医改中行政指导程序的规制研究

邓湘琳 汪波

◆医改之窗

医改中行政指导程序的规制研究

邓湘琳 汪波

伴随着我国法治政府建设步伐的不断加快、医疗卫生环境的不断变化，医疗体制中行政指导行为的合法性与合理性已成为医疗体制改革的重要内容。目前，我国行政指导理论尚不完善，实践中行政指导又具有手段灵活多样、涵盖面广等特点，致行政指导规范条件不成熟；鉴此，有必要建立一套健全的行政程序约束机制，以便更好地提高行政指导行为的法治化水平。

医改；行政指导；程序规制

一、医改中行政指导程序的作用

美国前联邦最高法院大法官克拉克曾提及：“行政程序法是目前及可预见之未来，在法律领域中最重要的法律。”[1]我国行政法学专家姜民安教授也指出，“行政相对人的法律程序权益是一种被法律实用主义所长期掩饰而不为所重视的法律权益”[2]，因而完整科学的行政程序作为一种约束机制，能有效控制行政主体滥用行政权，全面监督行政指导运作的整个过程，大大降低行政指导的违法发生率，从而最终保障行政相对人之合法权益。

（一）能约束行政机关的自由裁量权

行政指导相较于行政处罚、行政强制等单方强制性行政行为，具有更为广泛的自由裁量权，因而对于行政指导行为而言，程序的价值就显得尤为重要。遵循现代行政指导程序所确立的基本原则和基本制度，可以有效监督和规范行政指导行为，杜绝医疗卫生行政主管机关滥用行政指导权去侵害患者、医疗机构和组织等行政相对人的合法权益。

医改中行政指导程序公开原则的确立和政府信息公开制度的建立，将行政指导整个动态的运作过程都纳入到相对人的视野之中，包括事先公开职权依据①、事中公开决定过程②、事后公开决定内容③的阳光工程（正所谓“阳光是最好的防腐剂”）。医改中行政指导程序参与原则的确立和听证制度、说明理由制度的完善，意味着行政机关传统的权力运作模式所具有的单方恣意性被淡化，取而代之的是一种双方说理的过程。行政指导程序给予行政相对人参与行政指导实施的机会（行政相对人可以参与到直接关系公民切实利益的医疗改革中来），能实现行政机关与公民之间的意见沟通。这一方面降低了相对人对行政指导的抵触和对抗情绪；另一方面也降低了行政机关恣意行政的可能，有效地约束了行政机关的自由裁量权。

（二）可提高行政机关的管理水平和政府的行政效率

行政指导程序中的公开、参与、自愿等原则，有利于行政相对人通过事先参与来规范行政指导的合法性与合理性，通过提出合理抗辩来引发行政机关的反思，从而促使行政机关制定出严谨、科学的医疗卫生体制改革措施，并保障公共利益的实现，解决“看病难、看病贵”等问题。

中共十八届三中全会就全面深化改革中如何处理好政府和市场的关系、使市场在资源配置中起决定性作用，提出了科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，并进一步指出：要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

行政指导程序为卫生管理部门深化医疗改革，多手段多方式运用柔性的、非强制性的、双方充分协调沟通的行政指导，提供了重要的理论依据和行动指南；能提高卫生行政机关的科学管理水平和政府的行政效率，最大限度地保证医疗卫生改革措施实施过程中相对人接受度、实施效果满意度的提升。

（三）能提升行政机关的责任意识

长期以来，由于我国行政指导立法不足、行政程序法缺位、责任机制缺失，导致行政机关恣意行使行政权、违法或不当运用行政指导的行为时有发生。我国医疗卫生管理机关在施行医改措施时，常常选择规避法律监督、免除法律责任承担的形式，呈现给民众的是极其晦涩难懂的医改方案。因此，政府的公信力大打折扣。造成这种现象的根本原因，在于行政指导责任机制和程序规范的缺位，导致卫生行政管理机关的责任意识不强，在推行医改中自说自话、敷衍行事。

