对宁波“十三五”规划若干问题的理性思考

杨耿业

（宁波市统计局，浙江宁波 315010）

对宁波“十三五”规划若干问题的理性思考

杨耿业

（宁波市统计局，浙江宁波 315010）

本文指出，在宁波“十三五”规划编制中，应以“新常态”为总前提，统筹“十三五”目标任务；要坚持以“市场机制”和“法制思维”为核心理念；建议量化产业结构优化升级相关指标；把科技创新目标列入规划约束性指标，同时就做好宁波市区域特色产业发展规划提出了相关建议。

“十三五”规划；编制

改革开放三十多年来，宁波市经济总体表现出相对较快的增长，然而，在积累起较为雄厚物质基础同时，产业结构、生态环境、要素保障和市场供需等矛盾交织凸现。2008年以来，社会、经济发展的内外环境发生了更为全面而深刻的变化：从全球范围来看，不同经济综合体在后危机时代所表现出的经济低迷徘徊局面还在持续；从国内环境观察，当前正经历着人们“不断高企的增长意愿”与经济“多元发展的内生要求”持续博弈。由市场倒逼而开启的结构优化进程仍处于脆弱的平衡之中。

回顾近几次中期规划的制定，几乎都把较高的经济增长预期作为最重要的规划基点。然而，纵观2008年以来的宏（中）观经济运行轨迹，不难看出，由于基本延用着传统思维方式，欲速而不达的现实已真切地呈现在我们面前。试图以外延扩张为主，达到持续高企的经济增长预期，总是被无情的市场力量所粉碎，这在部分以资源高占用为特征的重大项目竣工投运后的现状，可以得到充分的印证。因而，经济发展过程中，更为多元、更为效率、更为稳健、更为生态、更为民生的“新常态”应运而生。

鉴于上述考虑，以经济发展阶段性出现的“新常态”为主线，以全面培育“市场机制”和系统确立“法制思维”为现价个基本点，更注重调结构、提效率、重科技、保民生、治环境，做好宁波市“十三五规划的编制工作。下面对“十三五”规划的编制若干结点性问题上提出建议，供参考。

一、以“新常态”为总前提，统筹“十三五”目标任务

历史地看，宁波市经济发展轨迹表明，改革开放头三年（1978年——1980年）年平均增长达17.9%，这种持续高企的增长态势到“八五”时期已达到峰值，年平均增长达21.0%，接下来的三个五年规划时期，年平均增长分别为13.1%、13.8%和12.0%，虽仍保持着着二位数的增长，但总体己出现回落趋势，然而进入到“十二五”，经济增长的回落趋势更为显著，“十二五”前三年的年平均增长仅为8.6%，基本已进入个位数的增长区间，若不发生非常重大的产业重置，这种增长趋缓态势将难以逆转。

因此，本文认为，宁波经济产业转型发展是长期的工作任务，对传统产业的改造将是覆盖整个“十三五”，乃至今后更长时期的主要工作任务，市场将对资源配置将起到更大的决定性作用。

本文还认为，优化与调整的初级阶段将是错综复杂的，这种复杂性集中表现为来自传统产业利益阶层的抵触；集中表现为转型升级过程中社会维稳的保障；集中表现为经济管理者发展理念、工作思路和政绩观的彻底转变……为了区域经济长远更好地发展，我们义无反顾地选择了产业优化和结构调整之路，那么转型过程中的经济增长的适当趋缓既合乎情理，更是规律使然。

二、坚持以“市场机制”和“法制思维”为核心理念

改革开放以来，历次中期规划编制，经济工作核心指导思想回顾：“六五”之前，基本刚性地执行计划理念，实行社会、经济发展的指令性目标；“六五”到“七五”提出有计划的商品经济，指导性计划已在社会、经济发展目标中有所体现；“八五”到“十二五”越来关注“市场”作用，尤其2001年底正式“入世”后，“十五”以后三次中期规划中，已充分关注“市场机制”在调控区域经济、乃至整个宏观经济中所发挥重要作用，并把“市场”上升到“在全社会资源配制中起基础性作用”。

当前，中国共产党十八届三中全会重大理论突破之一，把“市场机制”进一步上升到“在社会资源配制中起到决定性作用”。这个论断，对全面推进改革起到非常关键的作用，具有深远的历史意义。因而，我们在编制“十三五”规划，必须强化“市场”意识，使“市场机制”在调控区域、乃至整个宏观经济中发挥普遍性作用。具体建议如下：

第一，市场对经济作用是多元的、动态的和普遍联系的，因而，规划目标不要简单地设定一个“点”，建议以区间为设定模式，要充分顾及“市场”的力量对区域经济作用所能企及的程度。在目标制定时要留有余地，目标制定尤其要放在“转型升级”、“提质增效”等产业结构调整的大势下，目标重心要作必要重置。

第二，规划目标的组织实施，要充分运用“市场机制”进行公开、公正、公平地有序推进，要清醒认识到政策，尤其是临时性经济扶持政策对区域经济作用的二面性：一方面，对部分行业、部分企业短期内起到注水入泵式推动作用，另一方面，客观上也对“市场机制”造成一定程度负面影响。换句话说，频繁地出台各类临时性经济扶持政策，必将弱化了“以公开、公正、公平为基础的‘市场机制’”对区域经济运行的有效作用。

