云南民族“直过区”的结构性差异与可持续发展研究

杨林兴 张 晖

在20世纪50年代初的民主改革中，经中央同意，对云南社会发展进程缓慢、生产力发展水平落后的边疆少数民族的特殊区域，本着“团结、生产、进步”的方针，采取直接过渡到社会主义社会的办法，实现其跨历史阶段的发展。这些特殊区域被称为少数民族“直过区”，主要范围包括怒江、丽江、保山、德宏、西双版纳、临沧、普洱、红河等州(市)的24个县(市)，涉及云南16个世居少数民族。*中共云南省委党史研究室编：《云南民族“直过区”经济社会发展研究资料汇编》，昆明：云南民族出版社，2006年，第1页。在长期发展过程中，云南民族“直过区”与其他区域存在明显的结构性差异，这一地区社会发展的各种深层次矛盾日益显露，迫切需要着重研究这一类特殊民族地区的可持续发展问题。笔者在调研基础上，从历史到现实的视角分析云南民族“直过区”结构性差异的形成原因与特点，探寻促进这一地区可持续发展的现实路径。

一、1949年以前云南民族“直过区”的结构性差异形成特征

美国学者格莱泽和莫尼提出了“结构性差异”的概念，认为结构性差异是导致民族发展水平呈现层次性的重要因素，这种民族发展层次的差异直接影响了族群的社会发展变迁和族际关系。由于历史、自然条件、文化等原因，云南民族“直过区”的社会存在明显的结构性差异，并有着自身特点，对其社会变迁产生深远影响。

从云南各民族发展的历史来看，从秦汉经略西南夷设立郡县一直到明清两代改土归流，云南内地各少数民族的经济文化发展与内地汉族日趋一体，云南各民族成为中华民族多元一体格局中不可分割的部分。但是直至1949年前后，云南少数民族“直过区”的发展依然停滞于原始社会末期，经济社会与其他民族区域存在着较大的结构性差异。如独龙族“披树叶为衣，无屋宇，居山崖上”*(清)鄂尔泰等监修，靖道谟编撰：《雍正云南通志》卷24《土司·种人》，台北：商务印书馆，1986年，影印文渊阁四库全书本，第570册，第243页。，怒族“采黄莲为生，茹毛饮血”*转引自尤中：《尤中文集》第2卷，昆明：云南大学出版社，第432页。，拉祜族“以叶构栅，无定居，略种杂粮，取山芋为食，性嗜猎”*(清)鄂尔泰等监修，靖道谟编撰：《雍正云南通志》卷24《土司·种人》，第570册，第242页。，尚处于采集、狩猎经济形态。在同一地域范围内，德宏地区的傣族已经进入封建领主制社会，而景颇族阶级分化尚不明显；在同一民族内部，居住在丽江、永胜、维西、云龙等地的傈僳族阶级分化较为明显，已出现剥削阶级和封建小领主，*王钟翰主编：《中国民族史》，北京：中国社会科学出版社,1994年，第869页。而边远地区傈僳族社会的阶级分化尚不明显。

1949年以前云南少数民族“直过区”的主要表现是社会结构性差异的政治层级主导下的经济分层和文化分层。从结构性差异来看，“直过区”政治分层、经济分层、文化分层并存：一方面，存在着长期的政治差异和边缘化状态，政治差异体现为中央王朝对“直过区”民族的地区采取土司制度与羁縻统治相结合的治理模式。在此基础上形成次生形态的政治组织来实现对“直过区”民族的统治。另一方面，存在着明显的经济差异和文化差异，一直到1949年以前，云南大部分的“直过区”民族地区仍然或多或少地处于阶级社会前夕或已经进入阶级社会，生产方式上采取刀耕火种，由此发育了具有明显的万物有灵和祖先崇拜信仰为特征的宗教文化和血缘氏族文化。

在云南民族“直过区”差异化的发展过程中，政治分层起着主导作用。中央王朝长期以来对西南边疆实行的是“以夷制夷”和“用夏变夷”这两大政策，对于接受汉族文化、进入地主经济形态的民族逐步采用与内地一体的政策，而对于更边远，处于政治、文化边缘的民族则承认其较大的自主权，通过控制统治民族达到控制边远区域的目的。这使得云南民族“直过区”的各民族长期处于其他民族的统治之下，严重阻碍了其与先进文化的交流和社会变迁。在土司制度下，汉文化的影响主要局限在少数民族上层和部分统治民族中，山官头人一方面与流官有所交流并吸收其他民族的文化，另一方面在民族社会内部充当着阻碍文化交流、维护土司制度的角色。土司制度的保守性使边疆地区各民族阶层之间很难流动，多由土官和头人把持政治权力。

