青少年校园足球《实施意见》研究

黄 璐

2015年7月22日，教育部、国家发改委、财政部、新闻出版广电总局、国家体育总局、共青团中央等6部门联合发布《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》[1](以下简称《实施意见》)，标志着我国青少年校园足球战略进入新的发展阶段。从《中国足球改革发展总体方案》纲领性文件到青少年校园足球《实施意见》的制定出台，从足球改革发展“顶层设计”到实施层面的战略部署，到具体工作的深化细化，真正诠释了“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”这一科学发展观最鲜明的精神实质。《实施意见》的出台并非“沙滩上的建筑，没有基础”，而是在“新常态”发展环境和“四个全面”战略精神的引领下，青少年校园足球工作不断得到党和国家的重视、加强、升级与发展的结果。在党和国家全面深化改革的大背景下，理解青少年校园足球《实施意见》的实践意义和战略地位，有助于相关从业者学习政策要点，凝聚行动共识，自觉谋划推动工作落到实处，开创改革发展新局面。

1 青少年校园足球《实施意见》的战略地位

十八大以来，党和国家高度重视体育事业的发展，制定出台了一系列行业重要政策文件，力促体育行业转型升级，将全民健身、足球发展、体育产业与体育消费提升为国家战略高度。在党中央“顶层设计”强大力量的推动下，在极短的时间内，体育领域政策和战略部署频繁更新、升级与调整，改革力度前所未有。在体育产业与体育消费领域，2010年3月，《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》(国办发[2010]22号)发布；2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)发布。在足球改革发展领域，2015年3月发布《中国足球改革发展总体方案》；2015年8月发布《中国足球协会调整改革方案》。具体到青少年校园足球发展领域，2009年4月，国家体育总局、教育部等相关部门下发了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》和《全国青少年校园足球活动的实施方案》；2015年1月，全国青少年校园足球工作领导小组成立。负责领导、议事、决策与协调改革工作；2015年7月，青少年校园足球《实施意见》发布。在工作目标、重点任务、保障措施、组织领导等方面进一步深化细化改革工作。不仅是对过去6年校园足球工作的总结与完善，更是一种不断强化、环环相扣、落到实处的具体工作部署。从国家体育政策文件的更新升级速度、审批级别、国家各部委参与度、改革内容的广度深度等方面，与前阶段改革工作不可同日而语。新一轮校园足球改革的规模和力度空前。

笔者将《实施意见》视为2009年制定下发《全国青少年校园足球活动的实施方案》的升级版与加强版，在国家职能部门主导推进这一象征性层面亦能窥斑见豹。

《全国青少年校园足球活动的实施方案》主要是“经国家体育总局和教育部相关部门研究”，名义上由国家体育总局和教育部联合主导推进，而在实际操作和执行过程中，完全是由体育系统来操作实施。虽然各级校园足球管理机构由教育部门领导挂职，但是教育系统并未参与到实际工作中来[2]。由国家体育总局和教育部联合组成全国校园足球领导小组，办公室设在中国足协青少部，省市一级办公室一般设在地方足协或地方体育系统[3]。这一足球专项领导工作小组的制度设计和媒介形象不为人所知，中国足协这一非营利性组织缺乏对校园足球工作的直接领导权，无法调动教育部门的参与积极性，对校园足球利益相关者施加影响的能力十分有限，进一步降低了体育部门主导操作实施所能取得的预期效果。2013年发布的《国家体育总局、教育部关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，20条具体意见直指校园足球发展“软肋”，也是对前一阶段工作推进力度疲软的政策回应。这都说明由体育部门主导操作实施的局限性。从侧面也可以反映出这一政策定位局限于“体育界看体育”，偏向于实现体育部门的现实目标，即将职业体校、足球学校等类别的专业体育运动学校纳入校园足球工程并做重点部署[4]，“培养全面发展、特长突出的青少年足球后备人才”，也为国家体育部门缓和了“中国足球比赛成绩持续下滑且遭受社会舆论广泛质疑”这一紧张气氛。

