共享经济活动的创新监管研究*

高玉梅, 马 园，胡允银

（1.云南省科学技术发展研究院 ，云南 昆明 650051；2.台州学院经贸管理学院，浙江 台州 318000）

共享经济活动的创新监管研究*

高玉梅1, 马 园2，胡允银2

（1.云南省科学技术发展研究院 ，云南 昆明 650051；2.台州学院经贸管理学院，浙江 台州 318000）

共享经济创新活动成为当今最热名词，也是最富争议性话题。支持者感谢它使我们以一种更廉价方式去使用而不是拥有去那些我们不曾触及的商品或服务，反对者则认为它给不公平竞争开启方便之门。监管机构似乎走到十字路口，过度严苛或过时规则会扼杀创新，但放任不管则会让公众面临潜在风险。

共享经济；创新；监管

0　引言

2015年6月15日13时左右，武汉市汉阳区公路运输管理所的执法人员在钟家村铜锣湾广场附近查处1辆涉嫌非法营运的“专车”，随后大批专车司机赶到现场，并引发大量市民围观，导致钟家村及周边道路严重堵塞。警方接到报警后赶赴现场处置，特警出动维持秩序。类似的还有6月12日晚杭州教工路文一路口2名出租车司机钓鱼优步司机，并举报至运管处，这引来大量优步司机前往该路段聚集事件、5月30日广州专车司机乘客纠纷引发集聚事件、5月27日下午河南郑州大学路长江路交叉口一辆某公司专车被近百名出租车司机围堵并被砸事件等。此外稍早前沈阳、南京、东阳等地也相继发生出租车停运事件。各地“祥子”不拉活、“祥子”也闹事的主要原因是“专车”影响了他们的收入。北京、广州等地政府交通综合行政执法部门相继宣布打车软件推出的专车服务非法，然而交通运输部的表态却有些暧昧：近期一些打车软件提供的“专车”服务具有积极作用，但应当遵循运输市场规则，禁止私家车接入平台参与经营。“专车”服务在中国走到十字路口。

过去几年，共享经济迅猛发展。Uber（优步）以移动应用程序链接乘客和司机，提供租车及实时共乘的服务。优步已在全世界数十个城市提供服务；Airbnb是一家联系旅游人士和家有空房出租的房主的服务型网站，用户可通过网络或手机应用程序发布、搜索度假房屋租赁信息并完成在线预定程序。它的用户遍布190个国家近34 000个城市，发布的房屋租赁信息达到5万条，被时代周刊称为“住房中的EBay”；作为优步的最大竞争对手，Lyft更早提出拼车概念，已经发展成为美国市场第二大打车应用[1]。Uber、Airbnb、Lyft和其他共享经济形式在提高设施和服务的可获得性同时也使得市场更具有竞争性。绝大多数消费者是欢迎这些创新的，因为它使得我们的度假、出行变得如此方便和便宜。10多年前，共享经济的做法是难以想象的，不仅因为它处在一个更为繁荣时代，还因为我们从来不敢想象要和陌生人做交易，更不要说和没有执照的陌生人做交易[2]。

共享经济似乎是一种没有规则和限制的游戏，能够和应该这样吗，没有规则的监管如何能确保消费者免受不负责任、欺诈或不熟练的服务提供商伤害；它是一种全新的游戏吗，值得鼓励和保护吗，对这些创新实践活动的监管是否具有和现有商业服务规则一样的价值追求？最后监管如何跟得上这些创新活动的步伐？

