构建我国一级与次级衔接的区域协调发展机制

夏永祥

一、引言

改革开放以来，随着国家宏观区域发展战略由均衡发展向非均衡发展的转变，我国的区域发展差距急剧扩大。这种区域发展战略固然有利于提高资源配置效率，促进生产力的发展，但是不断扩大的区域发展差距确实有悖于共同富裕这个总目标，而且会引起诸多的经济和社会矛盾。邓小平早在1992年对我国的区域发展差距调控就做出了明确论述，提出了调控的时间表和路线图。据此，在中共十四届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为一条重要的发展方针。进入21世纪以来，国家先后推出了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、加快中部地区崛起战略和支持东部地区加快发展等四大战略，意在控制和缩小地区之间的发展差距。上述四大战略实施十多年来，通过国家在人力、财力和物力方面的倾斜性支持，前三个地区的发展速度明显加快，四大地区的发展差距扩大势头得到遏制。但是，与此同时，我国的区域发展差距调控出现了新的问题，其中之一就是次级区域发展差距被忽视，由此带来了四大地区内部，特别是省市区及以下的行政区内的发展差距没有得到国家应有的重视和调控，成为区域发展差距的另一种表现形式。据朱成亮等人的测算：1978—2010年区域间经济差距对中国地区经济差距的贡献率处于78.4%—89.6%，平均贡献率为85.6%，而区域内经济差距对中国地区经济差距的贡献较小，1978—2010年贡献率处于4.9%—8.3%，平均贡献率为5.9%。而从动态演变趋势来看，区域间经济差距对地区经济差距的贡献呈现倒“U”型，拐点在2004年；区域内经济差距对地区经济差距的贡献呈现“U”型，拐点在1999年。

2013年12月，中央经济工作会议提出，要完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性。长期以来，虽然各个地区也在努力缩小本地区内部的发展差距，但是效果参差不齐，不尽如人意。由此，我们提出对我国区域进行一级划分与次级划分、一级调控与次级调控，以及相应的一级调控与次级调控的衔接问题。这是完善我国区域发展战略以及区域政策的重要课题。

二、一级区域划分及其发展差距

区域划分是研究区域发展关系的基础。从经济视角划分区域，不同的区域之间应该具有异质性，而同一区域内部则应该具有同质性。所谓的同质或者异质，包括自然资源、人力资源、交通运输、科学技术、对外开放的便利程度以及原有经济和社会发展基础等相关因素。

关于我国的区域划分，新中国成立以后，经历了一个复杂的演变过程，从“一五”计划开始，我国把全国划分为沿海与内地两大地区，沿海地区包括辽宁、河北、北京、天津、河南东部、山东、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东和广西，其余为内地。在20世纪60年代中期到70年代中期，根据当时准备打仗的背景和需要，我国采用一、二、三线地区划分法，一线地区基本上是指前述之沿海地区和东北、西北和华北的几个边境省区，三线地区其大致界限是：长城以南、京广线以西、韶关以北、乌鞘岭以东的区域，具体包括四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、湖北、湖南和陕西的全部或部分地区，其余则为二线地区。从“七五”计划开始，又把全国划分为东部、中部和西部三大地区，东部地区基本上是指以前的沿海地区，包括辽宁、北京、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西以及后来增设的海南省，中部地区则包括内蒙古、山西、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、安徽和江西省，西部地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、云南、贵州、四川、西藏以及后来增设的重庆市。进入21世纪以来，则把全国划分为东部、中部、西部和东北地区四大地区，东部地区包括以上除辽宁、广西外的东部地区；中部地区包括山西、河南、湖北、湖南、江西和安徽省；西部地区包括以上的西部地区和内蒙古、广西以及湖南的湘西、湖北的恩施两个土家族、苗族自治州。以上划分都是最高层面的划分，由此划分的区域，可以称之为一级区域。与上述划分相交叉，我国还曾经把全国划分为若干个经济区，以便开展经济协作。

按照上述划分，相应地就产生了不同区域发展差距，例如，在沿海与内地的划分下，就产生了沿海与内地的发展差距，沿海地区发展快而内地发展慢；在三线地区的划分下，就产生了三大地区的发展差距以及资源倾斜配置格局；在东中西三大地区的划分下，就产生了东部地区发展快、中部地区次之、西部地区发展慢的格局；按照最新的东部、中部、西部和东北地区四个区域划分，就产生了在以上三大地区发展差距基础上再加上东北地区的发展差距。这四大区域之间存在着明显的发展差距，从整体上看，发展水平自东向西依次递减，东部地区发展水平最高，中部地区次之，西部地区最低，东北地区虽然资源丰富，发展基础好，但是由于资源枯竭和体制弊病，在新的历史时期，遇到了很多问题。这四大地区之间的发展差距形成了我国的一级区域发展差距，这是在最高层次和最大尺度上，对我国区域的划分和对区域发展差距的判定。