相比而言，《实施意见》由教育部等6部门联合推进，由教育系统主导操作实施，正如《中国足球改革发展总体方案》“加强对足球工作的领导”中明确的职责分工，“体育总局应当加强对足球改革发展的政策研究和宏观指导。教育部应当履行好校园足球主管责任。[5]”体育部门的职责更多地表现在战略规划和技术支持方面，而教育部门作为开展校园足球活动的直接领导者，具有责无旁贷的管理与发展责任。由教育部门主导推进青少年校园足球的实际操作和执行过程，是教育与发展职责的“归位”，政策实施推进的效果也会截然不同。这与学生体质健康问题综合治理的思路一脉相承。对此，学校一线体育工作者感触颇深。在一所学校里面，教务处、学生处、团委等部门处于强势地位，体育组(部)的话语权微乎其微，校园体育活动治理体系和治理能力建设十分薄弱，行动能力和实施效果不尽如人意。这是近年来我国学生体质状况持续下降的真实写照。2013年我国全面开展学生体质健康监测和督导评估报告工作，对学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校，在教育工作评估和评优评先中实行“一票否决”。具体到学校体育与地方实践中，以前由体育组(部)牵头调动校内资源遭遇很大阻碍，新制度改革将主管校长、教务处、学生处、团委等部门捆绑成责任共同体、利益共同体、命运共同体，使得校园体育资源配置效率与调集能力、经费保障水平、动力机制建设等环节上升了一个层次。

《实施意见》以“跳出体育看体育”的战略眼光和高度，重新审视规划了青少年校园足球发展的指导思想和战略布局。体育组(部)的职能定位也由主导协调关系转变为合作发展关系，突显了党和国家对青少年校园足球可持续发展的决心和信心。2015年发布《教育部关于成立全国青少年校园足球工作领导小组的通知》(教体艺函[2015]1号)，“根据党中央、国务院工作部署要求，为推进全国青少年校园足球工作，经国务院同意，由教育部牵头成立全国青少年校园足球工作领导小组[6]”。领导小组由教育部部长领衔，体现出高规格的人员配置，并相应明确了领导小组的工作职责及议事规则。

《实施意见》的“引言”部分肯定了近年来校园足球事业的发展成绩，总结了亟待解决的突出问题，明确指出“加快发展青少年校园足球是贯彻党的教育方针、促进青少年身心健康的重要举措，是夯实足球人才根基、提高足球发展水平和成就中国足球梦想的基础工程”。《实施意见》进一步解释了政策制定的初衷，“为进一步落实深化教育领域综合改革总体要求和《中国足球改革发展总体方案》”。《实施意见》的主旨是为深入贯彻中共十八届三中全会关于“深化教育领域综合改革”的精神要求，贯彻落实《中国足球改革发展总体方案》关于“改革推进校园足球发展”的内容要求，深化教育与体育领域的合作与发展，体现出政策目标双轨制的价值导向。对于教育改革发展而言，将“深化教育领域综合改革”中关于“坚持立德树人，加强社会主义核心价值体系教育……促进青少年身心健康、体魄强健[7]”等要求作为实施政策目标。对于足球改革发展而言，将《中国足球改革发展总体方案》中关于“坚定不移地推进改革、振兴足球……推动我国足球事业不断迈上新台阶”[5]等要求作为实施政策目标。从中可以看出，《实施意见》具有“承上启下”的战略地位，具有“体教结合、改革攻坚”的“桥头堡”作用。一方面，“深化教育领域综合改革”需要创新探索更多更好的教育实践形式、环境和工作抓手。足球运动在立德树人、爱国主义、社会规则、审美教育、社会责任培养等方面具有天然禀赋优势，正如《实施意见》“指导思想”指出：“足球是推进素质教育、引领学校体育改革创新的重要突破口”；另一方面，青少年是未来足球发展的根基。离开教育环境、背离教育规律去谈足球发展，必然是“无源之水，无本之木”[8]。运动员首先是一个合格的中国公民，一个实现全面发展的人，伴随全民健康、人权与发展意识的觉醒，由“举国体制”创建的体工队发展模式愈发不可持续，正如《实施意见》“指导思想”指出：“需遵循人才培养和足球发展规律……促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展”。

《实施意见》面向广大青少年“立德树人”的发展目标和学生运动员“体教结合”的价值引领，是全面深化改革与历史的必然选择。将广泛开展青少年校园足球(“以点带面”促进学校体育发展)作为全面推进素质教育的重要手段，使素质教育能“落地”、有抓手和具体化，对于淡化高考的指挥棒地位，回归教育本源，促进青少年全面发展，具有积极地引领推动作用。从全面推进素质教育和体育事业可持续发展两大改革发展领域来说，《实施意见》无疑具有重要的实践意义和战略地位。