1　共享经济活动的兴起

当前共享经济缺乏一个普遍接受的定义，它经常和“合作消费”、“伙伴经济”和“合作经济”等概念联系在一起。这些现象背后的共同元素是分享，无论是货币还是非货币福利。共享经济被设计用以提高普通公众获取原本由社会精英阶层控制的商品、服务和设施的可能性[3]。当我们尚未清晰厘清共享经济和其他形式的合作消费概念之间差异时，社会企业吸引了我们更多关注。社会企业是一个更为宽泛的概念，它不是纯粹的营利企业，也不是一般的社会服务。在很大程度上，它有一个使命驱动。这一使命应该是非利益性或者至少是混合的。然而，我们还是很容易意识到社会企业超越了共享经济的范畴，在许多情况下，共享经济实践活动没有社会企业那样规范。它们通常是个体和群体之间的一种非正式合作实践，通过网络平台来实现。合作消费通常被认为是共享经济的同义词，参与到合作消费行为中来的人们动机可能有所不同，从单纯的公益行为到获取有限经济利益。然而，学者Rachel Botsman认为合作消费应该和共享经济区别开来[4]，因为共享经济主要是基于闲置的空间、设备、人力和其他非货币性利益等未充分利用的资产而进行人与人分享的经济模式，但合作消费只是单纯强调的是共享、交换、交易。而且合作消费通常会涉及所有权转移，或者暂时性或者永久性，这些情形在共享经济中通常不会发生。尽管存在这些差异，两者都给使用者带来类似的潜在风险也都给监管者带来相似的挑战。

共享经济实践活动需要2个基本要素：其一是共享的商品或服务系统存在产能过剩，换句话说就是有大量闲置的设施设备和劳动力资源，其二是存在共享的动机和态度[5]。同时共享的理念也很简单，即在特定社区共享经济活动交易成本很低。共享商品和共享系统之所以受到越来越多使用者的欢迎，是因为在这个特定社区，成员可以用更低价格使用商品或服务，并发现一个额外的收入来源。共享经济能够迅速崛起得益于通信技术的快速发展，有效支持和激励了对等合作和交流。共享实践的增加使得合作性消费向传统消费文化发起强有力的挑战。这是一种可持续发展的消费文化，正掀起一股社会创新浪潮。

然而，在欧洲和美国许多城市，共享做法并不总是被接受，遭到一些诸如出租车公司等组织的抗议。柏林和布鲁塞尔等城市自2014年4月开始禁止Uber（优步）公司本地运营。法兰克福地区法院的法官也认为将优步做法合法化将违反德国旅客运输法，同时该地区法官还认为优步没有必要的运营许可证和购买必要的保险，这给当地出租车行业带来不公平竞争。[6]在伦敦，优步智能手机应用程序能否作为一个法律意义上的计价器也一直备受争议，当地出租车司机宣称只有那些持有牌照的黑色出租车司机才可以使用咪表。伦敦的运输监管部门最近表态，排除优步在伦敦的运营障碍并不难，真正的难题在于如何协调保护持牌出租车司机的利益和鼓励这种商业模式创新之间的冲突。而且，出租车司机并不是共享经济中唯一皱着眉头的授权服务提供商。在纽约，Airbnb也面临着法律问题，众多房主遭受罚款皆因不遵守当地法规。根据纽约市有关规定，Airbnb的客房和公寓被视为非法酒店。似乎有替代这种全有或全无的监管做法[6]。2014年2月阿姆斯特丹市政府决定授权私人将自有房屋出租给旅游者，尝试减少监管的不确定性。

在中国，各方对共享做法态度不一。就专车问题而言，如上文所述，专车的存在威胁到了出租车公司的既得利益，这也成为专车司机和出租车司机之间对峙根本原因。由于专车司机跟普通出租车司机相比，不用缴纳高额份子钱，公司还有很多补贴，待遇十分优厚，最近，一些出租车司机转投到专车名下。此外由于做专车司机时间自由，注册申请方式简便，很多有车一族也加入专车驾驶员行列。而对于乘客来说，线上各种专车红包眼花缭乱，线下提供的饮水、毛巾、充电、撑伞等服务让人倍感温馨。此外地方运管执法部门喜欢简单依据现行政策和法规并使用钓鱼执法来查处这些非法运营行为。而交通运输部则态度暧昧，仅仅明确专车必须为“租赁车辆”的政策红线。最后一些专家学者也表示，“专车”的确是新生事物，叫车产业不应“一棍子打死”，要出台一些标准，并给予相应的市场扶持，使这个行业向着正规的方向发展。

共享经济实践活动挑战现有商业规则，也见证了鼓励创新和保护消费者免受欺诈伤害（广东一名专车司机强奸女乘客），保护公众安全和健康之间冲突。在共享经济的世界里，传统法律边界变得模糊起来，带来的是法律的灰色地带和监管不确定性。虽然很多人在称赞共享经济实践活动，但我们得首先确定这种共享经济实践活动是不是一种创新，如果是，我们要进一步分析如何监管这种涉及多重复杂利益关系的创新活动。