第三，要建立科学合理的“规划目标的评估修正机制”。既然“市场在社会资源配制中起到决定性作用”，而市场是瞬息万变的，规划目标在推进过程中，应该按照市场规则，引入动态评估机制，借势借力，适时修正，理性调控预期目标的可能趋势。

第四、在充分注重“市场机制”作用的同时，并不排斥政府对宏观经济的调控作用，但调控决不能等同于对微观经济干预（目前最为典型的对微观经济干预，就是过滥的行政审批），应是对宏观调控工具的总体驾驭，集中体现在对货币、金融、财政等宏观政策把控程度，以及对总体生产力布局掌控水平上，政府应该在“市场机制”下，总体起到“稳定器”作用。

中国共产党的十八届四中全会提出的总目标：“建立中国特色法治体系，建设社会主义法治国家；做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”。因此，“十三五”规划中，通篇要体现法制精神，具体可以通过以下几个方面进行突破，并加以实施：

第一，政府治理必须有法可依，也就是先立法、后治理。建议“十三五”规划对既往行之有效社会治理措施、经济管理办法、以及预后五年（或更长时期）社会、经济发展可能涉及到的重大问题进行梳理，使临时性的政策、办法、措施转化为长远性地方法规、规章、条例，并进一步把这种“转化”得以量化体现。

第二，按照“公民，法无禁止即可为；政府，法有许可才可为”的总原则，建议规划进一步针对公民的负面清单编制、针对政府的权力清单梳理，建议在“十三五”规划中，放到“实施章节”中得以量化体现（以往一般放在组织保障章节中进行原则说明），减少政府对微观经济运作的过分干预，重燃经济主体创业发展的热忱。

第三，规划应该突破“先经济后社会”、“先生产后民生”、“先污染后治理”和“先冲破后构建”的固有模式，使政府治理充分体现法治的精神，建议“十三五”规划，对涉及到的社会、经济发展各个环节，提升建章立制的针对性、有效性、可量性和操作性。

三、量化产业结构优化升级相关指标

产业经济学告诉我们：宏观经济中，产业结构、产业组织、产业发展、产业布局和产业政策是有机整体，其中产业结构起到至关重要作用，并进一步决定着区域经济科技进步、劳动力等要素资源流动、经济绩效实现与产业发展走向。产业经济学又告诉我们：产业结构涉及各方是普遍联系的过程，必须以全面地、系统地和辩证地把控产业结构涉及各方进退增减；产业经济学还告诉我们：产业结构优化调整是动态过程，随着科技创新突破、环境容量约束、消费理念提升，产业结构优化将持续深化。下面就“十三五”编制中，涉及区域产业结构优化调整问题，主要建议如下：

首先、大力发展战略性新兴产业，作为“十三五”区域经济转型的重要突破口。战略性新兴产业①具有以下三方面特征：（1）战略性新兴产业是充分利用当代最为先进的工艺技术、服务手段和消费理念为支撑的产业，带有显著的循环绿色环保、资源综合利用和带动引领示范特征的产业；（2）战略性新兴产业又是较为宽泛的概念：其引进消化吸收应该建立在自身区位优势和资源禀赋之上，并不断突破既有的传统产业发展模式；（3）战略性新兴产业还是动态的概念：其时代特征显著，随着社会科技进步和生态理念的深入，内涵将不断丰富，外延将不断拓展。总之，战略性新兴产业发展在整个产业结构转型过程中将起到引领性、示范性、标志性作用。

“十二五”以来，我市战略性新兴产业经济总量占比始终徘徊在(20%，22%)之间。为了逐步改变这一被动局面，建议在“十三五”规划中，通过建章立制，并主要通过市场手段，着重通过“强化行业准入对标、强化落后产能淘汰、强化招商引资选择”三方面入手，并通过进度量化评估，及时修正相关(对标、淘汰、选择)标准，力促我市战略性新兴产业顺畅发展，力争到“十三五”末，战略性新兴产业达到或超过全市经济增长平均水平，摆脱长期以来我市战略性新兴产业在全省各地市中倒数末位局面②2013年一季度、上半年、前三季度、全年以及2014年一季度、上半年、前三季度，我市战略性新兴产业增长速度在全省各地市位次分别为第10位、9位、11位、11位、9位、9位、11位。，达到全省平均增长水平。

其次、通过经济主体绩效量化评估，逐步形成提质增效内生机制。“十二五”以来，宁波经济的运行质量波动相对较大，也一定程度上折射出总体宁波经济的脆弱性。以规上工业为例，2012年一季度利润、利税同比分别下降了46.7%和27.8%，而亏损企业亏损额同比却上升74.5%，这样态势一直维持到2012年底，经过2013年效益短暂回升，进入2014年后，盈利能力又出现持续下探，2012年景象再次重现；又以交通运输业为例，无论能效水平还是盈利能力，与成品油价格走势形成过分敏感的对应关系，企业自我调节机制并不十分成熟；再如住宿餐饮业、金融服务业等，随着外部环境变化，经营业绩持续出现严峻局面，转型升级任务十分艰巨。因而，提升科技含量、改进工艺技术、细分目标市场、优选经营方式、创新服务形态、突破管理理念……一系列与经济主体绩效紧密挂钩的现代管理体系的建立并逐步完善已迫在眉睫。

