积极监督，所以加强和改进党的领导不等于执政党“无孔不入”和“全能化”，如果党委领导直接干预和介入社会治理中的细节，把社会治理事务都揽到自己身上，各种社会矛盾就会转化为党群矛盾、干群矛盾，不但会分散党委“总揽全局、协调各方”的领导，而且会形成新的“党政一体化、政经一体化和政社一体化”。再次，社会治理说到底是对人的管理和服务，而社会治理体制创新说到底还需要在人的推动下前进。从党的干部队伍现状来看，各地区、各部门的党员领导干部社会治理水平参差不齐，能力相差很大，各级党政干部科学执政、民主执政和依法执政的能力还有待进一步提升。

三、通过加强和改善党委领导推进社会治理体制创新

中国共产党领导社会治理创新既有长期执政的经验保障，又具有理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众等方面的独特优势，这是党委领导社会治理体制创新的根本保障。面对日益复杂的社会治理形势和日趋繁重的党建任务，要在宏观上、全局上充分发挥执政党的各种优势，站在中国特色社会主义事业全局的高度推进社会治理体制创新。

（一）通过厘清两种关系对党委领导社会治理进行准确定位

提高执政党领导社会治理的能力必须以正确认识和把握“领导”与“治理”以及“领导”与“执政”的关系为前提。“党委领导”主要是思想、政治和组织领导，也就是党通过向国家机关提出大政方针和立法建议，进行思想宣传，推荐重要干部，发挥党组织和党员的作用进行领导，而不是由各级党委对社会治理各项具体活动进行大包大揽甚至取而代之。“社会治理”则突出其主体的多元化特征，强调多元化主体通过自主表达、协商对话、责任共担建立合作互动关系，通过运用权力、市场、法律、文化、习俗等多种社会治理工具，发挥社会组织、企事业单位、公民的积极性和能动性，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在我国，中国共产党在政治生活中承担了“领导核心”和“执政力量”双重角色。执政党的领导核心地位一方面通过对整个社会主义事业的领导来体现，另一方面则通过领导和有效运作国家政权的执政活动来展开。领导是执政的政治前提，有效执政是实现有效领导的政治基础，领导是前提，执政是关键，二者不能相互替代。如果党的执政表现为超越国家政权体系的直接领导，实行党对国家和社会的高度集中统一领导，这种领导方式不但会破坏正常的国家生活及社会发展，而且会影响党自身的建设和发展。［6］

（二）通过改善领导方式和提高执政能力提升党委领导社会治理的水平

在领导方式方面要进一步落实党委“总揽全局、协调各方”的领导原则。“总揽全局”是指党在领导社会治理过程中要明确定位、把握方向，抓住事关全局和整体的主要问题进行统筹安排，同时要注重引导和发挥其他社会治理主体的主动性，调动各方面的积极性和各种社会资源，为社会治理体制创新指明方向和道路。“协调各方”是指党在领导社会治理过程中要统筹党委与政府、人大、政协及各公共权力部门之间的关系，使其在社会治理中发挥应有的职责，还要协调好与其他社会治理参与者之间的关系，在维护其积极性和切身利益的情况下使各方相互协调配合，最终达到有效社会治理的目标。党的执政能力不是抽象的、形式的，而是需要依托一定的制度和机制在具体执政实践活动中体现出来。在执政能力方面，要着重提高执政党在价值导向、利益协调、组织动员和制度规范等四方面能力。在价值导向方面通过发挥主流媒体作用，采用教育引导的方式推进执政党价值目标社会化。进一步增强政党意识形态的包容性，吸收各种社会思潮的合理成分，扩大与其信奉者的政治共识，扩展党的意识形态吸引力。在利益协调方面，需要建立健全利益诉求表达机制、构建合理的利益分配机制、建立完善的利益平衡机制、建立利益矛盾预警与处置机制、建立健全利益约束与引导机制，切实增强和提高党的利益协调能力。在组织动员方面，通过发展党组织、吸纳党员、推荐政府官员、组织公众政治参与来发挥组织动员能力。通过继续吸纳社会各阶层优秀分子并将其所代表的社会阶层成员团结起来，通过完善执政党的组织网络把广大社会成员和社会组织吸引到自己周围，实现对社会的整合。在制度规范方面，执政党通过体现其意志的法律制度体系来引导、规范和约束社会主体的行为，通过倡导公平正义来维护社会公正，提供一定的政治参与和社会流动渠道，构建一定的利益格局和社会结构规范社会利益关系。［7］