三、次级区域划分及其发展差距

次级区域划分是相对于一级区域划分而言的，具体是指省、市、区以及以下的行政区内部的更低层次的行政区。在我国的经济体制下，经济活动一般是按照行政区划进行组织和调控的。目前，我国的行政组织包括5级，即中央政府、省（直辖市、自治区）、市（地区）、县（县级市、区）、乡（镇）。在一级区域划分下，每一个一级区域中，都包含若干个省市区级行政区，它们都被包括在同一个一级区域中，被作为具有同质性的地区看待，享受相同的国家区域政策。而在省市区内部，又包括若干个，甚至十多个地区或者地级市，再往下又包括数十个县或者县级市和区，再往下就是我国的基层行政区，即乡（镇）。

我国幅员辽阔，区情复杂，不仅不同的大区域之间存在着异质性，而且同一个区域内部也存在着异质性。这些差异在空间上表现为犬牙交错状态，在整体发展条件好的地区内部，也有条件差的小地区，而在整体发展条件差的地区，也有条件较好的小地区。

根据次级区域划分，相应地就产生了次级区域发展差距。次级区域发展差距是指用更小的尺度，对省、市、区及以下四级行政区内部发展差距的概括和判定。在这些行政区内部，由于诸多主客观原因，发展也很不平衡，存在着明显甚至很大的差距。在全国31个省、市、区内部，都存在着不同程度的发展不平衡问题，有一些地级市或者地区率先发展和富裕起来了，而其他一些市和地区则仍然处于落后和贫困状态。例如，作为我国名列榜首的经济大省和强省的广东省，人们一般都把广州、深圳、珠海、东莞、佛山、惠州、中山、江门等狭义珠三角地区作为代表，认为全省的发展水平都达到或者接近它们，然而事实上，在广东省的21个地级市之间，就存在严重的南北、东西之间的差距，狭义珠三角地区发展水平很高，但是，粤北、粤东和粤西的有些地级市和县，还相当落后和贫困，有些甚至还处在国家级贫困县的水平。再如，在第二经济大省江苏省，也存在着苏南、苏中和苏北三大地区的差距，苏南地区发展水平固然很高，已经达到了率先全面建成小康社会和基本实现现代化的水平，但是苏中、苏北的有些县，还处于国家级贫困县的水平，人均GDP和人均收入低于全国平均水平。在经济大省山东省，也存在东部、中部与西部的发展差距，有人称其为全国区域发展差距的缩影。在另一个经济大省和强省浙江省，也存在浙南与浙北的差距，地处浙北和东部沿海地区的杭州、宁波、温州、绍兴和台州等市发展水平很高，但是地处浙南的丽水、衢州和金华市则与之差距很大。甚至在上海市、北京市、天津市和重庆市这四个直辖市内部，同样存在着相当大的差距，特别是北京市与重庆市，还存在着千万左右的贫困人口，与中心市区的繁华形成了巨大的反差，是一种断崖式的落差。

反过来看，在中部、西部和东北地区，其整体发展水平当然低于东部地区，但是在其内部，也有不少相对甚至绝对的发达地级市和县、镇，例如内蒙古和陕西，整体上虽然是落后地区，但是内蒙古的鄂尔多斯市和陕北的神木等县，由于拥有丰富的煤炭和石油资源，其人均GDP水平和人均收入水平远远超过东部地区。其余各省（区）的次级发展差距，莫不如此，对此我们不再详列。

如果再深入到地区级和县级、乡镇级行政区，也可以发现其内部有着明显的发展差距。例如在经济大市苏州市，最好的镇年地方财政收入可达40多亿元，手头阔绰，而最差的镇年地方财政收入不足1亿元，连工资等基本开支也无法保证，要靠上级财政转移支付。对于这些区域发展差距，我们把它们统称为次级区域发展差距。