2　共享经济实践活动的创新性分析

在过去几十年，在经济和社会领域的创新活动对提高人们生活质量、生活水平和产品安全等做出巨大贡献。激励创新已被列入欧洲2020年战略的重点，被认为是通向更具竞争性、可持续性和包容性经济的关键一步。同时，创新也一直被列入美国2020年优先考虑的中心政策之一。世界经济合作与发展组织在许多场合下表达经济复兴远景和鼓励创新的战略路线图。创业、创造中诞生的创新推动经济向前发展。很明显，法律制度应该在塑造有利于创新的环境中发挥作用，但是我们还远未掌握促进创新有效举措。如Geoffrey Manne和Joshua Wright指出，在创新、竞争和监管政策之间已知和未知关系比例还很低，我们经常不知道创新是怎样发生的，它的复杂性所在，如何解决其固有的不确定性，以及如何设计一整套法律制度去激励创新[7]。判定共享经济实践活动是不是一种创新，需要首先界定什么是创新。Richard R. Nelson 和Sidney G. Winter将创新定义为一个不断将创意转化成有用的形式并将其推向市场的过程[8]。创新不只是一种思想或创意，它必须是在商业市场或社会生活中第一次成功具体化。创新不仅出现在科学技术领域，还出现在社会生活领域，包括社会管理创新和社会服务创新。这类创新旨在减少贫困、歧视和促进社会和谐发展。

共享经济实践活动的创新性分析首先需要有一个福利维度，包括对社会、社区、个人有一定积极改变。Uber（优步）或 Lyft等一种促进共享交通工具的社会连接，它似乎不符合我们有关社会创新传统认知（似乎更多与慈善有关），然而，通过分享和关怀打破个人主义圈子、消费主义思潮，促进陌生人之间信任交流，其社会福祉改进或许不是立即显现，但却是实实在在的。其次它的“新”是一个相对概念，应该在特定时空环境中去评价。创新作为一种相对概念，理应在一个特定时间、地点和经济社会环境内进行评价。例如，一个项目或者政策，无论它是否已经在其他国家或地区被采用，只要是首次为所在国家或地区采用它就是一种创新。共享经济实践活动的创新性问题不应该从全球视角去评估，而应从争议中的国家或地区的知识和经验出发。事实上，Uber（优步）已经在San Francisco实行多年但这并不影响它在欧洲一些城市作为一种创新而存在[9]。此外，共享经济实践活动融合了技术创新和社会创新概念。尽管共享思想由来已久，例如，在现代酒店和旅馆业之前，朝圣者和其他旅游者被要求和一些从未谋面的陌生人住在一起。这些陌生人会提供食物和住所给他们的客人并从客人那里得到一些补偿。但是我们仍然视Airbnb和其他一些共享住宿的平台为一种创新活动，因为它创建了一个在线平台或智能手机应用程序，轻松连接到使用者。这其中技术性创新是很容易识别出来的，然而社会性创新却难以捕捉，原因在于社会创新活动往往是无形的和非利益驱动的，它们常常被设计用来提高可共享物品的可获得性，赋予特定社区权利反对日益膨胀的个人主义。邻里之间合作共享事项包括代为照顾孩子，为孤寡老人提供援助。这些由来已久的社会创新案例，让我们跳出商业创新的框架来思考社会创新问题。社会创新是“非商业的”，但它不是“反商业的”。社会创新不是非营利组织的专利，作为创造公共财富最有潜力的方式，它可以被政府、企业采用。比如，源于某些非营利性卫生组织创造的优良的医疗管理流程正在被政府纳入到公共医疗中去，产生了明显的效果。再比如，自由软件、开放源代码本来是一种社会运动，但被企业引入到商业模式中以后，在增加公共福利的同时，创造了巨大的商业价值。共享经济实践活动发起企业，Uber、Airbnb和lyft，它们以商业管理方式，以创新性的方案解决社会问题，具有广义社会企业特征。它们推出的这些社会创新项目是一种比现有解决社会问题更有效率、更有效果和更可持续的新方案。一般来说，社会创新项目产生的社会价值（不是为某一个体而是将全社会作为一个整体）不只是一种副产品而是其主要目标，这在其他一些共享经济发起实体特别是非营利性组织中更易察觉到。在各种各样共享经济实践活动中，我们可以区分偶然的交易、自发的交易、日常营利性交易和完全非营利性交换，只不过主动分享的社会目标可能会被一些营利性活动稀释和困扰。