（三）通过基层党组织建设筑牢党委领导社会治理的根基

基层党组织是党的组织体系的基础，是党实现治国理政目标的战略支点。党的基层组织扎根基层、服务基层，具有参与社会治理的天然优势。中国共产党社会治理网络的构建主要依赖基层党组织的建设，下一步要通过完善组织构架、优化运行机制、创新方式方法及践行群众路线来建立社会治理领域基层党建的长效机制。首先要完善基层党组织的组织构架，针对传统基层党建有“条强块弱”、缺乏社会功能及社会化载体与方式的不足，一方面，要进一步完善纵向到底的“条形”组织资源配置体系，形成“党组织——党员——群众”纵向联动的组织合力，另一方面，应当建立健全横向到边的“块状”组织资源配置格局，根据不同类型和性质的社会组织建立功能型网格党组织，增强基层党组织的辐射作用。其次要优化基层党组织的运行机制，党员联系群众是社会治理创新的关键环节，建立党组织与党员、党员与群众之间的联系机制必不可少。在不同类型的党组织之间建立党建共建联系机制，形成相互联系、相互合作、相互促进的党建共建联建格局，逐步实现以协调、服务、指导、互助为主要特点的共建联系运行机制，实现不同类型党组织资源共享、互利互惠和优势互补。［8］再次要创新基层党委领导的方式方法，基层党组织要从依赖行政手段包揽一切转向依靠协调和服务手段引领社会、整合社会，改变以往片面突出政党政治属性的一面，更多地通过政党在社会中的组织和成员进行引导型“软控制”，增强对社会的回应能力，并以此作为政策制定及政党自身结构功能调适的依据。最后要践行群众路线，统筹群众工作与社会工作。社会工作和群众工作说到底都是做人的工作，二者在价值理念和工作方式上具有相通之处，在内容上有重合之处，具有很强的互补性。在社会治理中必须坚持服务群众、发动群众、贴近群众、深入群众的方针，紧紧依靠群众，把人民群众作为创造历史、推动历史前进的主体。认真研究新形势下群众的心理特点及思维方式，在服务群众中凝聚社会力量，提高群众工作、社会工作的针对性和实效性，实现党组织对社会的结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入和政治嵌入，进而实现党委对社会治理的有效领导。

（四）通过服务型政党建设创新党委领导社会治理的体制机制

十八大首次提出了建设服务型政党的目标，创新社会治理体制与建设服务型政党在目标任务等方面具有统一性，以服务型政党建设推动社会治理体制创新需要在如下几个方面进行改革，第一，执政党对社会组织的管理应该从“组织党建”到“政策服务”转变。执政党通过制定政策来引导社会组织发展，规范社会组织的政治参与行为。党委领导要坚持服务为先，以党务促业务，一方面，党要凭借执政的优势地位为社会组织发展提供政策服务，创造公平、开放的发展环境，另一方面，党要为社会组织的协同机制提供充分的信息服务，克服科层治理中信息不对称的弊端，再一方面，党要为社会组织提供人力资源的制度支持，帮助其解决人才不足和人才流失问题。通过以上举措，利用党的执政优势体制化地在政治代表、培养和录用精英、制定发展目标、利益表达和聚合、社会化和组织动员等方面为社会组织提供全方位服务，以体制化服务实现对社会组织的吸纳。第二，以服务型政党建设促进服务型政府建设，创新社会治理体制。中国属于非竞争型政党制度，政府的组建、官员的任命及政策的制定都由执政党起直接或间接作用。执政党在政党和政府关系中处于主导地位，构建服务型政府的逻辑前提是构建服务型政党。要通过加强党的思想建设，强化执政为民的思想理念，深化党的领导体制改革，建立健全以民主集中制为核心的制度体系。［9］加强党员干部的教育与培训，提高党员干部的整体素质。通过创新领导制度、开拓组织空间、关怀参与社会、构建执政资源体系等措施完善党的执政体系，实现服务型政党与服务型政府建设的良性互动，以此来推动社会治理体制创新。

［1］顾丽梅.服务型政党与社会管理创新［M］.上海：上海人民出版社，2O13，（173）.

［2］熊万胜.面对面的紧张：民众与低层级政府之间的权力博弈［C］.上海：上海人民出版社，2OO4.

［3］刘立军.党建与社会管理创新研究：政党在场的过程实现［J］.领导科学，2O13，（5）中.

［4］吴新叶.走出科层治理：服务型政党社会管理的路径［J］.理论与改革，2O13，（2）.

［5］吴新叶.党对非政府组织的领导——以执政党的社会管理为视角［J］.政治学研究，2OO8，（2）.

［6］林尚立.执政的逻辑：政党、国家与社会［A］.复旦政治学评论第3辑［C］.上海辞书出版社，2OO5，（7）.

［7］卢希望.执政党的社会整合功能研究［D］.中共中央党校2OO5年博士学位论文.

［8］邢文利.基层党组织建设与社会管理创新的内在机理探析［J］.河南社会科学，2O13，（3）.

［9］刘明.从服务型政党到服务型政府——中国政府职能转变的关键因素［J］.上海党史与党建，2O1O，（8）.

（责任编辑 高云）

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1671-0681（2015）01-0046-05

孙涛（1981-），男，山东淄博人，青岛行政学院讲师，山东大学博士研究生。

2O14-O8-31