从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换

蒋 源

一、问题的提出

社会转型期的利益多元化与价值取向多样化使得社会问题日益复杂，社会治理任务日益艰巨。在社会变迁的过程中，结构分化作为主要形式之一，主要通过两个机制对现代化产生影响，即社会分工和专业化组织对生产效率的促进作用，以及社会角色多元化对个体个性化塑造的影响。*孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。其结果就是对规范、专业、高效和优质化的社会管理及公共服务提出了更高的要求。然而，受到“重权力归属、轻权力运作”*赵聚军：《“重权力归属、轻权力运作”传统的形成及其对当代中国政府发展的影响》，《重庆社会主义学院学报》2012年第2期。的传统政治文化影响，中国政府在社会管理层面仍然过于粗糙，缺乏“过程意识”；虽然工作勤奋，但往往依赖于以往积累的施政经验，缺乏规范性、灵活性、精确性的治理技术，这导致政府管理活动的随意性过强，使其工作的连续性无法得到有效保障。

近年来，国内学者已经开始关注粗放式行政思维对政府发展与施政效果带来的阻滞作用，并着眼于将源自于企业管理的精细化理念引入政府管理之中。其中，大部分学者的主要关注点集中于从行政效能的角度阐释政府精细化管理的内涵，认为政府精细化管理应主要包括过程细节化、手段专业化、效果精益化、成本精算化等方面；在实施的过程中具备“精、细、准、严”四个主要特征。*参见温德诚：《政府精细化管理》，北京：新华出版社，2007年；麻宝斌：《政府社会管理精细化初探》，《北京行政学院学报》2009年第1期；刘明君、刘天旭：《细化管理与基层政府治理创新——以桃园模式为例，《甘肃社会科学》2010年第4期；陆志孟、于立平：《提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析》，《领导科学》2014年第13期。但是，这些研究视域大多倾向从管理主义的角度分析政府精细化管理的特征与实现路径，对社会管理领域的相关问题没有给予足够的重视。即使有个别学者对社会管理中的粗放式管理问题进行了探讨，但是仍然没有跳出“政府中心论”的思维逻辑，忽视了转型时期社会力量在推动地方治理转型方面的能动作用。

实际上，精细化社会治理的相关研究和实践大多只触及了政府管理的工具层面，对当前深化社会体制改革背景下精细化治理的发展定位及建设导向缺少解析，使得分析往往停留在表面，缺乏深层次的中心议题。因此，在现有研究和改革实践的基础上，对精细化社会治理的定位、内涵进行厘清，从中探索社会治理转型的发展方向,成为深化理论研究和推动实践改革的必然。

二、精细化社会治理的两层次定位：政府职能转变与社会治理转型

首先需要明确的是，提升社会治理的精细化程度，并不意味着政府对一切社会事务事必躬亲，而是要在职能转变的前提下，明确政府发挥作用的领域和限度，通过内在改进和外部协作的方式，推动社会管理过程规范化和服务效果的精致化。另一方面，以精细管理服务的方式深化政府职责调整，会相应带动政府与市场、政府与社会等多元主体的行为边界和相互关系发生变化，这又为社会治理结构和方式调整创造了新条件。由此可见，社会精细化治理的定位是政府职能转变和社会治理转型两个层次的统一。其中，由于政府职能转变是实现精细化社会治理的前提条件，因此属于核心型定位；而实现社会治理转型则更多是政府职能转变之下的延伸，因此是精细化社会治理的延伸型定位。

1.核心型定位：对加快政府职能转变的现实回应

当前，政界和学界对现阶段政府职能转变的目标形成了共识，但是对如何加快政府职能转变还较为缺乏有效的理论研究和实践支持。精细化治理理念为深化政府职责配置提供了技术路径方面的选择。