经济分层和文化分层互相制约，经济分层影响着云南民族“直过区”文化体系的维模功能，文化分层也影响着经济的低水平循环。云南民族“直过区”与其他民族经济分层的主要体现是生产力水平的差异性，这些民族处于极其落后的渔猎和刀耕火种的经济发展阶段，较为进步的农耕经济只存在于一部分少数民族地区。但耕作方式粗放，劳动生产率很低。经济社会形态的原始性、落后性，导致了该类民族地区的文化发展内涵上具有差异性，形成相应的文化观念和选择机制。文化机制的功能也对经济交流和发展起到了阻碍作用，“直过区”仍然保留着浓厚的原始文化形态，原始宗教在社会中非常兴盛，祭祀、巫术、占卜等原始宗教文化主导了社会生产生活的方方面面。宗教祭祀耗费大量的人力和物力，使本来就处于低生产力水平、劳动力水平低下的“直过区”各民族经济长期陷于低水平的循环之中。

二、中华人民共和国成立初期采取的特殊措施与民族“直过区”社会的跨越式发展

“直接过渡”政策的制定是马克思列宁主义唯物史观与中国历史实际及云南边疆民族地区历史实际相结合的产物，是发展了的马克思主义。在此理论的指导下，云南在民主改革中慎重调查研究后提出了“直接过渡”政策并得到了中央的肯定。

1953年，中共保山地委对以潞西三台山为中心的地区开展民族调查，最先提出了此类地区“以团结、生产为指针，发展生产力，直接过渡到社会主义的意见”*中共云南省委党史研究室编：《云南民族“直过区”经济社会发展研究资料汇编》，昆明：云南民族出版社，2006年，第8页。。是年6月，中共云南省委派边委研究室主任马曜率工作组再次到西山调研，提出在这类地区不进行土地改革而通过帮助其经济和文化进步的方式，跨越历史发展阶段直接进入社会主义社会。*《云南民族“直过区”经济社会发展研究资料汇编》，第8页。翌年，中共云南省委委派边委副书记王连芳向中央汇报民族地区“直过区”的方案，得到了刘少奇、邓小平、李维汉等中央领导同志的充分肯定。是年9月，中央统战工作会议讨论通过了《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》的文件，提出了社会发展进程缓慢的民族地区可以直接过渡到社会主义社会的指导意见。该文件后经毛泽东、刘少奇的批示，中央西南局的批转，正式确立了“直接过渡”方针。*中共云南省委党史研究室编：《云南民族“直过区”经济社会发展研究资料汇编》，云南民族出版社2006年版，第8页。

“直接过渡”在不同程度上导致了直过族群本身和其他族群之间的关系的调整和变化，族群分层结构也发生了重大变化。体现在几个方面：

首先,废除了历代封建王朝统治下的政治分层,破除了云南民族“直过区”与其他地区和民族经济文化交流的制度障碍。“直接过渡”采用较为和缓的方式废除土司制度，取消山官头人的特权，安排山官和头人担任自治州、县、区级机关领导职务，发放生活补助，使其逐步放弃剥削。在土地制度上，逐步废除了山官和头人土地所有制，确立了社会主义集体土地所有制，实行耕者有其田的分配制度。

其次，政府加大投入，组织推广先进生产方式，制定经济优惠政策，减少经济结构性差异。针对“直过区”经济的原始形态，由政府主导，通过民族工作队和其他民族的交流和帮助，传播内地先进农业技术和经验，扩大水田和旱地种植面积，推广使用牛耕和施肥；推广高产的农作物品种，推广茶叶等经济作物种植。加大政府的投入，在财政较为紧张的条件下设立“直过区”专项经费。*《云南民族直过区经济发展调研资料汇编》，昆明：云南民族出版社，2006年，第10页：“1956至1964年，国家专设直接过渡经费4450万元，对‘直过区’的生产生活无偿补助和全力扶持”。同时， 对“直过区”制定了一系列税收优惠政策，如减免农业税，对基层供销社、乡镇企业减免所得税，鼓励把货物运到边疆销售，减免营业税，等等，使“直过区”成为政策最优惠区域。