与一级区域发展差距相比，次级区域发展差距具有不同的特点：一是所涉及的空间较小，只是在一个省、市、区甚至更小的范围内，具体在几十平方公里到几十万平方公里之间，远远小于一级区域划分下的上百万平方公里；二是所涉及的人口较少，只是在某一个地方性行政区内部的人口，多则在一亿人左右，少则可能只有几十万人，也远远小于一级区域划分下的数亿人口；三是调控主体不同，它的调控主体一般不是中央政府，而是各级地方政府，包括省市区、县政府等。

四、一级与次级区域综合视角下的发展差距格局

引入次级区域划分以及次级区域发展差距概念后，我国的区域发展差距就不是简单的四大板块发展差距的描绘，而是一种犬牙交错状的分布格局。如果我们以县为单位，以不同的颜色表示不同的发展水平，那么，在全国的版图上，就不是只有单调的4种颜色，而是斑斓纷呈的多彩画面。综合上述对一级与次级区域划分以及一级区域发展差距与次级区域发展差距的分析，可以看出，区域发展差距呈现出异常复杂的分布格局，既有绝对标准上的发达地区与欠发达地区的划分，也有相对标准上的发达地区与欠发达地区的划分。在发达地区中，也有欠发达地区，是谓发达中的欠发达，这种欠发达既可以是本级区域内部的相对意义上的差距，甚至可以是全国一级区域之间绝对标准上的欠发达；而欠发达地区中也有发达地区，是谓欠发达中的发达，同样，这种发达既可以是本级区域内部相对标准的发达，甚至也可以是全国一级区域之间绝对标准上的发达。对于这些区域发展差距，我们可以划分为不同的层级，即一级区域发展差距与次级区域发展差距。

综合一级区域发展差距与次级区域发展差距，可以看出，全国的区域发展差距格局是：在东部地区，整体上属于发达地区，其内部次级区域细分为，以发达次级区域为主，但是也有部分欠发达落后地区和个别绝对落后地区；在中部地区，整体上属于欠发达地区，其内部次级区域细分为，以欠发达地区为主，也有部分相对和绝对意义上的发达地区和落后地区；在西部地区，整体上属于落后地区，其内部次级区域细分为，以落后地区为主，但是也有部分相对发达地区和个别绝对发达地区；在东北地区，整体上属于问题区域，虽然原有发展基础较好，但是由于资源枯竭和体制僵化，相当多的次级区域发展陷入困境，也有少数次级区域仍然具有发展活力，可以在一段时期内保持较好的发展势头。

五、略去次级区域下的一级区域发展差距调控

在对区域发展差距的调控上，在中央政府层面，主要根据一级区域划分来制定区域政策，而略去了次级区域划分及其发展差距。在二分法下，国家根据沿海地区与内地长期形成的发展差距，实行均衡发展战略，即在全国资源配置上，重点向内地倾斜，包括存量资源与增量资源的配置。1956年，毛泽东在著名的《论十大关系》论述中，提到的第二个关系即是“沿海工业与内地工业的关系”，他认为：“我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”依靠当时的计划经济体制，国家在存量资源配置上，用行政手段使沿海地区大批企业举厂内迁，许多高等院校、科研院所也向内地搬家，生产设备、教学和科研设施随之流向内地。在增量资源配置上，国家建设投资也主要向内地倾斜，其所占比重一直超过了沿海地区。这种区域调控政策达到了预期的目的，这一时期，沿海和内地的发展差距开始缩小。

在三线建设时期，国家投资则主要向三线地区倾斜，所谓的三线地区，全部属于内地。为了进行三线建设，国家在20世纪60年代中期到70年代中期的10多年时间中，投入了数千亿元资金和大量的人力、物力，在崇山峻岭之中，建设了一大批以国防工业为主的现代化工厂，随之嵌入了一批新兴工业基地和城市，成为内地的经济增长极。这种区域政策继续缩小了前一时期沿海与内地的发展差距。

党的十一届三中全会以后，在改革开放的大背景下，国家的宏观区域发展战略发生重大转变，从均衡发展向非均衡发展转变，其指导思想就是邓小平提出的让一部分地区和个人先富起来。具体地说，就是让条件好的东部沿海地区率先发展和富裕起来。20世纪80年代，随着国际形势的缓和，三线建设停止，在东部、中部和西部三大地区的划分下，国家资源转而向东部地区倾斜，既包括存量资源，例如部分中西部地区企业的东迁，也包括增量资源，例如国家新增建设资金向东部地区的重点投入；既包括物质资源，例如人力、物力与财力向东部地区的流动，也包括政策资源，例如国家给予经济特区、保税区、开发区的大量优惠政策。更重要的是，在市场化取向改革下，市场也在发挥区域间资源流动的调节作用，它与国家的调控方向是一致的，在东部地区高收益的引导下，大量民间资源也从中西部地区流向东部地区。政府与市场的双重作用机制，使得在短短的十多年中，我国三大地区的发展差距掉头急转，不仅冲抵了前20年间的缩小量，而且进一步扩大了它们的发展差距，东部地区发展最快，中部地区次之，西部地区最慢，从东向西，依次递减。