首先，精细化治理是政府职能转变的题中之义。以精细化理念作为指导，首先要基于深刻理解现代政府职责配置的基本特征，*于丹：《杭州市精细化管理调研报告》，朱光磊等主编：《中国政府发展研究报告》(2014)，北京：中国人民大学出版社，第294页。了解政府与社会、政府与市场的一般界限，在此基础之上更具规范性、更细致地行使社会管理和公共服务职责。精细化社会治理，并不意味着政府加强对所有社会事务的直接管理。只有从理念上明确了服务型政府是“有边界的政府”，才能努力实现政府行为的收放有度，实现“有所为”和“有所不为”相结合。政府也只有在明确自身职责范围的前提下，才能将工作做精做细。反过来，精细化管理理念也可以为深化政府职能转变提供新的路径。由此可见，精细化治理理念和政府职能转变在建设方向上具有一致性和互促性。

其次，精细化治理是对服务型政府建设的理念深化。服务型政府是现阶段政府职能转变的目标导向。在理论研究和地方实践中，人们多将关注点聚焦在服务型政府建设的福利性特征方面，而对其实现的条件性——现代化的管理基础*朱光磊等著：《服务型政府建设规律研究》，北京：经济科学出版社，2013年，第50-55页。却没有形成一个清晰的认识。事实上，推动服务型政府建设从理念到实践的转变，应当突出现代化管理的基础性作用。比如，通过强化电子政务建设，一方面倒逼政府调整部门职责，优化工作运行流程；另一方面，以增强便利性的方式提升社会民众对政府社会管理和公共服务的“用户体验”，同时也为无缝隙社会管理创造了条件。总之，精细化治理通过创新管理技术的方式，弥合了服务型政府建设中的“福利”与“便利”两种功能之间的缝隙，也为政府职能转变从理念向实践的深化提供了技术路径。

2.延伸型定位：为社会治理转型提供新的增长点

从改革的前提和次序的角度来看，转变政府职能，合理配置政府职责，既是精细化治理的基础条件，也是改革的核心定位。在此基础之上，地方政府通过激活多元社会主体的力量，在与社会双向互动中不断深化、细化其对社会管理和公共服务相关问题的认识，为社会治理结构调整和方式创新奠定了一定的理念基础和主体条件。因此，为社会治理转型提供新的增长点，成为了精细化治理的延伸型定位。

首先，精细化治理是对社会治理转型的机制性创新。长期以来，政府改革都习惯于依靠顶层设计，聚焦于体制层面的变革，但对其运行过程中的问题始终缺乏必要的关注。但是，任何宏观体系框架的变革往往伴随着巨大的成本，并且受到原有体制惯性的阻滞而难以推进。精细化治理则为社会治理转型提供了一个新的突破点。它聚焦于社会管理和公共服务的过程改进和质量提升，通过各个领域工作业务流程优化、管理服务方式转变等机制创新，提升社会公众对政府管理和服务行为的满意度。此外，精细化治理突出以社会需要和满意程度作为改进管理流程和服务活动的出发点，修正传统的自上而下的官本位行政思维。通过这些持续性的微观创新，不断积累有助于体制架构调整的积极因素，最终提升社会治理的宏观效益。

其次，精细化治理是对社会治理转型的“工具提升”。随着政府职能转变步伐加快，地方政府已经有意识地制作自己在经济和社会领域的“权力清单”，将本该由社会管理和服务的事项归还给社会。但是，在创新政府与社会互动机制，搭建双方互动平台等方面还滞后于“权力的划分”阶段。精细化治理从过程建设和科学管理的层面为增加政府与社会的互动机会提供了可操作的工具。比如，在北京等一些城市开展的以“无缝隙社会管理”为目标的“网格化社区管理”，在加强社会控制和提升服务即时性的同时，增加了民众反馈意见、政府沟通民意的互动渠道。此外，在实践中，地方政府已经将社会参与纳入精细化治理的程序设计中。比如，杭州的“湖滨晴雨”民意采集工作制度，“新三位一体”绩效考评制度等，都从程序设计上对政府与社会的共生与共治进行了有益探索，通过在治理环节引入社会参与的形式，倒逼政府改进工作方式，提升社会治理活动的规范化与细节化水平。

综上所述，推动社会治理精细化的建设，既回应了政府职责调整的需要，又为社会治理转型提供了新的增长点。只有从这两个层次定位出发，才能更为深刻和立体地理解精细化社会治理的建设定位。