3　对共享经济创新性的监管

分析uber（优步）、 Lyft和 Airbnb，不难发现共享和合作是城市发展的新趋势。在共享经济的世界里，每一个体似乎有无限可能，既可以成为专车司机，也可以成为打零工的人，还可以将自己家闲置的房子变成临时旅馆，以及与你有着相似利益和需求的人联系。共享实践并非21世纪所独有，最初的做法常常是和慈善联系在一起，在今天的消费主义社会渐渐被稀释。今天的我们出于悦己考虑收集并炫耀物品，忘记了共享的好处。在线共享平台带着我们回到从前，回到我们信任陌生人并向他们提供食物和住所，和他们交换商品，分享而不是购买那些我们一生可能用不到一两次的物品。虽然共享实践有其历史渊源，它们的重现和发展得益于新技术出现和发展使得陌生人之间很容易联系在一起并促进相互信任。相信陌生人的善良和诚实可能会有回报或被利用，因而共享的做法绝非没有风险的。共享经济实践活动应该对参与者和第三方来说应该是无风险或无公害的。消费者或使用者不愿意参加到共享经济活动中来，如果他们得不到最低程度的保证。比如uber（优步）的使用者要求安全抵达他们的目的地；私人厨房点菜做饭是经济可行的，但没有营业执照和卫生许可证的安全保障，顾客饮食健康面临潜在风险。而且，遍布全球的airbnb出租户的邻居抱怨说他们不希望这些房主将它们闲置的房屋转换成旅馆去和陌生人分享、共用。上述关注只是这种共享经济实践中连接个体的在线服务平台诸多问题之一。此外，共享商品或服务的质量和可靠性也主要依赖于同行评议系统的有效性。而在线同行评议的真实性和线下感受会存在差异。旅游者会发现他们预定的airbnb公寓会突然被取消，这种情形在正规酒店很难发生，而且旅游者还会发现那些房屋并不符合消防和治安要求，也达不到一般卫生质量标准。

截至目前，仍然没有清晰的共享监管规则。无论是美国、欧洲国家还是中国，依然沿用已有的一些法律法规来看待这些新生事物。在中国专车司机揽客被抓将被课以18 000元人民币的罚款，在比利时，Uber（优步）汽车企图搭载一位乘客则被课以高达13 800美元罚款。[10]如前所述，喜欢这种共享活动的人，更偏好分享而不是拥有的原因在于灵活的存储（你可以在许多地方归还共享的自行车）、反消费主义文化、可持续发展的社会理念、更低价格获取商品或服务的实惠。然而，这些创新活动也需要规则监管。新的监管规则反应了对创新活动过程的理解，不落后于创新，不耽误新产品或服务的授权，不向市场发送消极信号。监管者应该跳出既定的条条框框，去思考传统监管机制所面临的挑战。包括法律确定性和可预测性如何跟上快速变化的创新步伐，搭建创新和监管程度和要求之间的桥梁，形成创新友好型法律政策环境，容纳和激励社会创新。