2 青少年校园足球《实施意见》阐释

2.1 “指导思想”回归本源

《实施意见》“指导思想”旨在让教育和体育回归本源，体现了对“中国梦”的理想追求和较高的政策水准。《实施意见》“指导思想”与2009年4月颁布的《全国青少年校园足球活动的实施方案》“指导思想”的价值取向具有天壤之别。《全国青少年校园足球活动的实施方案》“指导思想”紧密围绕“增强学生体质……培养全面发展、特长突出的青少年足球后备人才”[9]这一现实目标展开，虽然目标方向切实可见，却不乏明显的功利性取向。足球运动作为人类的竞技、游戏与文化，其内蕴价值远不能体现在“增强学生体质、培养足球后备人才”方面。校园足球活动可以作为一种教育手段，但更多的还是作为一个立德树人教育培养与人生价值实现的过程，一个不断培养塑造全面发展的人的漫长旅程。

关于校园足球可持续发展的定位与本质性问题，学界已经形成了理论共识。侯学华等人对足球专家、管理者、校长、家长等群体关于校园足球蕴含价值的评估研究表明：广泛开展校园足球的核心价值(第一等级价值)主要体现在强身健体、集体凝聚力、意志品质、社会规则(遵守纪律)意识、享受足球的快乐(学生共同的“节日”)等方面[10]。何强博士的批判性反思亦指出：校园足球应当回归育人本源，将其定位于提升中国足球成绩，是角色和功能的错位；将振兴中国足球的重任压在校园足球身上，明显超出了现实发展水平与基础[11]。从思想境界来看，《实施意见》“指导思想”剔除了关于“建立和完善四级足球联赛”“培养青少年足球后备人才”等带有一定功利取向的表述；将“培养青少年拼搏进取、团结协作的体育精神……在青少年学生中普及足球知识和技能，形成校园足球文化”的表述变更为“大力普及足球运动，培育健康足球文化，弘扬阳光向上的体育精神”；将“增强学生体质”的表述变更为“促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展”。这些内涵丰富的提法，从中也映射出体育教育理念的转变。

以往教育和体育政策中过于追求结果(效果)的功利思想转化为注重持久用力、长久为功的过程，是不懈努力过程的必然产物。过于追求结果会让教育行为本身变得枯燥乏味，青少年能够呼吸青春的气息、体验成长的过程、享受足球的乐趣，远比高考成绩和比赛胜负要重要。以往那种“结果”胜于“过程”，“舍本逐末”式的功利目标取向已经遗弃在历史的“垃圾桶”里。让教育回归本源，让体育回归本真，日趋成为教育工作者乃至国人迫切实现的权利诉求。然而，对青少年足球技能的学习与训练工作应该做到严格要求，努力提升学习效率和训练质量。在整个校园足球发展体系中处于基础性地位，也是实现青少年全面发展和立德树人教育目标的重要手段。这就好比学生连一项基本的运动技能都掌握不了，而一些专家却在高谈阔论体育兴趣、知识与文化，这是理论研究华而不实的表现，也是近年来教改效果不佳的直接证据。体育文化是建立在运动技能学习、经验与理解的基础之上，逐渐形成社会氛围与共享价值观。没有运动技能的存在，何谈体育文化的表达。也就是一些专业人士指出的达成性思路与目标建构的问题[12]。这种达成性思路在《实施意见》“工作目标”“重点任务”“保障措施”部分表现得淋漓尽致。

2.2 “基本原则”顺应潮流

《实施意见》“基本原则”可以追本溯源至“四个全面”战略思想和《中国足球改革发展总体方案》内容要求，可谓顺应改革潮流的切实举措。第一，“坚持改革创新”是一个方向性原则，是坚定不移地走中国特色社会主义道路的具体投射。思维进路可以理解为：深化改革，解放思想，顶层设计，借势引导，重点突破，激发活力；第二，“坚持问题导向”是一个务实性原则，是按照足球发展内在规律开展的具体业务范畴。应该充分认识到青少年校园足球改革发展工作的艰巨性和长期性特点，明确必须夯实校园足球发展基础条件和基础工程建设；第三，“坚持统筹协调”是一个统领性原则，是按照社会高度分工与合作的趋势特征开展的足球改革相关资源高效配置与整合的过程。应该充分认识到青少年校园足球改革发展工作的系统性和协同性特点，明确必须整合政府、学校、相关支持政策与社会参与等多种资源，形成合力，力促发展；第四，“坚持因地制宜”是一个差异性原则，是按照经济、地域、学校间的差异性条件和比较优势，立足实际，着眼长远，探索形成符合各地足球资源禀赋条件的多样化发展模式。