1992年是我国区域发展战略转变的又一个拐点。20世纪80年代迅速形成的地区发展差距显然与邓小平的共同富裕终极目标是相悖的。于是，邓小平提出了在20世纪末对区域发展差距进行政府调控的构想，由此促使国家的区域发展战略从非均衡发展向非均衡协调发展转变。从“九五”计划开始，国家加大了对区域发展差距的调控力度。为了实施这一战略，从2000年开始，国家先后依次推出了西部大开发战略，并且根据东北地区的特殊区情与问题，推出了振兴东北等老工业基地战略，又根据中部地区发展滞后、面临“塌陷”的问题，推出了中部地区快速崛起战略，对于东部地区，并不能坐等其他三大地区的追赶，而是要在动态发展过程中缩小差距，于是，又明确了鼓励东部地区进一步加快发展的战略。至此，我国一级区域以及基于这种划分的区域政策已经形成，成为我国最高层面的区域发展战略与政策。从统计数据看，十多年来，这四大区域发展战略与政策均收到了初步成效，区域发展差距扩大的势头得到遏制，趋向收敛，中西部地区和东北地区的发展速度加快，在整个国民经济中所占的比重在提高。当然，东部地区挟其优势，依然在强劲发展，四大地区的发展差距在可以预见的未来，尚难完全消除。

六、引入次级区域下的区域发展差距调控

在实施上述区域发展战略和政策时，国家并没有过多考虑次级区域内部的发展差距，其中存在着政策尺度过大、过于泛化、调控过粗等问题。由此造成新的区域发展差距问题，即在一级区域发展差距缩小的过程中，次级区域发展差距依然存在并且加剧。我国存在着严重的次级区域发展差距，其危害性同样不可忽视，因此必须纳入国家调控视野。

从经济角度看，次级区域发展差距不利于次级区域内部的分工协作。在次级区域内部，由于资源禀赋等方面的差异，也需要开展分工协作，以便提高资源配置效率，但是，在存在发展差距的情况下，落后地区的资源不能得到有效开发，不仅制约了自身发展，而且也会制约发达地区的发展，使某些要素供应不足，从而使整个次级区域经济不能实现健康可持续发展。

从政治和社会角度看，次级区域发展差距会造成区域内部不同地区之间居民收入水平和生活水平的差距，在全面建设小康社会和实现现代化的过程中，从整个区域的层面看，无论是总量指标还是人均指标，可能都已经达标，但是却掩盖了内部的差距，其中的落后地区，总量和人均指标都大大低于平均水平，也没有达到标准值，这部分居民，也不能平等分享发展成果。这样的小康社会和现代化，都不是全面的，甚至是畸形的。如果差距达到一定水平，就会造成居民之间的矛盾和隔阂，其危害性不亚于一级区域发展差距的危害，这显然不利于构建和谐社会。例如，最近几年，不仅在中西部贫困地区，而且在东部发达地区，都出现了一些影响较大的危害社会安定的重大恶性案件，甚至东部地区的恶性事件数量更多，危害性更大，究其原因，就在于其内部的发展差距，在东部地区内部，也仍然存在着一定数量的贫困人口，他们的利益没有受到应有的关注，他们的一些生计问题没有得到合理的解决，由此导致一些人铤而走险，以危害社会的方式发泄自己的不满，使无辜群众遭殃。