再次， 大力发展社会事业，减少云南“直过区”与其他地区的文化差异。自1953年到1957年，实行民族中小学教育免费政策，推行文化扫盲计划：争取在1956至1961年的6年时间内将全部14～50岁的文盲组织入学，1962年以前全部扫除14～50岁的文盲。并作了具体规定，如景颇族和佤族要求1956年组织1%的14～50岁的文盲入学，1957年达10%，1958年达20%，1959年达40%，1960年达70%，1961年全部组织入学。*中共云南省委边疆工作委员会：《关于边疆农业生产合作化、农业生产及少数民族扫盲规划》，1956年1月25日。云南省档案2—1—1826卷。健全中小学教育制度，设立初高中省助学金制度，直接保送培养大中专学生，建立技工培训学校。通过大力发展教育和科学文化，促进了“直过区”民族的经济文化的大发展。健全少数民族医疗体系，拨出医疗补助专款，通过免费医疗的办法，发展少数民族医疗事业。

通过以上措施，20世纪50年代到60年代，云南民族“直过区”在较短的时间实现了社会跨越式发展。经济社会呈现出政府主导下跨越式发展的特征，从中央到地方把“直过区”放在政策优惠和优先发展的位置，集中力量使“直过区”的结构性差异有了较大的转变。在历史中占主导的政治差异彻底解决了，经济差异和文化差异也大大缩小，但从长远来看还需要通过政府和其他民族的长期帮助，逐步消弭各种差距。

三、当前云南民族“直过区”的发展模式与结构性差异新特征

改革开放之后，经济社会呈现多元发展的特征，云南民族“直过区”的特殊政策逐步淡化。随着市场经济的发展，“直过区”特殊的社会发育程度对市场经济的不适应也开始凸显出来。在计划经济体制下，“直过区”摆脱了后进的社会发展进程，总体上适应了社会主义初级阶段基本国情。进入社会主义建设的新阶段后，市场经济的原则、规则与 “直过区”各民族传统的平均主义思想和习惯与集体活动的生产方式格格不入，“直过区”各族群众对以市场为导向的社会生产表现得无所适从。市场经济建立起新的竞争的场域，是一种改变分配资源的方式和中心群体与边缘群体关系的途径，但“直过区”社会发展的结构性差异影响着他们参与市场的程度，在新的历史时期反而加大了差异化和边缘化水平。同其他省份“直过区”相比，云南“直过区”与市场的联系程度较低，如2004年对5512户“直过区”的民族家庭调查，发现经商户为534户，占调查户总数的9.69%，直接商业收入为1178917元，占总收入的6.8%。其商品化种植程度系数为0.84,明显低于云南省的平均值2.26，具有商业意识的人口比例仅有9.69%，总的来看，这些地区的民族与市场联系度很低，低于云南省平均水平的38.7%(以2004年为参照值)。2004年，通过对“直过区”发展历史与现实的全面调查，看到在改革开放的背景下，社会发育程度不高的民族“直过区”较难跟上时代发展的步伐，与全国、全省的发展差距在不断拉大，问题凸显。这一问题引起云南省委和中央的重视，2006年之后云南民族“直过区”被纳入了扶贫开发和兴边富民各项工作中。如今，经过近十年的扶贫开发，云南民族“直过区”的经济文化有了一定的发展，但是，其自身的可持续发展能力不足日益突出，结构性差异并未彻底改变。

当前云南民族“直过区”经济社会发展推动力呈现出以扶贫开发为主导的模式。2006年以来云南民族“直过区”的各项投入明显增大，扶贫开发和兴边富民等项目投入加大，如2008到2010年，在边境25个县(市)实施的新三年“兴边富民工程”中，规划投资107亿元，兴建6大工程30件惠民实事。云南各级政府实际投入资金突破200亿元，超过计划任务1倍以上。“直过区”部分民族同时享受到“人口较少民族”的各项优惠政策，政府资金投入大幅度增加。此外，外来资金投入途径增多，出现了海内外非政府组织注资的扶贫救助。非政府组织的介入，展现出了不同的扶贫开发理念和模式。如香港施达基金会以投入资金的方式在布朗山实施了“布朗山综合农村发展项目”，项目内容涉及农业、畜牧、教育、卫生及妇幼保健等。大规模扶贫开发投入对于促进云南民族“直过区”经济社会发展具有较好的效果，表现在：一是综合经济实力明显提升。充分发挥了沿边区位和资源优势，积极培育和扶持一大批民族地区的特色产业。这些地区包括“直过区”的经济增长均高于云南全省经济增长平均水平1.4个百分点。二是基础设施不断改善。建设了大批的交通、通信、水利、环保等公共基础设施项目。三是群众生活水平明显提高。这些地区农民人均纯收入截至2010年比5年前提高了2.33倍。边境贫困村的76.4万人直接受益于扶贫开发整村推进工程。四是各族群众的凝聚力和向心力明显增强。

