国家治理视域下我国新型行政模式的型塑

许 韬

当前我国社会呈现出社会利益与价值日趋多元、社会结构与认知快速变迁、社会矛盾与冲突不断凸现、社会管理与规范愈显落后等诸般境况。各种社会阶层、利益群体不断成长并彼此互动、相互纠葛，利益格局不断调整并此消彼长、相互博弈，其间蕴涵着各种协调与不协调、稳定与不稳定、和谐与不和谐的因素，充斥着承继与创新、借鉴与融合、斗争与妥协的纠结。社会转型之前，国家作为管理社会的唯一主体，藉由各种公共机构行使管控之权能，并与社会公众形成自上而下的控制关系。进入社会转型期，随着市场经济的快速发展，推动了国家与社会的切割与分离，逐渐唤醒并增强了人们的权利、平等意识和自由、法治观念，民主政治的发展催生并推进了人权保障与权力制约的活动，从而迫切要求政府及各职能部门进行社会管理创新。这是十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代背景，亦是政府行政模式从传统的“单一中心-服从”的管控模式迈向“多中心-合作”的治理模式的根本原因。

一、治理理论的兴起与内涵

1.治理理论的兴起

各国政府在20世纪大都经历了大规模扩张的历程，Kerrine等学者甚至幻想国家最终会成为“所有社会服务的唯一提供者”*参见Kerrine Theodore M，Neuhaus Richard John.Mediating Structure:A Paradigm for Democratic Pluralism. In the Annals of the American Academy of Political and Social Science，1979 (446)，pp.10-18.。但政府规模的持续性扩张导致难以负荷的财政压力，政府公共服务的供给又无法满足社会不断增长的需求，勉力维持的公共垄断与福利国家就此走向历史的终结。20世纪后期，随着全球化浪潮和结社革命所引发的社会力量全面崛起，各国由此开始了重塑政府的改革运动，通过特许、委托、外包等多种社会化、市场化途径，拓展渠道吸纳和鼓励社会成员积极参与到公共事务中来，以应对日趋增多的社会问题，实现多中心治理(Polycentric Governance)的格局。

与此相应的是治理理论的兴起，“其有机融合了各种竞争性理论，突破‘国家是权力和资源的垄断者’的既定思维，致力于探索地方力量、民间力量、个体力量崛起，及其引发的公私领域界线模糊、国家和社会事务组织和运行方式变化，以及因之产生的国家角色和政府职能的更张”*江必新、王红霞：《社会治理的法治依赖及法治的回应》，《法制与社会发展》2014年第4期。。概言之，治理理论的兴盛是对过去福利国家和全能政府的深刻反思，对结社革命和全球化浪潮的有效回应，对代议民主与传统管控模式缺陷的理论完善。

2.治理理论的基本内涵

1989年世界银行首次在现代意义上使用治理危机(crisis in governance)一词描述当时非洲的情形，此后治理便从政治研究领域逐步蔓延开来，“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”*鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志》1999年第2期。。学界试图对治理作出概念的厘清，但莫衷一是。比较经典的论述来自全球治理委员会于1995年所作的定义，即“治理是各种公共的或私人的机构在管理共同事务时所采用的方式总和，也是在调和各种冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续过程”*参见俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。。