最后，辩证地看待第三产业增加值在GDP中所占比重。我们一定要清醒地认识到，任何形式的第三产业的发展，一定是建立在实体经济，尤其农业经济和工业经济稳步发展的基础上；一定是建立在城镇居民收入水平持续增长的基础上；一定是建立在社会保障体系相对完善基础上。“皮之不存、毛将焉附”？没有实体经济的支撑，第三业发展将成为“空中楼阁”难以为继。

当然，短时期观察第三产业比重变化，除了其本身发展状况外，还有可能受制于其他产业，尤其是工业经济发展状况的影响，有时，暂时出现的第三产业比重的上升，并不意味着“后工业化社会经济结构”真的出现了积极变化，这在近期出现的多

轮经济下行周期已充分证明了这一点③注：③“十五”末第三产业增加值占GDP比重为39.8%，“十一五”头三年，基本维持在40%左右，到国际金融危机深度影响的2009年，此比重骤然上升到41.2%，后续二年又回复到40%左右。。

建议在“十三五”规划目标中，第三产增加值占GDP比重上升与第三产增加值总量增长和结构优化相结合，同时满足以下三方面的条件，才算达到规划目标的预期。

A、第三产增加值总量应达到的增长水平；

B、现代服务业占第三产增加值比重应达到的上升水平；

C、第三产增加值占GDP比重应达到的上升水平。

四、建议把科技创新目标列入规划约束性指标

生产力发展的重要支撑——科技创新，是未来社会进步和经济发展的源动力。为了突显科技创新重要作用，建议“十三五”规划要强化科技创新的企业（单位）的主体地位，在“技术商品化”总原则下，政府应着力研究“公开”、“公平”和“公正”技术价值形成机制和交易机制，尤要要对“第三方技术论证机构”进行动态、透明、制衡的资质信用评估，定期在主流媒体进行公示，并以信用评价为核心，最终形成较为畅通的进入和退出机制。

因此，建议“十三五”规划有关科技创新指标设置，从二个环节、四个方面展开。投入环节：宏观上以“财政科技性支出占全市财政支出比重”为核心展开；微观上以“企业（单位）研发投入占产品销售收入（营收）比重”为核心展开。产出环节：宏观上以“R&D占地区生GDP比重”为核心展开；微观上以“授权发明专利转化现实生产力数”为核心展开。为了凸现科技在生产力发展中的核心地位，并进一步建议，作为约束性指标写入“十三五”规划，力争到“十三五”末，我市区域经济的科技创新竞争力有一个可量化的实实在在提高。

五、做好区域特色产业发展规划建议

所谓特色产业，指充分利用区域天然自然禀赋、区位优势、人文优势而发展起来的产业，或者可以充分顾及区域内历史文化传统沿革，并根植人们心中由来已久的文化认同而衍生出来的产业。

下面就“十三五”编制中，涉及区域内具有战略意义的特色产业发展问题，以及如何看待特色产业相互融合问题，提出如下建议：

第一，海洋经济，内涵外延极其丰富、时代特征十分显著、开发拓展潜力巨大的经济增长领域。大力发展海洋经济，也是宁波经济产业转型非常重要的突破口。

面对“十三五”，在国家建设“一路一带”恢宏背景下，尤其以建设“蓝色丝绸之路”为契机，重新审视宁波发展海洋经济各类规划。建议“十三五”规划应该综合以前各类涉海规划基础上，形成“海铁联运为先导，临港物流为支柱，渔业牧场为基础，滨海旅游为特色”的海洋经济良性互动体系，通过大力发展海洋经济，不断寻找出我市产业转型突破口。

第二、文化产业，传统底蕴深厚、影响辐射广泛、挖掘潜力巨大的经济增长领域，也是传承宁波特色经济，接轨现代新兴产业的核心主体。目前我市初步形成了一批具有宁波特色的文化产业集群。在传统文化产品制造已经拥有一定的优势的基础上，加快建立现代传媒、影视、演艺、会展、文化旅游、动漫游戏、创意设计等文化产业体系。同时，与其他产业相比，文化产业在一些领域具有“公益性”特点，发展文化产业，主要借助“市场机制”同时，政府进行局部投入也是必要的，但这种投入应该严格遵循“法制思维”，立规在先，进行公开、透明的操作。

第三、在“十三五”规划编制过程中，一些特色产业主要按照“行业法”进行归并，虽然自成体系，但难免存在着交错重叠现象，在描述特色产业总体发展时，不建议各特色产业相关指标机械地直接相加。以信息产业经济为例，各行业(产业)转型升级与发展壮大，几乎都离不开信息技术支撑，以信息技术为基础的“多化融合”，已成为现代社会、经济、文化等发展不可或缺的重要手段。

（责任编辑：牛域宁）