《实施意见》“基本原则”作为提纲挈领式的改革策略指引，有力彰显了党中央全面深化改革的重大意义和指导思想。高屋建瓴、统领全局的全面深化社会各领域改革的战略思想，具体表现在深入贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件精神，诸如“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”，“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进”，“广泛凝聚共识，形成改革合力”，“一切从实际出发”等方面内容[7]。《实施意见》“基本原则”顺应时代与改革潮流，与“四个全面”战略布局保持高度一致。

2.3 “工作目标”求真务实

《实施意见》“工作目标”主要针对普及程度、教学改革、竞赛体系、条件保障四个改革领域，明确了实施政策的预期效果和宏观目标。这四个改革领域也是具体的工作范畴，基本涵盖统摄了青少年校园足球工作的方方面面内容，并结合不同领域的工作特点提出了明确的要求。笔者总结为：制定普及程度指标，强调教学改革效果，完善竞赛体系建设，提升条件保障水平。第一，明确普及程度的发展指标。“校园足球人口显著增加……支持建设2万所左右青少年校园足球特色学校，2025年达到5万所。重点建设200个左右高等学校高水平足球运动队”。为更好地开展并完成工作，这种达成性的思路非常必要[12]，但也要高度警惕政策落地阶段“变形走样”，不搞成“量产废柴”。如何确保“增量”与“保质”的协同促进关系，就需要我们下更大的功夫，付出更多的努力；第二，以教学改革为工作抓手，注重青少年的个性化培养，扩展内容丰富的教学体系，促进教学要素间的衔接配套，达到教学质量明显提升的改革效果；第三，以打造青少年校园足球竞赛体系为突破口，紧抓球队建设、课余训练、赛事运行等环节建设，以赛带练，以赛促学，稳步提高校园足球运动水平；第四，在师资配备与培训、评价机制、激励措施、场地设施、运动安全、发展资金等条件保障方面加大投入，提高效率，形成稳定可持续发展的条件保障体系。总而言之，《实施意见》“工作目标”紧贴党的思想路线，实事求是，求真务实，抓住改革工作的重点与突破口，从而以点带面整体推进青少年校园足球改革发展工作。

2.4 “重点任务”切合实际

《实施意见》“重点任务”部分是“工作目标”的延伸与展开。在普及程度、教学改革、竞赛体系发展目标之外，独立增设了“加强足球课外锻炼训练”和“畅通优秀足球苗子的成长通道”两大重点任务，以下主要围绕这两大任务展开论述。关于足球课外锻炼与训练问题。一个是针对广大学生群体的身体“锻炼”(Exercise)；一个是针对学生足球运动员的运动“训练”(Training)。概念表述不尽相同，意义所指霄壤之别。“把足球运动作为学校大课间和课外活动内容，鼓励引导广大学生‘走下网络、走出宿舍、走向操场’”，主要是针对身体锻炼形式而言；“合理组织校园足球课余训练，为喜欢足球和有足球潜能的学生提供足球学习和训练机会”，主要是针对运动训练形式而言。政策文本及概念表述委婉处理了足球课外锻炼与课外训练的关系，也就是普及与提高(广泛参与和选拔培养)的关系。这也是精英体育发展规律中最基本的一对关系。校园足球指导思想的具体实践与学生足球技能的不断提高，是价值共同体、命运共同体的发展关系。学生参加课余训练体验，不掌握一定的运动技能，就无从体会足球的乐趣，也就无法享受足球的快乐；不达到一定的运动强度，便无从体会身体疲劳状态下的痛苦感受，也就无法获得超越运动痛苦之上的释放与快感。如此，“提高校园足球普及水平”这一重点任务中提出的“让更多青少年体验足球生活、热爱足球运动、享受足球快乐”便会成为“水中月、镜中花”，实现立德树人的教育目标和锤炼意志品质的精神培养更是无从谈起。

关于优秀足球苗子培养问题。发挥竞技体育“举国体制”的独特优势，运用青少年足球训练中心、夏(冬)令营、集中培养、比赛交流等多途径多形式，不断提高学生足球运动水平，重点选拔培养拔尖学生足球运动员，畅通教育、体育和社会三方融合衔接的人才渠道，打通校园足球运动员与国内外职业足球俱乐部、国家足球后备人才梯队建设通道。校园足球承担培养青少年足球后备人才的功能，不是一种功利的目的，而是一种教育手段，一个青少年茁壮成长的教育过程。校园足球实施政策沦为“金牌至上”的锦标主义，绝非政策价值导向的问题，而是解释者和行动者“价值观跑偏”的结果。伴随竞技体育“举国体制”的改革，这里建议用“国家战略”替代竞技体育“举国体制”的概念提法。只有体工队发展模式逐渐让渡于学校体育与体育俱乐部(社会资本)承担竞技体育人才培养功能，逐步与国外足球青训培养模式和校园足球发展模式接轨，足球(体育)才能回归育人的本质。