对各种治理概念进行梳理，大致可做如下归纳：(1)多元化主体。治理理论旨在建立以政府为主导，其他参与者为主体的多元治理模式，形成“权威的合理化、结构的离异化以及大众参政化”*塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京:三联书店，1989年，第32页。的局面。就此，政府与公众之间不再是一种基于官僚科层的单向的命令服从架构，而是致力于建构一种基于互信平等的双向的合作伙伴关系。(2)社会化改造。治理强调政府是公共资源的最大占有者与支配者，却非大包大揽的垄断者，倡导政府转变职能，通过多种市场化、社会化形式，将公益性、自我服务性强的公共事项交由合适的社会成员承担。由此导致公私领域边界的日益模糊，以及公共责任由国家、政府向企业、社会以及公民个人的逐步转移。(3)善治目标。治理是一个可持续的发展过程，最终目标是实现从善政到善治的转变。善治比善政更强调民主元素，要求政府必须以民为本(people centered)，通过一种公开透明、平等协商的利益表达渠道与行政行为过程，达到公平正义、和谐美满、民主法治的理想图景。(4)治理有效。治理是为弥补国家和市场失灵而提出的一套公共管理新技术。但治理并非是对国家权威和市场配置资源的否定，而是有益补充，旨在借由社会承接政府和市场都“不该做”或者“做不好”的事情，以重构国家、市场、社会之间的关系，使三者在法治基础上各尽其能、互通有无，达致资源配置的“帕累托最优”。(5)以民为本。作为一种民主模式，治理实际上是国家权力向社会回归、还政于民的过程，以公共利益最大化为价值取向，通过倾听民声、吸纳民智、回应民意，获取公众的自愿合作和对权威的自觉认同，实现善治目标。

二、“国家治理现代化”的提出与“治理型”行政模式的登场

1.“国家治理现代化”的提出

任何有价值的观念、理论都是历史的产物，是对时代需求的回应。改革开放以来，我国在经济、政治、文化等领域取得巨大成就的同时，众多社会问题和社会矛盾亦相应而生，成为“成长的烦恼”。诸如利益分配严重失衡，城乡及地区差距日益扩大，弱势群体权益诉求缺乏渠道等问题若不能有效解决，各种突发性、群体性事件也就在意料之内、情理之中了。“实际上，当‘强势群体’与‘弱势群体’这样的区别第一次出现在中国官方话语(2001年3月的九届全国人大五次会议《政府工作报告》)和大众传媒中时，抽象的‘人民’概念就开始裂变，既有的整体主义国家理论和权力一元化的国家治理结构就开始被重新审视，不同群体的利益如何表达、如何协调之类的问题就被提上议事日程。”*季卫东：《通往法治之路 社会的多元化与权威体系》，北京:法律出版社,2014年，第3页。同时，前期市场化改革将社会从一个强大的国家安排中解放出来，但脱离了组织和单位依附的个体，在日趋陌生化、市场化的社会中又显得无所适从，陷入一种“本体性焦虑”。作为应对，近年来党和政府一直倡导和推动“公民的有序参与”，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局，目的即是通过转变政府职能，增设或拓宽制度化的利益表达管道和公众参与机制，以制度定格程序，以程序确保参与，以参与实现权利，将公众智慧与国家智能结合起来，将个体利益与社会福祉协调起来，以破除社会管理的困局。

在此基础上，党的十八大第一次明确提出国家治理的命题，党的十八届三中全会则进一步提出推进“国家治理现代化”，这是对“怎样治理社会主义社会这一全新社会形态”以及“怎样使得中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型”等重大历史命题的科学回答，也是对党领导下的经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的总体安排。在此思路指引下，我国行政模式发展也开始驶向全新的治理型行政模式阶段，与传统行政模式分道扬镳。

2.治理型行政模式与传统行政模式的分野

从历史发展脉络看，中国社会大体经历了“统治-管理-治理”的行政模式转换。*参见许韬：《“治理型”公安行政执法新模式的生成与展开》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》2014年第6期。统治模式的核心在于“统”，强调权力专断，国家统制一切，拒绝来自个人的挑战。管理模式的核心在于“管”，讲求权力主体单一，以自上而下的管控为主，开始部分允许个人挑战行政权力的合法性。治理模式的核心则在于“治”，推崇权力主体多元，致力于建立在市场、法治、公益和认同基础上的政民互动、协作共治。

统治与管理一般可统归于前治理模式，共有的典型特征便是权力的“任性”。虽然在管理模式下国家专断色彩较之统治模式有所淡化，开始重视法制建设，承认个人自由与权利，但两者在权力运行上均体现出主体单一、由上到下、路径单向和强调服从等特点。在“单一中心-服从”的前治理模式下，一旦受到来自个人的挑战，国家就会习惯性地对挑战者进行压制，而不是稀释挑战的力量或者“招安”挑战者，更不必说通过谈判协商实现一种互利共生。*参见章剑生：《我国行政模式与现代行政法的变迁》，《当代法学》2013年第4期。治理则是对统治和管理的扬弃，表现为“多中心-合作”的行政模式，强调参与、协商与自治，“是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢而实现善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑”*江必新：《实现国家治理的现代化》,引自人民网http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-12/03/nw.D110000renmrb_20131203_1-02.htm，2015年4月5日。。