但是笔者在调研中也发现，当前扶贫开发发展模式越来越多地暴露出云南民族“直过区”自我发展能力弱的问题。在解决了基础设施、生产生活困难等实际问题后，云南民族“直过区”社会存在的结构性差异表现为内在动力不足、依赖扶贫资金拉动等，客观上发展差距依然在加大而不是缩小。通过对云南民族“直过区”中较有代表性的德宏州瑞丽户育乡、芒市三台山乡和西双版纳州勐海布朗山布朗族乡、景洪基诺山基诺族乡2006年至2013年以来的发展情况进行调研，发现其扶贫开发的差异性表现在以下几方面：

其一， “直过区”各民族群众较低的受教育程度、较滞后的观念意识及较低的参与建设的程度直接影响扶贫开发的实施效果。以三台山乡为例，该乡的景颇族和德昂族都是人口较少民族，经过50多年的发展，在各方面都有很大的发展，但他们的生产生活方式依然带有原始经济形态印记，影响着经济发展速度。主要体现在：在生产上，乡民掌握了一定的农村实用技术，能够完成科技含量不高的种植业和养殖业，大部分少数民族能够运用常规技术发展生产，但仅仅解决温饱问题。这些少数民族的生产方式依然比较落后，以粗放型管理为主，难以提升生产技术。

其二，科学技术引进受到云南民族“直过区”文化模式限制，“直过区”的社会经济短时间内难以走上科技化道路，缺少针对性的科技扶贫措施，难以产生良好效果。调研发现民族“直过区”不同程度地都存在技术引进困难和面临阻力的共性。“直过区”农民对技术引进缺乏内在动力，客观需求和主观需求存在较大差距，“直过区”农民由受传统观念和世代固有经验的影响较深，从而形成接受新技术的心理阻力； “直过区”农民的文化素质和知识结构偏低限制了农民对农业实用科学技术的理解和接受能力；“直过区”农产品生产的市场化程度低，交易成本相对较高，对提高商品率的技术引进造成了障碍；在科技下乡过程中，“直过区”原有技术服务体系与平坝地区基本没有差别，技术供给内容单一，不能因地制宜地提供适应“直过区”立体农业的技术；信息、交通等硬件基础设施薄弱，信息传递等软件配套措施更加落后，这些都阻碍了技术传播的速度和进程。

其三，云南民族“直过区”发展内在动力不足，对扶贫资金依赖较大。调研发现由于资金来源渠道的不同导致了不同的发展效果和发展模式。如三台山乡主要采取政府投入的注资方式，极大地改变了三台山乡的面貌，使人民生活水平得到切实改善。但由于采取的是自上而下的无偿援助与全权负责的扶持方式，因而在一些项目确定和实施的过程中难以得到被扶助者的主动参与与积极配合，增强发展后劲的支柱产业建设不够。在政府主导的注资中，由于多部门参与扶助资金的统筹管理，致使资金运行存在成本增大和浪费的可能。且项目后续管理不足，一旦政策发生变化，资金注入中断，有可能造成现有成果的倒退。

当前云南民族“直过区”的结构性差异体现出新的特征，即社会差异与经济差异相互影响，社会差异成为其中的主要因素。当前云南民族“直过区”的社会性差异是结构性差异的核心问题，社会因素所形成的结构性差异会加剧社会分层的差别，在社会阶层分化过程中，社会因素将起主导作用，自然因素将进一步弱化。从2005年对云南13个“直过区”的213个村寨3447户村民的入户调查统计资料分析，其社会发育程度只相当于全省平均水平的87%(以2004年为参照系)。而这一社会差异比起政治差异和经济差异来，更加具有稳定性和长期性，难以在短时间内改变，它将在较长的时间内影响云南民族“直过区”的经济社会发展。

