基层治保组织制度存在的问题与建议

邵鹏

基层治保组织制度存在的问题与建议

邵鹏

基层治保组织制度建设是实现国家治理现代化的基础工程。基层治保组织制度是对保甲制度的历史扬弃，制度发展过程中也吸纳和借鉴了西方邻里守望制度的科学内涵和合理因素。由于我国基层治保组织制度存在欠缺之处，其法律性质界定不甚明晰，制度构架也期待完善，为在新时期全面推进依法治国和实现国家治理现代化，亟须对症下药。

基层；治保组织制度；治保会；自治

随着社会的进步，思想的多元，人口的迁徙，熟人社会向陌生人社会的强行过渡，在多种元素叠加的情况下，国家治理面临的局面也更加复杂。公众对于国家治理的良好期望同时也对国家治理提出了更高的要求。所以，十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”四中全会进而提出坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。对于国家治理的多层面审思，对于良法善治的坚持更多的是在回应社会变化，回应熟人社会向陌生人社会的转变。基层治保组织作为社会综合治理的一项重要治本措施，是国家治理体系中的重要一环，其同样需要回应社会的变化。

一、基层治保组织制度的历史扬弃与借鉴

在我国传统社会，对于国家的治理就曾有不同的思想，如礼法之治、德治、无为而治甚或是法治。其植根于当时的土壤，或流行于乡土社会的基层，或固执地影响着统治阶层，或二者兼而有之。从乡土社会或可谓熟人社会生发出的国家治理思想，一方面受制于封建统治现实，另一方面受限于宗法制度的内在掣肘，不可避免地充盈着管控、牧民的味道，保甲制度这一具有代表性的基层治理方式应运而生，同时也不可避免地带有浓重的时代特色。

封建社会对于基层的治理基本依赖于保甲制度，该制度的主要滋养来自于宗法制度。保甲制度是利用家族制度和伦理观念建立基层行政机构进行统治的一种社会管理制度。［1］在先秦时期，保甲制度开始萌芽，自上而下的管控网络始具雏形。至宋代，保甲制度正式成为常态的带有军事管理性质的户籍制度。尔后虽有反复，但一直是小农社会基层治理的主要制度手段，在国民党政府时期也一度成为乡村社会最基本的控制制度。保甲制度的功能在于管理、教化、养护、保卫，此外统治者更在乎的是对农民的有效控制和征收赋税。通过严密的编制和严格的株连连坐，可以有效地对农民进行控制。［2］

新中国成立后，逐步废除保甲制度而代之于建立群众性自治组织。譬如在上海，保甲制度从人员到组织功能均被新的机构——居民委员会替代，其彻底丧失了存在的基础和影响。［3］从城市到农村，保甲制度的架构逐渐被居民委员会及村民委员会取代。实际在20世纪50年代，为镇反肃反运动需要在全国城乡各地已经普遍建立群众性自治组织即治安保卫委员会（治保会）。1952年经政务院批准公安部发布的《治保委员会暂行组织条例》规定，治保委员会建立的目的在于发动群众，协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火，肃清反革命活动，以保卫国家和公众治安；治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织。1954年全国人大常委会通过的《城市居民委员会组织条例》规定居民较多的居民委员会在工作确实需要的情况下，经市人民委员会批准可以设立常设的治安保卫委员会。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇创造了“枫桥经验”。枫桥在治安保卫委员会下设四个小组，分别负责监督改造、调解矛盾、帮助教育和安全检查。［4］治保会这一群众性自治组织精准地定位于基层治安保卫，从而获得了良好的生存空间。

1982年12月《中华人民共和国宪法》规定，村民委员会与居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。1987年公布的《村民委员会组织法（试行）》规定村民委员会根据需要设立治安保卫委员会的规定。1990年1月施行的《城市居民委员会组织法》中也同样规定居民委员会根据需要设立治安保卫委员会。起源于镇反肃反运动中的治保会及在社会主义思想教育运动中诞生的“枫桥经验”在改革开放后正式被称为群防群治，由公安部提出并被吸收进中共中央、国务院和全国人大常委会1991年制定的《关于社会治安综合治理的决定》，该规定明确在基层党委、政府和企事业单位组织建立专门的群防群治队伍。1998年人大常委会通过的《村民委员会组织法》及在2010年修订后的《村民委员会组织法》均有村民委员会根据需要设立治安保卫委员会的规定。