从国家的区域发展差距调控政策效果看，如果不考虑次级区域发展差距，势必会降低调控政策的效果和调控资源的配置效率，甚至造成浪费。因为国家的区域调控政策从政策目标来看，应该有利于缩小差距，调控政策的制定应该更多地坚持公平原则，调控资源的配置应该是雪中送炭，而不是锦上添花。但是，如果不考虑次级区域发展差距，就有可能出现政策的实施缺乏精准性和针对性，具体表现为下列情况：从受援的一级区域看，在整体上，它们确实是落后和贫困地区，需要帮扶，中央政府和发达地区也确实给它们提供了大量帮助，但是，在受援资源的内部分配上，却忽视了一级区域内部省、市、区之间以及省、市、区内部和更低行政区内部的发展差距，实现平均主义式的分配，结果，那些本来发展较好的次级区域，也得到了帮助和救济，这部分资源，就没有发挥雪中送炭的作用，而是起到了锦上添花的作用，而那些真正需要帮助和救济的次级区域，相对而言，就没有得到应有的帮助和救济，蒙受了损失。从施援方看，除中央政府外，还有发达地区。在我国，区域调控政策和方式的一个重要内容，就是按照中央的统一部署，东部地区与中西部地区结对帮扶，例如江苏省对陕西省的支援，以及整个东部地区对新疆、西藏等少数民族地区的帮助。为了落实支援任务，东部地区的一些省、市甚至具体落实到地级市和县的层面，某地区对口支援某地区，某县对口支援某县。在这个过程中，就有可能出现偏差，即忽视了东部地区内部次级区域的差距，使东部地区那些相对甚至绝对落后的地区也要承担对口支援任务，实际上，它们是没有这个能力，也不应该承担这个任务的，它们解决自己的发展问题尚且自顾不暇，如果再要它们承担帮扶任务，无疑增加了它们的负担。

正因为如此，缩小次级区域发展差距、实现区域内部的协调发展就具有非常重要的意义。在中央政府层面，需要在一级区域协调发展的基础上，进一步深化我国的区域协调发展，缩小区域划分和调控尺度，使区域政策避免大而化之，更加精准和具有可操作性，使政策资源真正配置到需要扶持的较小范围，起到雪中送炭的作用，从而使区域协调发展从大到小、从高到低，更加具体，落到实处，最终使全面建设小康社会和基本实现现代化真正变为现实，使全体人民群众都能分享发展成果，实现共同富裕。在次级区域层面，各省、市、区甚至地级市和县、镇也应该站在这样的高度，认识自己内部的发展差距，确立区域协调发展战略，而不能任其扩大。特别是对于那些整体发展水平已经较高、区域发展差距较大的省、市、区，更应该及时调整思路，弥补这一缺陷。

七、构建一级与次级衔接的区域协调发展机制

综合上述分析，在统筹考虑一级区域与次级区域及其分级发展差距的基础上，为了完善我国的区域调控政策体系，应该着力构建一级与次级衔接的区域协调发展机制。具体包括以下内容：

1.缩小区域划分尺度和政策单元，尽可能细化调控对象和范围

从受援方来看，要进一步分析本行政区内部的发展差距，据此分配中央政府和东部地区的帮扶资源。对其中绝对发达和高收入的地区和个人，可以不分配帮扶资源；对其中相对发达地区和高收入者，可以少分配帮扶资源。让该得到者确实得到，而让不该得到者确实没有得到，让该多得到者确实多得到，让该少得到者确实少得到，最终使帮扶资源真正使用到急需和应该使用的地方。

从施援方来看，在对口支援和结对帮扶中，则不宜过分细化，可以落实在省市区层面，不宜进一步向下延伸。也就是说，东部地区的那些经济大省、市和强省、市，从整体上看，确实具有支援中西部落后地区的能力，也应该承担相应的支援任务。这些省市可以从其财政资金中拿出一部分支援中西部地区。这部分财政资金，从其来源看，主要来自内部的发达地区，因此，最终实际上是其内部的发达地区承担了支援任务，而落后地区则免去了支援任务，减轻了它们的负担。如果为了落实责任，需要向下细分，对口支援，则应该止于地级行政区，不应该细化到县级行政区。对于地级行政区，也应该充分考虑它们的发展差距，区别对待，不应该要求所有地区都要承担支援任务，对于那些绝对落后的地区，就不应该分配支援任务；对于那些相对欠发达和贫困的地区，就应该少承担支援任务。这样做，同样有利于提高政策的精准性和有效性。

2.明确调控责任主体，构建分级调控体系

为了构建一级与次级衔接的区域调控体系，必须明确和落实分级调控的责任主体。一般来说，每一级行政主体适合调控本级行政区以内的区域发展差距，而同级别行政区之间的区域发展差距，应该由上级行政主体调控。据此，对于一级区域发展差距，其调控主体应该是中央政府，只有中央政府有权力调动全国资源去支援落后地区，而且有权力组织四大区域之间的对口支援。每一个省、市、区政府都没有权力做到这一点，它们只能在中央政府的组织下，分别扮演施援者或者受援者的角色，完成相应的任务。