现代行政是一种责任行政。卫生行政管理机关为实现医疗卫生体制改革的目标而作出行政指导行为时，必须对因自己的行为给行政相对人造成的损害承担相应的责任；必须建立健全行政指导责任机制、完善行政指导规范体制，提升行政机关的责任意识，实现“法治政府”。

二、医改中行政指导程序所存在的主要问题

行政指导作为二战后发展起来的新型的行政方式，其理论研究尚未成熟，运行机制尚待完善。目前，因行政指导实体法的不足和程序法的缺位，严重阻碍了深化医疗体制改革的进程。

（一）医改中行政指导实施程序不科学

在医疗改革与卫生监督领域中，行政机关大量运用行政指导来深化医疗体制改革的进程、提高医疗体制改革的效果，取得了一定的成效。然而，在实践中，由于没有明确的程序法规范，行政指导的选择和实施常常依赖于行政机关的自由裁量，而行政机关裁量的合法性和合理性往往取决于行政机关工作人员，特别是领导者的政治素质、专业化水平及其责任意识。当行政行为的合法性与合理性的保障所主要依靠的是个人的自律而不是严格明确的法律时，不仅行政行为的目标难以实现，其行政相对人合法权益也难以得到保障。如：决策过程缺乏程序规制，事先不依法公开或者不完整、全面地公开医改背景与行政指导的相关信息；不听取或以专业化为由拒绝听取相对人的意见和建议；回避民众针对医改及其行政指导措施提出的问题；不主动公告、告知相对人听证和可要求组织专家论证会的权利；用晦涩难懂的专业术语说明理由，等等。缺乏民主参与、“闭门造车”式的医改措施及其行政指导行为，不仅因其缺乏科学论证机制而不具有科学性，而且因其缺少行政相对人利益表达机制而丧失了合法性、合理性与可接受性，最终导致其要么无法推行下去无疾而终，要么变异为行政命令损害相对人的合法权益，这必将延缓或阻碍医疗改革的进程。

（二）行政指导程序立法任重而道远

行政程序立法历时十年，仍是“尤抱琵琶半遮面”。作为新型又备受争议的行政指导，因其理论基础尚不扎实、实践经验远未成熟，其程序立法更加任重而道远。

行政指导因其法律依据的广泛性和多重性，以及行政指导方式的多样化而内容丰富、程序复杂。在对行政指导进行类型化研究时，根据行为对象的特定与否，可将行政指导分为抽象行政行为和具体行政行为；根据行为的功能，可将行政指导分为助成型、调整型和规制型行政指导。由于行政指导不同类型之间存在巨大差异，行政指导程序规范难以统一。如由省级制定的地方行政程序规范性文件，确立了系统完整的行政程序，并专用一节来规范行政指导程序，其内容包括行政指导的价值、实施行政指导的基本原则、行政指导的适用范围和实施方式等。这是对行政指导法治化的重大突破，为我国医疗改革中行政指导程序法治化提供了重要的参考依据。

然而遗憾的是，关于行政指导及其程序的很多重要性规范并未在地方立法中达成一致。例如关于行政指导的适用范围，《湖南省行政程序规定》将其限定为：需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助当事人增进其合法利益和需要预防当事人可能出现的妨害行政管理秩序的违法行为等；《山东省的行政程序规定》基本采纳湖南省的规定，只是将《湖南省行政程序规定》中“更亲民”的“当事人”一词换成与行政法立法保持一致的更严谨的法律用语“公民、法人、组织”；《汕头市行政程序规定》则完全吸收了《湖南省行政程序规定》的内容；而2013年施行的《西安行政指导程序规定》则仅仅选择了《湖南省行政程序规定》其中的第一种情况：行政指导主要适用于帮助当事人增进其合法利益。

又如关于行政指导的种类，各地立法更是存在较大的差异：《湖南省行政程序规定》第一百零二条行政指导采取的实施方式④与《西安行政指导程序规定》第九十九条⑤、《汕头市行政程序规定》第一百零九条⑥采取的行政指导实施方式，就有明显的差异，《山东省的行政程序规定》对该内容则没有规定。而《工商总局关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》和《苏州市人民政府印发关于全面推行行政指导工作的实施意见》更是缺少操作性的程序规定，其所重点关注的只是基本原则和指导思想。