我国的基层治保组织制度在建设和发展过程中也吸纳和借鉴了西方邻里守望组织制度的合理因素。西方的邻里守望组织是群众性机构，由当地地方政府或基层警察部门发起，人员是辖区民众中的志愿人员。邻里守望是西方社区警务的重要内容，与群防群治在制度上存在一定的共通之处，如目的在于预防犯罪的发生，改进社区治安状况，都要求参与主体的群众性，发动群众自己进行治理。在组织形式上虽有一定的差异性，我国群防群治的主体即治保组织是居民自治组织，原则上要求自发组成；邻里守望组织的发起人是基层政府或警察部门。但前述差异并不明显，虽然作为我国群防群治主体的治保组织在法律上未确定其发起人，但实际工作和发起都应接受基层政府尤其是基层警察部门的指导，此外在很多地方为了突出和加强群防群治工作，地方党委和政府已经自觉地担起了发起人的角色；而邻里守望组织同样系群众性机构，具有自治性质。两者主要区别在于群防群治的功能在于防和治，治保组织在开展工作时的侧重点不仅仅限于预防犯罪，而邻里守望组织则更多通过提高震慑力如标志、标记和监视设施的可见性来减少犯罪，而我国治保组织因为有事后治理的任务，为避免设施遭到破坏，许多监视设施往往处于不可触碰或是不可见的状态。

二、基层治保组织的典型——治保会的法律性质思辨

作为早期群防群治的组织形式，治安保卫组织曾经发挥了非常重要的作用，至今其作用更不可忽视。在治保组织建立的过程中，随着公民社会的发展，公民意识的增强，有一些问题随之显露。作为国家治理体系中的一环，基层治保组织的建设也越来越重要。基层治保组织的有效搭建以及作用的高效发挥与否，也会深度影响国家治理能力。

治保组织如何搭建及运行，于制度而言首先需精准定位其法律性质。自治体为达到有效治理本村的公共事务和公益事业，必须采取一定的组织形式。［5］基层治保组织的组织形式虽然并未要求标配，甚至有松散之嫌，但其既然作为组织而存在，从组织形式而言还是要求其内部存在一定形式的架构。梳理新中国成立以来的法律法规以及相关规范性文件，可以看出治保组织的组织架构主要体现在治保会。1982年宪法规定，村民委员会与居民委员会设治安保卫委员会。1994年中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部印发《关于加强农村治保会工作的意见》中提到治保会是我国宪法确定的群众性治安保卫自治组织，该文中提到的治保会从法律条文进行对应匹配，指向的即是村民委员与居民委员会下设的治安保卫委员会。而由此产生的制度困惑就是治安保卫委员会是否仅局限在架设于居民、村民委员会之下。居民、村民委员会是群众性自治组织，其下设的治保会从而成为自治组织下设的自治组织。

在依法治国的总体框架内，自治意味着此类村社组织的自我管理、自我约束和调节。自治的权利边界究竟如何界定？对此存在两类可能，一种是此类村民、居民自治组织的自治权的内容和范围应该由法律予以规范，该观点虽然有漠视法无禁止即可为的法律精神之嫌，但它的制度思考映射在宪法和既有法律中，指向的是来自于授权的自治权，如民族自治地方自治机关的自治权。另一种可能即为法无禁止即可为。作为自治组织的治保会的制度尴尬可能来源于在宪法章节中的地位，它被置于“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”专章之下，同时宪法规定居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。按照宪法的条文架构如果假设治保会等自治组织的权利来源在于授权，则对于治保会应该由相应的宪法性法律予以规定，而事实是在村（居）民委员会组织法中并未予以明确规定，治保会的定性为自我管理和服务的组织。

对于村民、居民自治和组织自治，如果是村民、居民自治则需要界定其成员范围；如果是自治组织本身的自治，则需要界定该组织如何进行自治，而该组织成员的准入则应交由该组织自我约束和管理。《村民委员会组织法》立法目的即规定为了保障村民实行自治，《居民委员会组织法》规定由城市居民群众依法办理群众自己的事情。从前述两部组织法可以看出村民、居民委员会均系为了村民、居民自治而设立的组织，由此推导，前述委员会下设的治保会同样系为了村民、居民自治而成立的组织。但作为村（居）民自治组织的治保会如果仅停留在一般意义上的村（居）自治，怎么应对人口大量流入对旧村、旧社区的冲击，如果其主要工作职能在于作为原有居（村）民防患和预防外来人口的自我服务组织，则难以应对国家治理现代化的要求。

治安保卫委员会从立法中推导出的制度设计为：宪法规定了在村（居）民委员会下设治安保卫委员会，性质为自治组织；村（居）民委员会组织法规定了根据需要设立治安保卫委员会。反向推导产生的问题是，治保委员会是否仅可架设于村（居）民委员会之内，治保委员会是否是一个专属名称，是否存在其他形式的治保组织。如果只是从逻辑出发，在村（居）民员会之外可以成立治保会或类似组织以应对人口的急剧变化及之后的相对定型。