此外，《实施意见》“重点任务”部分的政策亮点还体现在若干方面：其一，紧密结合国家“互联网+”战略布局，以期借助新媒体“以小搏大”的特性，降低信息共享成本，扩大经验交流范围，相互借鉴，互促提高；其二，“使足球成为青少年学生体验、适应社会规则和道德规范的有效途径”，转换思维方式，跳出体育看体育，从社会与道德价值的视角来体现校园足球工作的必要性和重要性。事实上，公平竞争是一个广泛的社会实践范畴，关系到社会各行各业的健康可持续发展[13]。体育人习惯拘泥于比赛情境下的公平竞争形式，无法跳出体育圈子，站在整个社会全局性的高度看待竞技体育公平竞争问题；其三，“把开展竞赛、游戏等形式多样的足球活动作为校园文化建设的重要内容”，积极引导如何正确看待足球活动与校园文化建设的关系。足球竞赛不是广泛开展校园足球活动的唯一主题，足球活动还包括足球文化(绘画、收藏等)展览、足球影视节、足球操、足球游戏(游园)等多种多样的形式，为校园文化建设“抹上新绿”；其四，“以普及校园足球示范带动校园田径、篮球、排球等其他体育运动项目发展”，观点透彻，思路清晰，拒绝急功近利、因噎废食，有力回应了社会关切和舆论质疑。篮球、羽毛球、乒乓球等项目都是学校体育中开展比较广泛的运动项目，不会因为各地推行校园足球项目而挤占这些项目的发展空间。青少年校园足球项目意在积极引导，而非强迫广大学生选择足球运动。诚然，也存在校园足球扭曲发展的极端个案，但并不代表普遍现象。始终坚持正确的价值引领，学校体育改革实践就不会跑偏。这不在于操作性层面的问题，而在于基层体育工作者的态度和解读。

2.5 “保障措施”考虑周全

《实施意见》“保障措施”主要针对师资、场地、学生参与、经费、保险、社会参与六个改革领域，提出了具体的实施意见和工作思路。政策文本占据较大的篇幅，一定程度上说明“保障措施”部分的务实性较高。第一，在师资队伍建设方面，实现专兼职教师、转岗教师等多渠道配备足球教师；国家足球骨干师资培训、地方培训、行业组织培训相结合，加强体教专业建设、开展教学竞赛与教研活动等多途径、多方式培养与提高师资职业水平。第二，在足球场地建设方面，力度空前，纳入城镇化和新农村建设总体规划；先立后破，加大足球场地建设力度；因地制宜，建设小型实用多样化足球场地；统筹安排，推动行业间和区域内共建共享足球场地设施；注重实效，提高场地利用率和“健身参与容积率”。第三，在激励学生参与方面，在学生综合素质评价、特长生招生政策、升学合理流动、出国交流等方面创造良好条件，提高学生参与足球热情，健全参与足球激励机制。第四，在经费支持保障方面，一方面加大政府统筹经费的倾斜力度；一方面引导市场参与，开创多方筹措经费格局。特色学校要逐步提高足球教学、训练和比赛经费保障水平。第五，在安全保险制度方面，既要考虑政策的统一性和指导性，又要考虑各地实际情况，统分结合，解决问题。为加强各级各类学校体育运动风险防控工作，保障学校体育工作健康有序开展，教育部制定印发《学校体育运动风险防控暂行办法》(教体艺[2015]3号)。依据现有政策文件，各地应结合自身实际，完善发展足球保险机制。第六，在社会力量参与方面，畅通公益活动、发展基金、社会资金和境外投资等投入渠道，拓展外国政府、国际组织等力量支持。