三、“技术-服务”：精细化社会治理提升的应然导向

精细化的理念最早由日本企业在20世纪50年代提出，之后被推广到其他国家的企业乃至政府管理领域。精细化管理主要是指通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式。*刘明君、刘天旭：《精细化管理与基层政府治理创新——以桃园模式为例》，《甘肃社会科学》2010年第4期。但是，社会问题的复杂性和转型社会的不确定性，决定了政府进行社会管理无法像企业管理一样，可以仅通过政府内部行政流程优化和技术手段提升等工具层面的路径来实现良性治理目标。尤其对改革开放以来偏重于经济改革而忽视社会建设的中国地方政府来说，新型社会治理体制必须摒弃将效率作为政府的主导行为准则的观点，同时还需改变社会管理的全能主义模式。*周晓红：《社会治理体制改革的路径创新》，《江苏社会科学》2014年4期。结合现有对政府精细化管理的研究成果，以及前文对精细化治理“两层次目标定位”的分析可以得知，现阶段中国地方政府要实现社会治理的精细化提升，除了要关注政府行政流程和管理技术层面的优化之外，还要对不断成长壮大的多元化社会力量予以重视。

因此，可以从两个维度对精细化社会治理进行解读：一方面，要在行政管理的程序与技术上多做努力，做到以科学管理促进科学发展。另一方面，要在增强社会诉求回应性方面下功夫，增强政府与社会主体的互动，以社会参与提升地方治理和公共服务供给的灵敏度和细致化程度。第一个维度是实现精细化社会治理的技术路径维度，第二个维度则体现了精细化社会治理的主体维度和“以服务促管理”的价值导向。因此，精细化社会治理应该是“技术”与“服务”两个维度的统一。

1.技术维度：变“总体支配”为“技术治理”

改革以来的中国，不再像前30年那样沿循着某种总体性支配的方式来组织社会生产活动，或者通过群众性的规训、动员和运动来调动政治和社会经济诸领域的各种力量。*孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。但是，“总体支配”所包含的“重统治、轻管理”的施政思维仍然映射在当前的行政管理和社会管理之中。主要表现为，一些地方政府官员简单地将社会管理等同于维稳，关注社会运行失序之后的应急管理，忽视日常性的、基础性的管理和服务工作建设。再加上政府改革长期聚焦于职能、机构和组织变化等体制层面的改革设计，忽视了行政流程、服务方式和工作态度等管理技术层面的创新和突破。

相比于宏观层面的“总体性支配”改革思路，“技术化治理”主要指的是政府通过流程再造和机制创新等过程要素的改进，变“经验式管理”为“常规化治理”的理念和行动，以此实现社会治理的转型提升。

首先，精细化社会治理应突出行政流程再造和机制创新。需要明确的是，社会治理的精细化提升更多的是一个管理的过程性问题，而不是体制层面的问题。这就需要改革的设计者对行政流程再造，管理服务人员态度改善，管理工具创新等微观要素的改进予以重视，尤其要强调管理和服务的规范化和标准化建设在精细化社会治理中的突出作用。实现了程序化和规范化的政府治理事务，对于普通民众而言,意味着他们和政府打交道时能够对政府过程和管理效果建立合理的预期，并在此基础之上实现对公共行政的有效监督。此外，公共服务提供环节的程序化设计，能够使每一项具体事项都有标准可依据、可操作、可检查、可测评，为各部门、环节、成员、工作单元之间分工有序与衔接配合提供了制度依据，有助于降低各环节链接的相互损耗。

其次，精细化社会治理对治理工具的专业化、科学化提出了新的要求。随着市场经济的深入发展，社会分工和组织专业化程度也日益增进，各行业专业人才的涌现使得外行指导内行的局面被打破。政府社会管理的各个系统也只有运用专业化管理队伍和采取科学化的管理手段，才能及时有效地回应民众日益增长的品质化生活需求。比如，杭州市上城区的“平安365”社会服务管理联动平台，可以将群众反映的需求或建议由“网格”联络人按照标准化的要求提交网络系统，系统内的“联动处置中心”根据服务标准确定受理部门，确保每一个要求都有回应。天津市滨海新区“行政执法监督平台”利用“云计算”和“虚拟服务器”技术，对街镇行政执法依据、职权范围、执法程序等情况进行全程动态跟踪监督，并通过平台向社会公示。这表明，当前网络信息技术的普及既对政府集成化、信息化的治理提出了新的要求，同时也为准确化、可及化、便捷化的全覆盖式管理服务创造了条件。