一个创新友好型的共享经济监管规则首先应该是一个更为广泛的、原则性的规定。共享经济创新活动充满不确定性，同时又是极其复杂的，复杂现象的监管应该是原则性的而非制定具体规则。出租车是监管较为严苛的交通工具，严苛的监管直接影响到这个行业总供给数量、质量、价格和可获得性。然而，Uber（优步）不是一个出租车而是一种创新性的共享服务，不适合用一个专业出租车司机的标准来要求一个只在周五晚才偶尔充当临时驾驶员的个人。而且即便是出租车行业的监管，也走到改革的临界点。其次，基于共享经济中创新活动的不确定性，监管规则应该先进行一个临时的或试验性运行之后再进行评估调整。如上文所提及，虽然共享实践并非最近才出现，但最近的产品或服务共享却是建立在新技术基础之上。监管者应该将监管过程转化为一种学习过程，从监管试验中积累经验，修订完善。这种可逆性可以通过政策制定中引入“日落条款”来实现。在某种意义上讲，几乎所有创新政策都有一定程度上的不可逆性，因为它们对经济和社会的影响是无法消褪的，然而，一个“日落条款”可以确保那些无法跟上社会和科技发展步伐的法律和政策自动失效。最后，但绝对不是最不重要的是共享经济创新活动需要自身构筑相应的游戏规则。滴滴专车就对其注册车辆要求、驾驶员加入标准以及注册方式等进行详细清晰规定。滴滴专车的驾驶员标准体系既有面试标准要求，也有不能录用的情况列举，还有必不可少的资质审查。既有法律层面的驾照要求和无犯罪记录要求，也有技术层面的实际驾龄要求和无重大交通事故要求，还有医学层面的身体健康和精神健康要求。其他共乘平台专车注册也都有较为严格标准要求。此外Uber（优步）还有一个跟踪和同行评议系统，它为大多数乘客提供了一个额外保护，即便这种保护只是一种心理层面上的。应该说当前大多数共享经济活动的自我监管应该是严格的，公众关注的是其自我监管的透明度。

4　结语

越共享越进步。大量的共享实践是不需要任何监管的，因为那属于私人空间，发生的交易或交换通常只能在小范围进行，受一种自愿互助精神驱动，追求平等参与。但文章分析的共享经济实践活动处于一种社会公益活动和商业活动之间的灰色地带。这些共享经济活动具有很多优点：更低价格、更强社区、更多的参与者、更容易接触那些我们平时很少接触且被视为奢侈品的商品或服务。尽管有如此多的优势，共享经济活动还是带来大量问题。主要的批评和抗议包括不正当竞争、缺乏许可证的非法经营、众多的网络欺诈行为、潜在的公共安全风险。由于缺乏共享经济实践活动潜在风险的信息以及监管者并不希望严格的监管制度扼杀这种创新，试验性使用新规则是一个更为明智的反应。总之共享经济实践活动监管作用既没有高估和不要低估，这才是社会民主进步的标志和保证。

[1] Russell Belk, You Are What You Can Access: Sharing andCollaborative Consumption Online, 67 Journal of Business Research. 1595 （2014）

[2] YochaiBenkler, Sharing Nicely: On Shareable Goods and theEmergence of Sharing as a Modality of Economic Production, 114 the Yale Law Journal.273, 276, 288 （2004）.

[3] CaitPoynorLamberton& Randall L. Rose, When Is Ours Betterthan Mine? A Framework for Understanding and Altering Participation inCommercial Sharing Systems, 76 Journal of Marketing109, 111（2012）.

[4] Rachel Botsman, The Sharing Economy Lacks a Shared Definition,FASTCOEXIST （Nov. 21, 2013, 7:30 AM）, http://www. fastcoexist.com/3022028/the-sharing-economy-lacks-a-shareddefinition.

[5] Molly Cohen & Corey Zehngebot, What’s Old Becomes New:Regulating the Sharing Economy, 58 BOSTON BAR J. 34 （2014）.

[6] Peter Schramade, Innovatieenverandering, 135 HOLLAND MGMT. REV. 3, 3 （2011）.

[7] Dan Awrey, Complexity, Innovation, and the Regulation of ModernFinancial Markets, 2 HARV. BUS. L. REV. 235, 235 （2012）.

[8] Joshua D. Sarnoff, Government Choices in Innovation Funding, 62 EMORY L. J. 1087, 1093 （2013）.

[9] Brett Frischmann, Innovation and Institutions: Rethinkingthe Economics of U.S. Science and Technology Policy, 24 VT. L. REV. 347, 347n.2（2000）

[10] Bruce Schaller, Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of USand Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation, 14 TRANSP.POL’Y 490, 490 （2007）.

F069.9

A

1004-1168（2015）06-0038-05

2015-10-19

*文章系国家社科基金（项目编号13BGL003）的阶段性研究成果。

1.高玉梅（1971-），女，云南昆明人，云南省科学技术发展研究院副研究馆员，研究方向科技政策与发展战略研究。

2.马 园（1992-），女，辽宁铁岭人，台州学院工商管理2011级学生，研究方向：工商管理。

3.胡允银（1971-），男，湖北武汉人，台州学院经贸管理学院副教授，博士，研究方向：知识产权管理。