可见，在实践中关于行政指导的理论研究仍未达成一致，实践运用效果也大相径庭，所以统一制定行政指导的程序规范任重而道远。

（三）医改中行政指导的救济程序缺位

现代法治要求“有损害必有救济”。行政指导作为一种新型的行政活动方式，相关立法明显不足，运行机制尚未完善，很容易在行政指导过程中出现行政机构违反行政法基本原则、滥用职权的情况。故，必须对这一新型的行政活动加以监督约束；尤其应设定救济办法，来约束行政机关的行政行为，使其在符合法理和法律规定的情况下作出行政指导。

《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政指导与行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政确认等行政行为并列列举，而是在该法的第十二条含糊地规定“认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的”也属于行政诉讼的受案范围。

而在2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，将不具有强制力的行政指导行为排除在行政诉讼的受案范围外。该条款用语模糊，立法目的不明，该条款是为了强调行政指导的非强制性特征，还是为了明确行政指导行为的不可诉性，在理论界和法学实务中都有诸多争议。

但是遗憾的是，无论是2015年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》，还是2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，均没有就行政指导的可诉性明确作出规定，亦未正面回答法学和行政理论界及实务界对行政指导是否属于行政诉讼受案范围的疑问。

立法上这种模棱两可、含糊其辞的规定，使得行政相对人在合法权益受到行政指导的损害时，通过司法途径获得救济的可能性是一个未知数；在实践中，上级行政机关和司法机关，也往往因为法律法规的缺位，而将该“烫手山芋”拒之门外。行政指导救济途径不畅通，不仅让受损者得不到应有的救济而显失公正，而且使法律的预测作用失效。行政相对人在接受行政指导时，无法预测行为的社会效果，为了规避风险，只能选择拒绝行政指导行为。这样的结果是：行政指导行为无法开展下去，影响了政府对社会的正常管理。

三、医改中行政指导程序规范的构建

政府实施行政指导推进医改时，拥有很大的自由裁量权；同时，行政指导的类型广泛而丰富（包括发布导向性政策纲要和官方权威信息，作出卫生监督意见书，提出劝戒、劝告，作出表彰、奖励等）。这就导致从技术层面上统一行政指导程序的任务非常艰巨。但为了完善行政指导制度，更好地发挥其积极作用，必须加快行政指导程序的研究与立法工作。

（一）完善医改中行政指导实施程序的立法

1.明确医改中行政指导的适用范围。

市场和政府的双重失灵，需要在“公共权力”与“私人权益”之间的博弈中寻找到新的平衡点：政府通过协商、自愿、合作的非强制性行政指导来实现对国家公共事务的管理。而这个平衡点的维持需要行政法为行政指导提供一种制度框架，“使行政机关在确定行政机关的权力限度时，本身便应当考虑它所提供的公共服务的范围和性质”[3]。

所以明确医改中行政指导的适用范围实质上是给行政指导“画”一条行政权力干预公共事务的边界，这是行政指导法治化的必然要求，也是科学制定行政指导法定程序的前提与基础，此亦即医改中卫生监督主管机关依照法律、法规、规章授予的权限，对所管辖的事务进行行政指导的范畴和界限。笔者认为，应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》第六章第一百五十三条关于行政指导适用范围的规定⑦就相当明确和具体，可以作为制定行政指导程序规范的参考。该条文明确了行政指导的种类及其内涵，有利于行政机关和公民掌握行政指导的适用范围，从而为行政指导的合法性提供了判断依据。

2.建立医改中行政指导的信息公开制度。

信息公开程序一直是我国医疗卫生管理中一个非常欠缺的环节。一方面，受传统的全能政府和行政命令模式的影响，另一方面，由于生物学、医学及医学管理学的专业性强，在普通老百姓中普及的程度非常低，所以在政府主导医疗体制改革、设计医改方案时，往往基于习惯和自信，要么简单地作出行政命令，要么粗暴地作出“行政指导”，而不向相对方说明、解释这些命令、指导的依据和具体内容等。