第三，精细化社会治理体现了灵活适应的价值导向。从字面意义理解，精细化本身就是一个不断完善、精益求精的过程。它体现了一种价值追求，即力求使社会管理和公共服务的各单元和各运行环节在原有基础上不断改进、提升和优化。在这个价值理念的引导下，地方政府应当警惕盲目照搬其他地区成功经验和一刀切式的粗放式思维，更加主动地开拓和积累切合地方文化传统和发展水平的“巧实力”，从而奠定一个地方独特的、可持续的良性社会管理模式。

2.服务维度：变“单向管制”为“双向互促”

中国一些先进地区的精细化社会治理实践表明，社会管理层面要取得引人注目的创新成果，关键不仅取决于这些地区的行政规范化和管理信息化水平，还取决于这些技术路径在多大程度上回应了基层社会治理的实际需要。在多元社会治理力量并存的条件下，社会治理已经不再是一个政府“少干预”和“不代替社会”去开展行动的问题，而是一个政府如何去与多元社会治理主体共同开展行动的问题。*张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期。精细化社会治理一方面需要通过政府—社会“双向互动”来提供可持续发展的动力，另一方面可以通过民众参与来丰富社会管理形式，填补政府“职责空白”，形成政府与社会相互补充的社会治理网络。

首先，在精细化社会治理过程中，技术的功能是更好地服务而不单纯为了管制。社会精细化治理以民众的实际需求和生活体验作为出发点，强调通过行政流程再造和管理工具创新来改善政府与社会之间，社会成员之间的沟通联系。只有围绕社会做文章，才能即时发现并有针对性地填补社会管理中的问题，才能实现各种提升社会治理精细化水平的技术化措施与基层社会治理创新的有机衔接。在一些地方实践中，提升政府社会管理效能的技术创新与制度创新已经形成了有效的对接机制。比如，在杭州市的地方社会治理创新中，无论是“平安365”平台，或是智能城管平台，都将民众的需求体验放在核心位置，体现了“技术+制度”的创新路径。此外，那些涉及公共安全、社会保障等民生事务的部门尤其要重视将管理服务工作向基层下移，努力将管理和服务的触角延伸至各自领域的最底层，以此提升社会管理服务工作的细致程度。

其次，社会参与在一定程度上填补了政府职能转变过程中的社会管理漏洞。政府职能转变将逐渐改变计划经济时期的全能型政府，将政府的主要职责向公共服务集中。但是，在转型过程中，必然会存在相关社会管理和公共服务工作不到位、不细致的情况。多元化的社会主体为地方治理提供了创新的思想源泉和人力支持，这为打破僵化的行政体系、提高社会管理的满意度以及减少政府管理成本提供了有效途径。因此，推动社会治理的精细化，不能仅局限于单一的政府主体，还有必要将社会性力量考虑进来。一方面，要坚持以服务型政府建设为主轴，从民众的实际需求角度创新与完善社会治理转型的具体战略；另一方面，要着眼于改革的协同化推进，变单向性的政府管制模式，为“双向互动”的社会共治模式，发挥社会主体在社会治理转型中的补充功能。

综上所述，在推进社会精细化治理转型的过程中，技术和服务两个维度的建设缺一不可。技术维度主要是回应了过程和工具层面的转型要求，而服务维度则适应了治理主体和治理方式调整的目标。“以服务促管理”是社会治理精细化建设的价值方向，而“治理工具创新”则是提升服务效益和实现成本控制的手段和方法。精细化社会治理需要政府和社会力量在相互支持配合的条件下，更多地做好日常的、基础性的服务和管理工作。这需要结合科学管理与有效互动两个维度，树立“寓管理于服务，以服务促管理”的治理理念。