三、治理型行政模式的基本表征

治理的构成要素应当是基于一种可实现的“效治”，一种符合文明价值的“善治”，一种实现公平正义效果的“法治”，*应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国法学》2014年第6期。由此生成一种以“公众参与、法治思维、程序正义、治理有效”为基本表征的治理型行政模式。

1.公众参与

治理型行政模式的推行，究其实质就是政府尊重社会力量(无论强大与否，无论来自何方)，制度化释放社会活力，在行政过程中积极引导公众理性参与、沟通对话，实现民意的“最大公约数”。在我国，公众参与具有宪法与法律依据，*如宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”也是社会主义的本质要求。发挥社会主义制度优越性，必须坚持以人为本，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，坚持问政于民、问需于民、问计于民，广泛发动各类社会主体参与治理或进行自治。

实践证明，如果缺乏参与，公众对政府的信任度就会降低，甚至质疑政府行为的意图，即使真的出于公益，公众也可能认为“必有隐情”。治理型行政模式通过在行政过程中确保参与权落实这一民主方式，可以有效化解政府与公众之间的矛盾和误解，提升合法性。“合法性意指人们内心的一种态度。这种态度认为政府的统治是合法的和公正的”*迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震译,北京：华夏出版社,2001年，第5页。。行政合法性来源于社会公众的内心感受与评价，而公众的参与则从根源上确保了这种合法性，即通过向行政过程注入协商沟通、说理申辩、批评建议等民主元素，满足公众参与性诉求，从而使行政活动及其结果在此基础上得以实现“自我合法化”。同时，围绕民意诉求进行政府与公众之间以及公众之间的利益表达、互动、增益，可以实现“公民的期望决定政府政策的设计蓝图，公民的需求决定政府公共产品和服务的供给内涵，公民的满意度决定政府政策执行的成效，公民的评价决定政府政策的变迁方向”*吴玉宗：《服务型政府建设之现状研究》，《行政与法(吉林省行政学院学报)》2004年第11期。的良性循环。当然，在一个利益日益多元化的转型社会中，公众参与本身并非最终目的，而是藉由参与这种形式、手段和过程使国家的管理服务诸功能最大化、最优化，以此实现转型社会的利益整合和秩序维护。

2.法治思维

党的十八届三中全会明确指出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。可见，法治思维是进行社会治理的基本思维方式，其强调客观而非主观，强调理性而非激情，强调民主而非专断，强调程序而非恣意，强调稳定持续而非反复无常，强调制约公权而非权力专横，强调可预期性而非不可预测。*参见江必新：《法治现代化是国家治理现代化的核心内容》，《行政管理改革》2014年第9期。法治思维克服了人治思维的任意与专断，强调宪法法律至上和规则意识，权力必须有法律的授权与边界，并按既定的规则和程序行事。

依法治理，不仅能够为公众参与提供管道，还能有效规范行政权力，为社会提供稳定的预期。在此意义上，法治思维与运动式治理格格不入。运动式治理是国家治理的一种非常规化、非制度化的手段，其毕其功于一役的特点往往忽视了法治价值诉求，破坏其他参与主体的合法预期，导致短时间内可能有效，却仅仅是沉淀社会问题而未真正解决社会矛盾。在社会治理中倡行法治思维，有助于克服政府习惯性的运动式治理思路，超越“头痛医头、脚痛医脚”的短视和“摆平就是水平”的庸俗化行政，使参与各方能够在“合法预期”(legitimate expectation)的基础上采取较为长期的行动，使社会运行更加稳定有序。