行政主体在做出一项行政指导之前，应当将行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景材料等事项，以书面或者其他方式向当事人公开[4]；并且，当当事人提出要求时，必须交付记载了上述事项的书面指导。[5]

医改中行政指导的信息公开制度要求卫生行政主管部门在作出行政指导决定之前，必须提前将行政指导的具体内容（包括事实根据和法律依据以及具体措施）通知对方，以便相对方决定是否接受指导。

通知必须采用书面的方式，以便相对人针对该事项搜集整理资料，经过深思熟虑后作出是否接受行政指导的决定；而口头的形式容易被相对人忽视，同时不利于相对方详细掌握行政指导的具体内容。另外，书面的方式也便于相对人留存证据，在被强行“自愿接受”行政指导并被侵犯合法权益时，该书面通知是相对人有效的证据材料。

3.健全医改中行政指导听取意见制度。

目前，行政指导在卫生行政管理中的运用日益广泛，然其行为效果的“利”与“不利”并没有严格而统一的法律标准。由于行政机关和相对人的立场和行为目标存在差异，使得其对“利”与“不利”的解释，往往得出相反的结论。如当行政机关以为行政相对人谋福利之目的作出行政指导行为时，行政相对人却认为该行为乃以合法形式掩盖非法目的之侵害其权益之举。这时，行政机关充分与相对人沟通、对话，听取相对人意见的陈述，对于提高行政指导的社会效果，提升相对人的满意度，均有重要的意义。

“听取意见”，也称“听取对方意见”，是指行政机关在作出不利行政决定前通过一定方式听取相对人和权利受决定影响的其他人的意见的程序。具体要健全以下两种听取意见制度。

（1）行政指导听证制度。笔者建议将《行政许可法》中的听证制度及其案卷排他制度，引入到医改中的行政指导制度中。

卫生行政主管部门在作出行政指导行为之前，应提前将行政指导的目标及相关指导性意见予以公布，供相对人广泛讨论，并明确相对人申请听证的权利和程序。另外，根据案卷排他制度，整个听证过程都应制作详细的笔录；听证结束后，行政机关必须根据听证笔录作出是否实施行政指导行为的决定并确定行政指导行为的具体内容和程序。故，任何非经听证程序进行论证的事实与法规，均不得作为作出行政指导的事实根据与法律依据。

唯有如此，听证程序才能真正保障相对人的程序权利，成为相对人维权的有效武器。另，医改中行政指导听证程序的运用，可以参照行政许可法中有关听证程序的规定进行。

（2）陈述意见制度。“陈述意见”是对行政机关采用听证之外的形式听取当事人意见程序的统称。该制度散见于《行政许可法》等单行法中，并没有专门的名称。行政机关在做决定前听取对方意见已经成为现代行政程序法的基本制度之一。在我国，行政机关作出行政决定时听取意见的形式有很多种，其中，“听证”专指以开听证会的方式听取对方意见的制度，行政处罚和行政许可往往针对特定的相对人，并且由行政机关单方决定，无需行政相对人的同意和配合，行政处罚和行政许可的相对人只能依据行政处罚和行政许可程序中的陈述申辩权陈述自己的意见。

与之不同的是，行政指导往往针对广泛的行政相对人，其行为的有效性就在于其被行政相对人所接受。相对人在没有充分理解行政指导的目的、内容之前，无法对行政指导的效果进行判断和预期，也就不会同意、接受行政指导。另外，行政指导往往是国家为推进改革而作出的鼓励政策，故受众很广，且越多人参与进来，改革就越顺利。吸引相对人参与进来最有效的方法就是发挥相对人的主人翁意识，给予相对人陈述意见的机会；当然，集思广益也是避免武断的最好办法。