四、云南民族“直过区”可持续发展的思考

当前在新的历史发展阶段，中华民族进入全面建成小康社会的历史进程，可是云南民族“直过区”是全省乃至全国全面建成小康社会的短板，因此要对之有长期帮扶的决心和长远规划，改善经济社会发展的结构性差异，提升其自我发展能力，从而促进云南民族“直过区”的可持续发展。必须紧紧围绕各民族共同繁荣奋斗、共同繁荣发展这一目标，准确把握云南民族“直过区”的阶段性特征，正确认识政府扶持和政策支持是云南民族“直过区”可持续发展的重要动力，同时立足实际，创新方式，笔者在调研的基础上提出几点思考。

第一，必须推进国家在边疆民族地区治理体系和治理能力的发展和创新。边疆少数民族地区可持续发展模式是一个与时俱进的开放的体系，党和国家在边疆少数民族地区执政，必须适应形势的发展和情况的变化，自觉地不断推进可持续发展方略的发展和创新，这就要求推进国家在边疆民族地区治理体系和治理能力的现代化进程。从云南民族“直过区”来看，要达到这一目标，需要密切关注世界发展大势对边境各民族的影响，准确把握云南民族“直过区”的时代特征，不断深化对云南民族“直过区”社会发展特殊性的认识，科学运用执政体系解决边疆少数民族地区执政中面临的新情况、新问题，充实、健全、完善符合边疆民族地区实际的法律法规和政策体系，制定符合该地区实际的长远规划，推进边疆少数民族地区治理体系和治理能力的发展和创新。

第二，必须不断深化对民族“直过区”特殊发展规律的再认识，把民族“直过区”作为一个特殊的区域专门制定相关政策。应当充分认识到“直过区”在云南经济社会建设中的特殊性和重要性，深入研究和准确把握边疆少数民族地区经济社会发展在新的历史时期所面临的复杂的国际国内形势，把握中国与世界经济、政治发展的业已存在的环境生态，认识到云南民族“直过区”有着特殊的发展规律。建议恢复建国初期的“直接过渡”特殊政策，把握当前特征，制定“直接过渡”的新政策、新规划。

第三，必须把社会因素放在更加重要的位置，立足长远，加大云南民族“直过区”社会事业的投入。近年来，由于国家对于义务教育的不断支持与大力投入，“直过区”在入学率持续教育年限等方面都获得了长足的发展。但中高级人才的培养还处于起步阶段，尤其是中级技术人才的匮乏，需要国家对于这一区域给予更多的支持与帮助，提升教育质量，为当地发展建立人才储备，增加发展持久力；实行职业技能再教育提升劳动力素质的措施，提升培训质量。 “直过区”普遍存在社会保障力度较弱的情况，完善社会保障体系应当抓住中央制定新的农村养老保险的机遇，从保费收取、政府配套资金方面对于“直过区”给予倾斜，解决当地群众的养老问题。

第四，重点解决“直过区”与体制变革、时代发展不相适应的矛盾。中国正处于结构性变革的特殊历史时期，由此带来了“直过区”内部小生产与外部大市场、大流通的矛盾，经济的粗放式增长与现代经济集约式增长的矛盾，自然经济意识与商品经济意识的矛盾。现阶段“直过区”的经济门类基本都是以单一的农业为主，严重缺乏第二、第三产业，这一产业结构已不适应现有的新的市场经济格局。可参照东部地区发展无公害农业的经验，结合当地种植情况，发展无公害经济作物，以提升农产品价值。同时以发展第二产业与第三产业作为产业结构调整的重要着力点，第二产业的建立应从发挥当地自然资源优势入手，变资源优势为经济优势，围绕当地种植业，打造以当地特色种植业为中心的产业格局；第三产业方面可依托当地特殊的自然景观、民族风情，围绕旅游中心城市，打造具有自身特色的民族旅游产业链。

第五，抓住云南建设民族团结进步示范区、面向南亚东南辐射中心和当好生态文明建设排头兵的机遇，拓展云南民族“直过区”的经济社会发展渠道，促进该地区与国内外的经济社会交流。国家新一轮西部大开发，以及在沿海、沿江开放后国家扩大沿边开放战略的实施，云南作为国家面向东南亚、南亚经济文化交流的“桥头堡”，“一带一路”的重要一环，积极利用和融入这两大对外开放的经济发展的战略，必然给地处边境的 “直过区”带来难得的开放开发机遇。云南民族“直过区”的发展，要从打破封闭状态入手，扩大开放，借助外力，拓展新的发展路径和空间。通过开放，吸收外面的先进思想、先进技术、先进文化，以提高自身的适应性和竞争力，在开放的环境下实现全面发展。