3.程序正义

公平正义是社会主义的本质要求，也是治理现代化的价值取向。政府必须在行政过程中牢固树立公平正义的理念，努力将公平正义具体化、实然化。公平正义的实现取决于公平的利益表达过程，作为一种程序性权利的公众参与，通过程序设计与制度安排把社会利益融入治理之中，提供了实现这一目标的最佳路径。

依据耶鲁大学泰勒教授关于公正程序的描述*参见Tom R，Tyler.Legitimacy and Criminal Justice:The Benefits of Self-Regulation.Ohio State Journal of Criminal Law Fall:319(2009).，治理型行政模式下的程序至少应包含如下要素：(1)话语(voice)，即相对人有权参与整个行政过程，并有充分机会表达观点、陈述申辩。特别要注意通过制度化的解决方案，让弱势群体有意愿、也有能力发出声音，改变其在利益表达和实现上的无助状态，防止一场看似公正的治理盛宴因为弱势群体的缺席而成为政府或强势群体的集体狂欢。(2)中立(neutrality)，即整个行政过程公开透明、不偏不倚、公正可信。行政机关必须有效保障相对人的知情权，充分告知其作出决定的法律依据、法定理由以及具体内容等。(3)尊重(respect)，即行政机关行使权力应当谨慎理性、体现人性温情。在行政过程中展现可亲近性是程序正义的关键所在，行政机关要改进简单粗放的行为方式，尊重相对人的人格和尊严，关心相对人的处境并在法律许可范围内尽可能地采取劝说、指导、调解、和解等柔性手段，努力寻求各方利益的交叉点与平衡点，实现损害最小化、效益最大化的共赢局面。(4)信任(trust)，即行政机关在行为过程中不可恣意，应当尊重和保护个人对行政行为所引起的合法期待，严格按程序办事，同样情形同等处理，唯有如此，才能使人们愿意与行政机关合作，从而展现出行政合法性与权威性。在此意义上，治理模式下的程序正义呈现出工具主义的特征，追求法治的形式正义与实体正义的统一才是其最终归宿。

4.治理有效

所谓治理有效，简单说就是治理带来的好处，包括治理主体设置合理、资源互补，治理过程科学有序、便捷高效，治理结果效益优化、惠及各方等要素。“治理的效果观是一种系统性、整体性的效果，它是对局部效果与全局影响、短期功效与长远福祉、整体利益和整体不利之间进行权衡评价的结果。”*江必新、王红霞：《社会治理的法治依赖及法治的回应》，《法制与社会发展》2014年第4期。治理理论的兴起本身就是为了回应传统管理模式滞后于现实需求的矛盾，因此治理的核心目标及其正当性基础必然是治理的有效。“正是以效果为导向，使治理摆脱了政府单一主体单一权威的思维束缚，各类社会组织和公民，只要有助于治理效果的达成，都应当纳入社会治理中来。正是以效果为导向，使治理跳脱了单向支配命令服从的控制方式，它要求在治理技术和治理方法上不拘一格”*徐勇：《GOVERNANCE:治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期。。

在公共事务中，政府的积极作为有时并不一定是最有效的，必须与社会公众密切合作，因为“它们都掌握着某些重要的资源”*Saidel J.Resource Interdependence:The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organization.Public Administration Review.1991,51(6),pp543-553.。资源互补是合作的逻辑前提，公众参与需要政府的资金与制度支持，而政府的政策制定与执行也需要公众的参与和配合。合作的过程除了简单的资源交换外，还通过参与主体的优势重组与资源整合，创造出“整体大于各部分之和”*Lasker Roz D，Weiss E S，Miller R.Partnership Synergy:A Practical Framework for Studying and Strengthening the Collaborative Advantage.The Milbank Quarterly， 2001,79(2).的效果。实践证明，人民群众中蕴藏着无限的智慧和力量，在行政中如果能够善听民意、善借民智、善用民力，就能推动政府良好行政；但如果奉行法治工具主义思路，单纯依靠政府权力，排斥社会力量参与，主观孤立地进行决策和行事，结果很可能造成行政失当。同时，公众的参与能有效预防或降低行政过程中非理性因素的影响。透过协商沟通、意见表达，社会成员对行政决定往往具有更高的共识性、更强的包容性，行政运行往往更为顺畅、更能够得到接受与认可。当然，在行政过程中，即便引入民主参与，行政机关与相对人之间也并不总是能够默契合拍、意见一致；相反，基于各自的利益权衡，行政机关很可能会不采纳相对人的意见，相对人也可能不认同行政机关的决定。*参见许韬：《“治理型”公安行政执法新模式的生成与展开》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》2014年第6期。但是，由于相对人在行政过程中权利得到尊重，意见得到表达，诉求得到回应，故即使会有不同看法，也相对容易遵守与服从该决定。这正是治理型行政模式较之于传统模式更为有效的表现所在。