四、精细化社会治理的发展思路

“技术-服务”引导下的社会治理精细化建设，要求我们既要重视探索和建立深化社会管理体制改革的技术路径，又要注重构建“技术”与“社会复合治理”的互促机制，最终服务于社会大众。但是，社会治理的精细化转型还受到粗放式行政文化、社会发育程度、信息化管理工具成熟度等因素的制约。因此，可以通过培育社会治理的“精细文化”，构建“精明行政”体系，构筑多元主体治理格局，建立现代信息技术与基层社会治理的互促机制等方式，推动粗放式社会管理向精细化社会治理的转型提升。

1.培育社会治理的“精细文化”

理念引导行动，“精细文化”是实现精细化社会治理的先导条件。一项社会治理创新方案能够获得令人瞩目的成效，关键在于有与时俱进的行政文化和切实可行的指导理念。因此，中国地方政府实施精细化社会治理的首要前提，是转变粗放的“经验式”管理文化，尝试培育社会治理的精细治理理念。

为此，首先要深刻理解现代政府职责配置的基本特征。从政府发展的历史进程看，政府的政治统治职能呈现了隐性化的趋势，而服务和管理职能则呈现了扩大化的趋势。这就意味着政府应当以“有所为有所不为”的理念引导其职责调整，在与市场和社会主体的持续性互动过程中，不断加深对政府、市场、社会职责边界的认识，在自己该管的范围内明确好分工，落实好责任，进行好监督。这成为政府细化和深化社会管理与公共服务的基本前提。

其次，警惕照搬经验的一刀切式发展观。以精细化理念作为指导，关键在于探索一条既符合社会发展规律，又具有地方特色的发展道路。因此，地方政府不能盲目照搬传统或其他地区的成功经验，而要以当地历史文化特色和现实发展水平为基准，积极主动地探索地方特色和普遍规律相结合的发展路径。

第三，精细文化的形成离不开社会多元主体的共识凝聚。一个地区的社会治理文化要想获得长久的生命力，离不开社会公众的智慧贡献和共识凝聚。只有合理吸收和反映当地多元社会主体的价值理念，才能制定出既“接地气”又具有适应性的社会发展思路和战略。

2.以“精明行政”作为引导

在现代化的进程中，随着社会治理复杂程度的加深，政府需要在相应职责领域投入更多的资源，才能保障行政目标的有效实现。但是，由于集约型发展观念的深入推进，人们对政府财政收支效益会予以更多关注。这就要求政府适应经济社会发展变化的需要，构建“精明行政”*邹宗根：《“微创新”：行政改革的路径探索》，《云南社会科学》2013年第3期。体系来化解治理目标与投入成本之间的矛盾。

“精明行政”意味着政府在社会管理当中，要强调“过程控制”与“结果控制”相结合。首先，要推动行政流程的标准化建设。标准化是政府社会管理精细化的关键问题。*麻宝斌：《政府社会管理精细化初探》，《北京行政学院学报》2009年第1期。在社会管理和公共服务过程中，对于操作层面的事宜，要尽量在同类管理和服务中统一作业标准，以精细化的理念层层落实服务目标。通过提升管理工具科学化和政策执行规范化等方式，尽可能实现政府治理成本与社会效益的最优匹配。

其次，实现治理资源的系统性统筹。精细化社会治理是一个系统性工程，强调不同工作人员和运行环节之间的有效衔接和协同运作。可以在有关部门沟通与协商的前提下，构建部门间信息共享平台和特定项目的协调机制，实现不同管理资源的串联式衔接向并联式合作转变，提高管理服务效能。此外，通过规划建设开放式的管理信息系统，充分吸收整合行政系统内外力量，全面掌握相关领域的一手信息和前沿情况，对现有数据和管理方式进行及时总结和适应性调整，将模糊性管理转变成精细的服务和关注。

再次，突出政府绩效评估在社会治理转型中的撬动作用。绩效评估是对政府社会管理行为进行过程控制和结果控制的调节装置，也是引导政府管理和服务方式转型的指挥棒。评价指标应以量化标准为主，以公众感知和预期中的社会管理和公共服务水平作为参照系，引入第三方专业测评和行政客体满意度测评等方式，开展全方位立体化的服务质量评价；通过建立健全“评价-整改-反馈”工作机制，不断细化和完善评估体系，实现对社会需求的及时有效反馈。