对于次级区域发展差距，中央政府不仅没有必要，而且也没有可能去进行调控，而适合由省、市、区及其以下的行政主体去进行。省、市、区政府负责本行政区内不同地级行政区之间的发展差距调控；地级行政区行政主体负责本行政区内不同县级行政区之间的发展差距调控；县级行政区行政主体负责本行政区内不同乡镇之间的发展差距调控；乡镇政府则负责本乡镇内部不同村和社区之间的发展差距调控。这样，就形成了从上到下、权责明确的分级调控体系，覆盖到各个层次的区域发展差距调控，不留死角。

3.次级区域发展差距的调控，可以借鉴一级区域发展差距的调控经验与方式

我国具有长期的一级区域发展差距调控历史，积累了丰富的调控经验。相对而言，各个次级区域的调控经验及效果则参差不齐，既有像江苏省这样调控效果好、经验丰富的省份，也有大量调控效果较差、经验不足的省份，地级及其以下的次级区域发展差距调控差别更大。从一般原理上讲，次级区域发展差距的形成和调控与一级区域发展差距的形成与调控是相通的，所以，次级区域发展差距的调控，可以适当借鉴中央政府对一级区域发展差距的调控经验与方式，然后结合本区域特点，进行创新和具体化。而且，不同的次级区域之间，也可以相互借鉴和交流。第一，无论是哪一级次级区域，政府都应该高度重视本区域内部的发展差距，不能放任不管，要像中央政府那样，把坚持区域经济协调发展作为经济和社会发展的一条重要指导思想和方针，特别是发达地区，越是发展水平越高，越要警惕“中等收入陷阱”，越要关注和化解由于发展差距和收入差距所引起的各种社会矛盾。第二，在调控政策体系上，要多种政策并用，互相搭配，形成合力。调控政策包括财政政策、金融政策、人才政策、产业政策、空间政策，等等。通过这些政策，引导本次级区域内资源配置从发达地区向落后地区的流动。第三，可以借鉴地区对口支援方式，组织本次级区域内不同行政区之间的帮扶活动。通过对本次级区域内不同行政区发展差距的分析，确定受援行政区名单与施援行政区名单。其中，也不能简单地搞“一对一”，而是要具体分析，对于那些自身发展水平不高，低于本区域平均发展水平，特别是低于全国平均发展水平的行政区，就要豁免它们的对口支援任务，让它们集中力量，搞好自身发展。

4.按照产业转移规律，推动产业在空间转移

产业转移是区域调控的重要内容，对于落后地区的帮扶，最根本的还是要培育其“造血”功能，这就需要培育产业，发展经济，逐步做到自立自强。在这个过程中，推动发达地区的产业在空间上按照梯度转移规律向落后地区转移，是一条重要途径。在产业梯度转移中，地方政府一般是主张和推动在本次级区域内的转移，把它作为调控本级区域发展差距的重要手段，对此无可厚非。但是，在市场经济体制下，产业转移也可能会突破本级行政区范围，而直接在更高的次级区域之间，甚至跨越一级区域，进行转移。例如，苏南地区的一些产业，可能并不是向苏中、苏北地区转移，而是直接转移到安徽省甚至转移到西部地区，对此更无可厚非。由此，在产业转移中，不应该受行政区的限制，不一定非要遵循由低级次级区域逐级向上级次级区域、最后才进行跨一级区域转移的程序与路线，而完全可以一开始就突破次级区域之间以及与一级区域之间的界限，直接进行大跨度的空间转移。在这一点上，要相信市场调节的功能，相信企业家的智慧与判断力。只有这样，才有利于在全局上提高资源配置效率。

［1］毛泽东.论十大关系［A］.毛泽东选集（第五卷）［C］.北京：人民出版社，1977；270.

［2］邓小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点［A］.邓小平文选（第3卷）［C］.北京：人民出版社，1993：375-376.

［3］朱成亮，岳宏志.中国地区经济差距的演变及区域分解［J］.云南财经大学学报，2014，（1）：40-51.

［4］杨小军.建国60年来我国区域经济发展战略演变及基本经验［J］.现代经济探讨，2010，（2）：8-11.

［5］夏永祥，等.中国区域经济关系研究［M］.兰州：甘肃人民出版社，1998：3-10；228-232.

［6］夏永祥.重视对次级区域发展差距的调控：以江苏省为例［J］.区域经济评论，2014，（5）.