但是，在医改中行政指导不仅没有听证制度，更没有陈述意见的制度，这就造成医改的指导意见往往脱离民意、高高在上；不仅未被相对人理解，而且因为陈述意见制度的缺失，而被相对人忽视，甚至产生对抗情绪。

故，笔者建议在医疗体制改革中建立行政指导的陈述意见制度，即医改中行政主体在作出行政指导之前，必须严谨科学地进行调查研究，向相对人全面展示其行政指导之目的、内容、事实根据、法律依据以及医学专家和法学专家的论证意见等。这不仅是给予相对人陈述意见的机会，更是实现相对人与卫生主管机关互动、对话，最终达到保护相对人合法权益和提高行政指导质量及效率的目的。

4.建立专家论证制度。

原卫生部公布的《2013年医疗卫生改革路线图》涉及了“制定公共政策须健康预评估”“医疗机构明确基药使用比例”等内容，从中我们可以看出，对该行政指导内容的理解需要具有专业的知识。所以该领域中行政指导的决策和实施，必须经过科学的论证、反复的研究探讨，集社会全体智慧和力量来制定医疗改革的指导性方针、政策与具体的措施。

解决医改中行政指导的科学性问题最直接有效的方法是建立专家论证制度。将专家知识引入公共行政管理，既增加了管理的理性色彩，赋予了管理行为的正当性，又增强了管理的权威性，同时缓解了各方的利益冲突、平衡了各方的利益，从而有利于医疗改革目标的实现。另外，为了完善专家论证机制、确保专家论证制度的有效性，我们必须引入专家论证责任机制，这就要求行政机关做到：公布行政指导的目的、行政指导论证的组织和单位、结题报告以及研究课题组及其负责人，供民众监督。

（二）健全医改中行政指导的法律救济程序

所谓“行政指导救济制度”，是指当行政相对人认为在行政指导过程中，因指导方的责任造成其合法权益受到损害时，或认为听从行政指导后其利益牺牲太大时，通过法定渠道就该行政指导行为及其后果进行争议，以求得到及时有效的裁断和救济的法律制度安排。[6]

当前我国行政指导存在的主要问题，除了行政主体行政指导实施程序不科学、行政指导程序立法困难以外，行政指导的救济程序缺位最为突出。鉴此，完善行政指导的法律救济程序刻不容缓。唯此，才能有效地保护相对人合法权益，规范行政指导，促进依法治国。

1.健全行政复议制度。

行政复议的实用性和有效性已在实践中稳定地表现出来。有些国家的行政复议制度对复议范围规定得比较灵活，只要有“利益损害事实”和一定的联系因素存在，即可对包括行政指导行为在内的行政机关的绝大多数行为向法定机关申请复议。我国可以借鉴国外的立法经验，对《行政复议法》第六条和2007年出台的《行政复议法实施条例》的内容进行补充，扩大行政复议的范围。

（1）立法层面上，修订《行政复议法》，明确将行政指导纳入行政复议的范围，即行政相对人有权以行政机关的行政指导行为侵害其合法权益为由，向复议机关提出对该行政指导行为的合法性、适当性进行审查的申请。复议机关依法应当受理。

（2）在法律没有明确规定的现实情况下，仍然可以通过对《行政复议法》的立法目的和其他条款的解释，来确定行政指导属于行政复议的范围⑧，通过对具体规定行政复议范围的法条进行解释来解决行政指导的可复议性问题。《行政复议法》第六条规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，即是法律拓宽行政复议范围的前瞻性规定。

我国传统行政法学界一直对行政指导的性质争论不休，故《行政复议法》和《行政诉讼法》在规定受案范围时避开了行政指导，最终导致司法界与法学理论界均以行政指导不属于具体行政行为为由，将行政指导排除在行政复议的范围之外。

然而，随着2015年5月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》的施行，行政诉讼的受案范围得以拓展：“具体行政行为”被修改为“行政行为”。这意味着行政诉讼的受案范围不再局限于具体行政行为，而是包括抽象行政行为在内的所有行政行为，也即学理上具体行政行为和抽象行政行为的分类，在司法实践中已经失去了意义。