三、基层治保组织制度存在的问题及建议

对于城市而言，现阶段的治保组织建设形式为：社区治保会、机关事业单位内保组织以及企业内保组织；在农村则更多的表现为治保会，但随着农村经济的发展，村社企业和私营企业的进驻，企业内保组织建设也不断有数量上的显著突破。无论城市还是农村，治保组织的建设都面临着相同状况，也同时面临熟人社会向陌生人社会转型的困惑，相应问题随之产生。

（一）基层治保组织制度存在的问题

首先，大量陌生人输入原熟人社会为基础的社区或村集体后，自治主体如何界定需要法律的呼应，同时需应对原有组织架构的形式接纳和内心认同。其次，自治组织的运转如何应对自治主体的变化和外围的挑战。前述问题体现在自治组织建设的实务表现出的现状和问题在于：一是居委会边缘化严重，［6］村委会则倾向于保护固有村民利益。在前述状况之下治保组织的组织架构可否架设或从属于居民委员会或村民委员会之外。二是自治的地理空间虽然未发生变化，但所辖人口和事务激增。在前述情况之下，基层政府尤其是公安部门如何指导和保障治保组织的工作开展，如何保障治保组织的经费来源、人员培训以及业务开展。三是人口激增导致人口自然分层。治保人员或曰从事治安保卫的人员较大部分是外来人口，其对治保工作的内心认同感不高，工作积极性受制。

（二）完善基层治保组织制度的建议

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现载体，作为基层治理中的重要一环，基层治保组织的建设应该正确面对和适应前述问题和挑战。在应对陌生人社会所面临的问题时，需要有开放的视野，必须从国家治理体系和治理能力现代化的总目标来衡量，在法治的框架内寻求功能的最有效发挥和延伸拓展。

一是在村（居）民委员会框架内构建相应的治保组织。在社区治理中，因为社区工作站事无巨细的工作触角和服务延伸，居委会的功能被弱化或形式化。但作为居民自治的组织，居民自治的需求也要求居委会的功能正位。2010年中央办公厅及国务院办公厅制发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》即提出要健全社区居民委员会下属的委员会，调整充实下属的委员会设置，建立治安保卫委员会。村（居）民委员会建立健全治保委员会是对治委会自治性质的回应，也是对村（居）民自我约束、自我管理以及自我服务需求的响应。

二是在村（居）民委员会框架之外构建治保组织管理协调机构或与治保组织功能相似组织。根据村、居工作需要在村（居）民委员会之外，根据社区人口组成成分、人口数量、经济社会发展程度可覆盖式或平行式建立和加强其他类似治理组织或协调管理机构，处理社区治安事务。另行设置的组织或机构，有利于平衡多方主体之间的矛盾，且不妨碍村（居）民自治需求；如在社区工作站设立的治保会、在基层公安部门设立的相应协调机构等。

三是在治理思想上，从防范思维向共治共调转变。适应陌生人社会需要，强调社区治保的多元参与和基层政府指导。应提倡基层治保组织参与主体的多元性，在规定的自然地理空间内逐步吸纳多方主体参与治保组织。在治保组织搭建和工作过程时应吸纳社会组织和社会志愿者参与。尤为关键的在于正确处理基层政府和治保组织之间的关系，在全面实现依法治国的框架内，以法治政府建设为纲指导、监督治保组织的自主管理和服务，保障治保组织的自治性质，加强对治保组织相关工作人员进行业务指导和培训的制度和体制，提高治保人员协助维护社会治安的能力。

“人的自由全面发展”是国家治理的目标，为满足公众的发展需求，实现人的自由全面发展，为满足国家治理体系和治理能力现代化的需要，应该重视基层社区的源头治理，对自治组织的边界有必要进行梳理。为应对社会发展的需要，在良法善治的前提下对社会生活进行及时的立法呼应和制度梳理将更有利于基层自治的开展。对于基层治保组织而言，或满足居民自治的需要，或满足治安形势的需要，或二者兼之，在治保组织搭建过程中应平衡自治和治安的两种功能和性质。

［1］闻均天.中国保甲制度［M］.北京：商务印书馆，1935.

［2］刘光磊.从义务到权利的转变——保甲制度与联户代表制度比较［D］.河北大学，2010.

［3］杨丽萍.从废除保甲制度到建立居民委员会——以新中国成立前后的上海为例［J］.党的文献，2010，（5）.

［4］张应立.“枫桥经验”与群防群治［J］.北京警察学院学报，2014，（1）.

［5］崔智友.中国村民自治的法学思考［J］.中国社会科学，2001，（3）.

［6］倪赤丹.基层社区治理体系与治理能力现代化的路径选择［J］.特区实践与理论，2015，（3）.

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2015）06-0087-04

2015-11-02

邵鹏，深圳市委党校法学教研部教师。