《实施意见》“保障措施”对青少年校园足球条件保障和相应措施进行了全面权衡和充分考虑，也是决定实施政策能否取得预期成效的关键所在。既要释放各地政策实施空间，避免陷入到政策规定“事无巨细”的束缚状态，又要理清思路，指明方向，考虑周全政策实施的方方面面问题。在政策目标的统一性与政策实施的张力之间寻求平衡，有力诠释了“释放改革红利”和“激发社会活力”的精神指引。“释放改革红利”主要体现在推行“顶层设计”及相应配置一揽子政策内容，以政策驱动引领改革进程；“激发社会活力”主要体现在积极探索尝试更多的实践形式，丰富更多更好的实践内容，以各方力量扩大改革成果。

2.6 “组织领导”十分必要

《实施意见》“组织领导”主要针对充分发挥领导小组作用、纳入重要工作日程、优化足球舆论环境三个方面实施具体部署，对教育、体育、发展改革、财政、宣传、共青团、教育督导、领导小组办公室等部门(系统)所扮演的角色和职能分工做出了明确要求。要求“各地高度重视青少年校园足球工作，加强领导，精心组织”等一揽子纳入各地重要工作日程的创新举措，“鼓励影视行业和企业拍摄有关校园足球题材影视作品”等一系列优化发展青少年校园足球舆论环境的指导意见。《实施意见》深入贯彻中共十八届三中全会关于“加强和改善党对全面深化改革的领导”的重大决议，贯彻落实《中国足球改革发展总体方案》关于“加强对足球工作的领导”的内容要求。《实施意见》“组织领导”环节的工作部署，全面反映了“四个全面”战略布局中的领导理念与方向，在社会各行各业改革政策文件中一以贯之重要体现。这是践行中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的历史文化遗产，也是对全面深化社会各领域改革中坚持党的正确领导路线不动摇的基本遵循。应当看到的是，《实施意见》“组织领导”并非足球改革乃至全面深化体育改革的独特设计，而是“新常态”下要求社会各行各业坚持党的领导、加强党的建设的产物。中共中央办公厅近日印发的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》文件，有力表达了这一改革趋势和必然要求，也突显了《实施意见》“组织领导”的必要性和重要性。

《实施意见》中论及“领导小组办公室要配齐配强工作人员”犹如点睛之笔，凸显改革理念的变迁、工作思路的转变、改革发展的日新月异。“配齐配强”的概念表述，重点突出了改革前沿命题。第127届国际奥委会全会表决通过的《奥林匹克2020议程》第38条提议“实施定向招聘程序”中明确指出[14]，“从申请国际奥委会成员身份转向实施定向招聘方式”，是国际奥委会对转变专业人才服务理念的具体行动回应，并在候选人的专业技能和知识结构方面做出特别考虑。“候选人的背景要符合一系列的标准，由提名委员会递交执行委员会批准，要特别考虑国际奥委会在技能和知识上的需求，例如医疗、社会学、文化、政治、商业、法律和体育管理等专业人才及知识需求。”具体反映到青少年校园足球组织领导问题上，就是要成立领导小组，成立专委会，组建领导班子和专家团队。“配齐”工作人员不成问题，最大的问题是选择什么样的学科背景、专业技能和知识结构的人，是否适合承担并能高效开展校园足球改革工作；“配强”一词寓意深刻，必须细致谋划，精心遴选，一步一个脚印地把青少年校园足球改革发展工作做细做稳做实。

3 几点建设性意见

3.1 青少年校园足球各方面工作有待进一步完善细化

为了进一步深化细化青少年校园足球各方面工作，国家出台了一系列具体政策。例如，针对校园足球工作领导机制问题，制定出台《全国青少年校园足球工作领导小组工作职责及议事规则》；针对公平公正遴选校园足球特色学校问题，制定下发《教育部办公厅关于做好全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)遴选工作的通知》；针对足球师资培训问题，制定下发《教育部办公厅关于开展全国青少年校园足球骨干师资国家级专项培训的通知》；针对解决校园体育伤害问题，制定出台《学校体育运动风险防控暂行办法》；针对国际合作促进校园足球发展问题，签约《中国青少年校园足球发展项目》。

这些配套实施政策的出台，在体制机制、资源配置、选拔方式等方面建立了公开、透明、细致、明确的竞争规则，建立利益相关者公平竞争的平台，有利于调动各方力量参与的积极性，让各方力量能够在公平、公正、公开的交流平台上展开合作，共同聚首青少年校园足球这一社会系统工程，优势互补，互利共赢，群策群力，促进发展。然而，面对青少年校园足球改革攻坚的紧迫局势，已有配套实施政策所能达到的广度、强度远远不够。在校园足球兼职教师管理、学生足球运动员注册管理、青少年出国交流选拔、高校高水平足球队招生政策等诸多方面还需要进一步完善和细化。唯有如此，才能将青少年校园足球改革发展具体工作干好、做实。