如今，我国传统行政法学界将行政指导排除出行政复议范围的障碍已经清除，具体行政指导当属行政复议的范围。《行政复议法》的修改不日也将提上日程。

2.完善行政诉讼制度。

行政诉讼是在行政行为违法的情况下，对行政相对人所遭受损失进行救济的一种相对公平的方式。作为“公民权利保护的最后一道防线”，行政诉讼是行政指导救济制度的核心。然而，如前所述，目前我国的行政诉讼制度却将行政指导排除在行政诉讼受案范围之外。

为保障相对人的合法权益，监督行政权的行使，防止行政指导的滥用，必须完善行政诉讼制度，明确将行政指导纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。

在司法实践中，鼓励基层法院和审判人员通过对立法精神的把握，积极探索，尝试将明显侵犯相对人合法权益的具体行政指导以及异化为行政命令的行政指导立案审理。同时，考虑到行政指导的复杂化和多元性，需要对行政指导进行类型化处理，以便有针对性地实施救济。

第一，将为相对人谋利的助成性行政指导和调整性行政指导纳入司法审查范围。有学者认为，相对人是否接受行政指导完全取决于其自主意志，接受与否也不直接造成“利益受损”，所以不适用行政复议。但笔者认为，虽然助成性行政指导和调整性行政指导的决定权在行政相对人，但是行政主体拥有行政相对人所不能比拟的技术、经济和资源优势，行政相对人对政府的权威性、公益性与专业性会产生心理上与事实上的依赖。故，该类行政指导常常对相对人的合法权益造成影响。所以笔者建议，助成性行政指导和调整性行政指导如果造成了侵害相对人合法权益的后果，仍然是可以适用行政复议的。比如2010年开始的免费医学定向生计划，就是典型的助成性行政指导，卫生部门和教育部门利用经济和资源的优势，通过免学费、住宿费和提供生活补助费用等方式，引导高中毕业生报考免费医学专业，代价是毕业后定向到基层医院工作7年。如果学生就读该专业毕业后，卫生部门拒绝履行承诺，那么在没有签订行政合同的情况下，该学生可以以保护信赖利益为由申请行政复议，来维护自我权益，纠正行政机关的错误行为。

第二，将抽象行政行为纳入司法审查范围。抽象的行政指导以指导性法律、法规、规章、指导性政策、指导性计划、行政纲要以及信息指导的形式出现，是具有一定权力的行政机关对不特定多数人作出的普遍性行政指导。

如前所述，在当前的理论和法律法规环境中，抽象行政指导也是可诉的。然而，到目前为止，司法实践中具体行政指导的案件的立案率和胜诉率均非常有限，故抽象行政指导案件的立案和审理仍需要进一步研究和实践。

适度引入西方的公益诉讼制度是另一种有效的解决办法。当抽象性行政指导行为导致某一地区的不特定相对人的合法权益受到损失时，与作出该行政指导的行政机关同一级别的人民检察院可以针对具体情况独立立案侦查，依法向其同级人民法院提起对行政机关的行政诉讼，以保护不特定多数相对人的合法权益，为其争得赔偿或者适度的补偿。这样的公益诉讼从保护公众利益的角度出发，解决了个人举证不利的弊端，同时也避免了重复诉讼对司法资源的浪费，是一项相对比较完善的制度。

第三，完善行政指导国家赔偿诉讼制度。国家赔偿制度是法治政府的内在要求，是责任政府的应有内容。国家赔偿法的立法目的是保障行政相对人的合法权益，同时监督国家机关依法行使职权；而“行政赔偿诉讼”即是指当行政机关及其工作人员违法或不当行使行政职权而侵害公民合法权益时，公民有权提起行政赔偿诉讼，以弥补其所遭受的损失。

2010年新修订的《国家赔偿法》，降低了公民申请国家赔偿的门槛，强化了国家机关的责任，尤其是完善了行政赔偿制度，拓宽了行政赔偿的范围。笔者建议，弱化对法律行为和事实行为的区分，以行为的实际效果为标准来确定《国家赔偿法》的赔偿范围；同时在特定条件下受理内部行政行为。