3.构筑社会多元治理格局

精细化社会治理不是简单地在政府与社会之间做加减法，而是在重新划分和确定政府与社会职责边界的基础上，激发社会参与社会事务和进行自主管理的积极性，促使政府与社会在“双向互动”下焕发乘数效应，最大程度地整合社会治理资源，以此节约管理成本，实现治理绩效的提升。

为激活社会多元主体在精细化社会治理中的积极力量，一方面，应当不断缩小政府与社会之间的距离，探索政府与社会新型互动机制。在社会治理转型的过程中，政府应当转变传统的单边主义行动模式，取而代之在不同治理领域有意识地吸纳不同参与主体，通过构建政府与民众之间，民众与民众之间良好的沟通协商渠道，将隐藏在复杂社会现象中的多元化诉求引入规范化的表达通路。为此，可以借助于网格化治理等新手段，建立基于辖区地理和人口等基本信息条件下的虚拟管理网络，以此深化管理触角，增加政府与社会民众的互动机会。此外，各地基层政府可以根据自身发展情况，建立区、街道、社区一体化的民意反馈渠道和民生互动平台，通过民意收集、民生响应、协作化办公等机制创新，促进政府治理和社会参与的良性互动。

另一方面，培育基层社会治理的“自治基因”。出于对政府能力、资源和职责边界的限度考虑，精细化社会治理并不能完全寄托于政府来编织事无巨细的社会治理网络，而要有意识地引导具有自治能力的社会力量实现自我管理和自我服务。而社区作为基层社会治理创新的一线阵地，可以成为探索政府管理与居民自治新型关系的实验场所。为此，首先应当进一步界定社区组织的服务职责，明确社区应当承担哪些行政性事务，福利性事务和自治性事务，探索与建立社区治理结构分化重组新模式。*王巍：《社区治理精细化转型的实现条件及政策建议》，《学术研究》2012年第7期。其次，利用群众力量做群众工作，深化“大调解”体系建设。在流动人员管理，社会矛盾调解和社会治安防治方面等管理工作领域，支持和培育社区民众、社会组织支撑的社会化服务力量。

4.探索现代信息技术与社会治理创新的互促机制

精细化社会治理的重要途径是借助于新兴网络工具和信息化技术，在促进政务管理信息技术进步的同时，构建广覆盖、智能化、即时性的社会治理“云服务”体系。当前，网络信息技术已经较为广泛地应用于各级政府的政务过程中，尤其是大数据时代的来临，更是加快了政府在管理信息技术领域的创新步伐。目前，不少地方政府已经从信息技术提升与社会治理创新统筹的角度着手，探索现代网络信息技术与政府职能、基层治理、社会需求的衔接路径，充分发挥了网络信息技术在社会治理转型提升中的撬动作用。结合当前地方治理实践成果，可以从以下几方面探索网络信息技术对精细化社会治理创新的促进机制：

首先，创建网络信息技术对政府职责调整的催化机制。要力促现代网络信息技术成为深化政府职责配置的新动力，使信息化平台成为政府与社会进行沟通互动的有效桥梁。为此，可以将建设要点集中到跨部门的接入标准上，通过可共享的跨系统电子政务建设，为过去分散的政府职责提供可协调整合的平台，利用信息技术升级突破政府职责壁垒和空间障碍。

其次，以网络信息技术推进社会治理的智能化和便捷化进程。网络信息技术突破了传播困境和物理间隔，为即时反应、受理和回馈社会诉求创造了条件，构建了“虚实相合”的社会治理新模式。而政府示范性地引入和创新技术运用模式，又会反过来刺激当前技术的更新换代，为“智慧型社会”的实现创造条件。随着现代互联网终端不断向着便携化和智能化方向发展，政府可以从改善行政客体的信息接入方式方面进行探索创新，设计和开发适用于移动通信和平板电脑等便携设备的应用程序。

再次，善于更新和引入前沿理念与技术。比如，借助于当前蓬勃发展的电子商务理念，结合云计算技术和当地社会文化特点，解析出当前社会发展新趋势和不同人群的行为特征，以此开展有针对性的、灵活变化的管理服务活动。此外，政府还可以借助微信、微博、手机应用APP等新媒体形式，逐渐探索和建立丰富多样、具有地方特色的规范化社会参与机制。