3.2 将校园足球改革发展利益相关者纳入议事决策机制

《中国足球改革发展总体方案》要求建立足球改革发展部际联席会议制度，相应明确了国家体育总局和教育部的职能分工。对各方力量如何定位与分工的表述比较宏观，仅限于“共促发展”的层面，“各方面应当各司其责、各负其责、各尽其力、协同配合，共同推动足球改革发展。”从当前足球改革政策推进情况来看，利益相关者还没有引起充分的重视，足球改革还停留在各部委间的协调配合层面，对于社会力量参与问题，未能进一步明确责权利关系。《实施意见》鼓励社会力量参与，引导社会资本进入校园足球领域，开展有利于校园足球发展的公益活动。公益性的定位使社会力量处于“被动”参与状态，政府部门和各级学校仍是主要的资源投入和推动力量，改革推进效果无疑会打折扣。例如，充分考虑专业群体的权利诉求和专业意见，相应建立全国各地校园足球教练员、裁判员、科研人员、商会等协会组织，合理表达群体利益诉求，畅通专业决策意见通道。

足球改革发展具有全面性、系统性、综合性等特点。已经不再是教育部门、体育部门的内部事务，而是涉及到社会各行各业的社会系统工程。如果我们下定决心，要将足球改革发展做得更好，就必须调动各方力量的广泛深入参与。“足球改革发展部际联席会议制度”或“全国青少年校园足球工作领导小组制度”是一个议事、决策与领导机制，更应该是一个集聚利益相关者的参与协调机制。将青少年校园足球改革发展的利益相关者纳入议事决策机制，有利于考虑权衡社会各系统的改革利益得失，有利于促进社会各系统间的沟通、协调与配合，促进政府、市场与社会资源的高效配置，有利于划清政府、市场与社会公益的边界，畅通公共资源与社会资本的合作通道，充分激发市场活力，调动社会、家庭、个人的参与热情，共同推动青少年校园足球的改革发展。

3.3 行动能力有待进一步强化

在青少年校园足球改革发展进程中，一方面强势推行“顶层设计”和“治理体系”；另一方面要注重“行动能力”和“治理能力”建设。这是一体两面的关系。缺少强有力的“行动能力”，再好的“顶层设计”也会成为“海市蜃楼”，不能陷入中国足球综合治理的悲剧里。中国足协的社会公信力和管理绩效偏低，因而其组织协调社会各行各业的能力十分有限。这就很难扮演类似于国际奥委会在治理与推进世界体育发展过程中表现出协商民主的卓越能力的中心角色[15]。中国足协长期忽视行动能力建设，直接影响其领导协调足球改革发展的治理绩效。付诸实际行动的基础是发自利益相关者内心的认同，而认同的建立来自广泛深入的参与。简要来说就是“没有代表就不纳税”的问题，具体到美国建国早期的民主实践中，“在议会里没有我们的代表，又要我们交税，我们没有参与讨论税率应该多少，也没有参与讨论这些钱多少是用在我们身上”[16]，结果必然是行动主体拒不缴税或想尽一切办法偷漏税。

美国一以贯之社会各方力量的民主参与，美国在体育发展方面也有力彰显了这一民主原则。美国职业体育通常由团队的合资企业负责运行，并受到由团队所有者共同制定的法规，以及会同运动员集体协商后制定的法规的控制[17]。世界体育治理趋势也体现了这样一种民主化原则。《奥林匹克2020议程》以运动员为中心的变革精神，不能表层的理解为，在重大体育赛事活动中为运动员提供更为便利舒适的服务，提升运动员的参赛体验。更重要的是，加强运动员在涉及到切身利益的重大体育决策过程中的话语权和决策权，让运动员更多地参与到政策设计和决策过程中。利益相关者参与议事决策过程，就是一个建立规则、民主协商、增进共识，进而强化行动能力的过程。不仅仅是青少年作为校园足球发展主体的行动能力问题，而是涉及到整个校园足球系统工程的利益相关者行动能力建设问题。如果说青少年校园足球发展只是教育部和国家体育总局的改革工程，那么距离失败就不会太远。青少年校园足球的发展根基和行动基础，在于广大学生、家长、校方、社会资本力量等利益相关者，如何调动利益相关者发自内心的认同、参与热情和积极性，进一步强化行动能力，对于提升政策实施效率具有重要意义，这也事关青少年校园足球发展成败。