根据《国家赔偿法》的立法目的和现代法治的精神，我们不难推论出，国家赔偿的受案范围不应当以行政行为是否具有强制力或行政机关在法律文书中对行政行为的定性为标准来进行判断，而应当以行为的实际效果为标准，即无论是行政处罚还是行政指导，只要行政机关行使行政权对相对人造成了损害，受害人就可以提起行政赔偿诉讼。只有这样，才能为相对人因行政机关违法或滥用行政指导而遭受损害，又被行政复议和行政诉讼双双拒之门外时，开辟一条新的司法救济路径。

注释

①医改主管机关的确定，有利于行政相对人明确责任主体。

②医改具体措施（如住院医师规范化培养制度的指导意见和全科医生规范化培养期间人员管理、培养标准等政策）的整个决策背景、依据和论证过程的公开，有利于民众对行政指导自由裁量权的动态监督。

③如《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》中提出城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例分别提高到70%以上和75%左右，有利于当事人对损害进行计算和主张权益。

④（一）制定和发布指导、诱导性的政策；（二）提供技术指导和帮助；（三）发布信息；（四）示范、引导、提醒；（五）建议、劝告、说服；（六）其他指导方式。

⑤（一）业务技术指导和帮助、解答咨询、作出说明；（二）协调、调和、斡旋；（三）劝告、劝诫、劝阻、说服；（四）建议、提示、提醒、参考性意见；（五）赞同、倡导、宣传、示范、鼓励、激励；（六）指导性规划、指导性计划；（七）行政纲要、政策指南；（八）其他指导方式。

⑥（一）制定和发布指导、引导性的政策；（二）提供技术指导和帮助；（三）发布信息；（四）示范、引导、提醒；（五）建议、劝告、说服；（六）其他指导方式。

⑦（一）需要从专业技术、政策方向、安全、信息等方面帮助、促成当事人的事业发展，增进其合法利益；（二）需要行政机关出面协调、斡旋当事人之间发生的利益冲突和公开争执；（三）需要预防、抑制当事人潜在或刚出现的妨害行政管理秩序、损害社会公共利益的行为；（四）其他需要行政机关发挥助成、协调、抑制等作用的情形。

⑧《行政复议法》第一条明确规定了行政复议的立法宗旨，即“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。“保护合法权益”是行政复议法的出发点和落脚点，也是行政复议制度的根本目。所以行政指导侵犯相对人合法权益时，理所当然有权通过复议途径审查其合法性与合理性，解决行政纠纷。

[1]罗传贤.行政程序法基础理论[M].五南图书出版社，2000:9.

[2]姜民安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].高教出版社, 2007:371.

[3]郑戈.“公共权力”与“公共服务”之间的平衡，行政法与公法精要[M].[法]莫里斯·奥里乌著，龚觅等，译，春分文艺出版社，1999:3.

[4]莫于川.论行政指导的立法约束[J].中国法学，2004(2): 51.

[5][日]南博方.行政法[M].杨建顺，译，中国人民大学出版社，2009:105.

[6]莫于川.行政指导救济制度研究[J].法学家，2004（5）: 138.

（责任编辑：王林智）

Research on Adm inistrative Guidance Procedure Regulation in Health Care Reform

Deng Xianglin Wang Bo

Along with the accelerating pace of the construction of law-based government in our country,the changing health care environment,the legitimacy and the rationality of the administrative guidance in health care system has become an important part in medical system reform.At present,administrative guidance theory is not yet perfect in our country,and in the practice,administrative guidance bears the characteristics of flexibility and wide coverage,and the conditions for administrative guidance standard are notmature.Therefore,it is necessary to establish a sound administrative procedures constraintmechanism,in order to better improve thelegal level of administrative guidance.

health care reform;administrative guidance;procedure regulation

邓湘琳，南华大学文法学院法律系讲师，主要研究方向为行政法。汪波，南华大学文法学院法律系副教授，主要研究方向为民商法。