3.4 政策落地“梗阻”有待进一步畅通

《实施意见》在政策落地过程中面临诸多的“梗阻”状况。这些“梗阻”状况一方面是由体制机制积弊产生，属于历史遗留性问题；另一方面是在经济与社会发展中涌现出的新难题，属于社会成长性问题。进一步畅通政策落地“梗阻”，解决《实施意见》真正落到实处的问题。这里以《实施意见》“完善安全保险制度”为例展开讨论。足球运动及比赛具有较强的身体对抗性，面临较大的身体伤害风险。“完善安全保险制度”主要为“解除学生、家长和学校的后顾之忧”。青少年校园足球出现身体伤害事件应诉诸于《学校伤害事故处理办法》和《学校体育运动风险防控暂行办法》解决纠纷。制度设计为“学校主管教育行政部门可会同体育、医疗、司法等部门及相关方面的专业人士组建学校体育运动伤害事故仲裁小组”[18]。然而，在现实中无法寻求专门法律的解决途径，体育仲裁的专门性立法问题无法得到解决。《中华人民共和国体育法》第33条明确规定建立体育仲裁机构，自《体育法》颁布实施30年以来未能落实。既便在教育系统内部建立体育运动伤害事故仲裁小组，仲裁机构的中立性无从保证，也不具有民法意义上的约束力。受害人如果拒不服从仲裁结果，坚持诉诸司法途径解决，便与目前学校体育伤害面临的窘境将如出一辙。

《学校体育运动风险防控暂行办法》指出：“教育行政部门和学校应当建立健全学校体育运动风险防控机制，预防和避免体育运动伤害事故的发生。教育行政部门和学校不得以减少体育活动的做法规避体育运动风险。[18]”而在现实中，有些学校虽然停开了田径、体操等容易造成学生伤害的“危险”课程，但相应增开了街舞、瑜伽等新兴体育课程，这不能说是一种“减少体育活动”的消极做法。虽然有些学校保留了田径、体操课程，但却消减较高难度技术动作的教学与练习，降低运动强度，避免伤害风险，因为课时获得保证，也不能说是“减少体育活动”。“不得以减少体育活动的做法规避体育运动风险”这句指导性意见的现实约束力不强，政策文本的指向性比较模糊。实施政策切不能“看上去很美”，具体到一线体育教学工作中怎么理解都行，落不了地就等同于“空话套话”。政策落地“梗阻”有待进一步畅通，避免这些科学合理的“顶层设计”被束之高阁。这里将“顶层设计”概念理解为传统意义上“自上而下”推行国家意志的形式，我们始终无法摆脱理论与实践、“顶层设计”与“付诸实施”这一基本矛盾关系的调适平衡问题。

青少年校园足球要争取成功，看见未来美妙的风景，《实施意见》只是一个起点。这也意味着在青少年校园足球具体操作实施问题上，我们的广大基层体育工作者需要下更大的功夫，付出更多的汗水和努力。青少年校园足球，任重道远。

[1] 教育部等.教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见[EB/OL].http://sports.qq.com/a/20150813/051943.htm.

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[5] 国务院办公厅.中国足球改革发展总体方案[EB/OL].http://news.qq.com/a/20150316/025741.htm.

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[7] 人民出版社编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社，2013.

[8] 郑萌.从教育目的与社会责任角度析学校足球的推广意义[J].首都体育学院学报，2012，24(6):520～523.

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[12] 刘米娜.“足球梦”与“中国梦”——《体育与科学》学术工作坊“足球改革与社会变革”论坛综述[J].体育与科学，2015，36(4):13.

[13] 黄璐.公平竞争辩证法与案例法——《竞技体育中的公平竞争》简评[J].浙江体育科学，2014，36(3):24～27，54.

[14] IOC.Olympic Agenda 2020-The strategic roadmap for the future of the Olympic Movement[EB/OL].http://www.olympic.org/olympic-agenda-2020.

[15] 黄璐.《中国足球改革发展总体方案》中的国家战略思想[J].体育成人教育学刊，2015，31(2):34～37.

[16] 资中筠.美国十讲[M].桂林:广西师范大学出版社，2014.

[17] DEBORAH HEALEY. Governance in Sport: Outside the Box?[J].The Economic and Labour Relations Review，2012，23(3):39-60.

[18] 教育部.关于印发《学校体育运动风险防控暂行办法》的通知(教体艺[2015]3号)[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3273/201505/188009.html.