四、公众参与：治理型行政模式展开的基本路径

1.差别有序，明确各类参与主体的定位

党中央确定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理方针，已然清晰勾勒出我国治理主体的关系图谱，即“党委领导、政府主导”下的多元主体治理格局——党委、政府、社会、公众各就其位，差别有序；领导、负责、协同、参与各司其职，各具功效。政府虽然不再垄断公共管理与服务，但在党的领导下承担着国家治理的核心职责，发挥着“掌舵”的作用，肩负着执行国家法律法规、履行公共职责、监督其他治理主体活动的重要使命。中国与西方不同，并没有经历过一个长期的社会分化过程，社会自治力量才刚刚萌芽，在能够真正站立起来与政府平等互动之前，还需要国家长时间的引导、扶持与规范。历史与现实决定了我国强势政府主导下的多中心治理格局。

政府必须高度重视、积极引导社会公众的参与，特别是组织化参与的方式。在现代社会，公众有组织的活动主要通过两种形式开展：以地域为基础的社区形式；以共同利益和爱好为基础的社会组织形式。相较于社区治理的日趋成熟，我国社会组织的发展明显滞后，行政化、营利化、非法化、边缘化等问题还较为严重，远不能满足政府转型和公众参与的需要。对此，党和政府需要从封闭转向开放，从管制转向培育，从猜疑转向鼓励，从审批转向备案，从微观干预转向宏观指导，加强规范各类社会组织的制度建设，使其在参与过程中能够有法可依、有章可循；同时，通过公共财政、税收优惠、政府购买等一系列政策措施来积极培育发展社会组织，实现政府、企业和社会组织良性互动，推进自律自治、形成社会认同、促进多元融合。需要注意的是，政府要充分尊重社会组织的独立性，使社会组织保持一种嵌入的自主性(embedded autonomy)，既与政府合作交融、互相倚靠，又相对独立、不被吸纳。

2.建构机制，确保公众参与行政的实体有效

通过科学合理的机制设计，使社会公众有动力和热情参与治理活动，公众在参与过程中得到充分的尊重和权利实现，公众批评建议监督等宪法性权利能够得到有效落实，治理效果得到极大提升。主要包括：

第一，激励机制。在治理型行政模式下，“理想化的图景应当是：公众作为权力的本源所属者和公共资源的享用者，参与既是每个人的权利，也是每个人的责任。但除非法律有明确规定，否则公众的参与不是强制性的，即公民有权利去参与行政，也可以放弃或怠于行使，本身都不构成对法律的违反”*参见许韬：《治道变革与公众参与：转型时期中国警务革新的法学审视》，北京：中国政法大学出版社,2012年，第200页。。同时，长期以来，由于受“官本位”等传统理念束缚，政府往往靠强制手段对社会进行管控，把公众当做被动的接受者；公众也因长期以来受政府、所在单位等权力机关的安排，已经习惯了接受者的角色分配，缺乏自主性和自治性。因此，行政机关必须转变观念，通过多样化、实效化的激励机制，培育公众参与的积极性与主动性，提升公众参与的能力与水平，形成和谐的参与文化与氛围，促进公众参与由动员型向自主型转变。第二，公开机制。没有公开，公众就无法了解何时决策、为何决策、是否决策，也无法对行政活动及其效果进行评价和监督，也就不能对行政过程进行实质性参与。所以，治理型行政模式成功与否、深入与否、有效与否的关键，即在于政府与社会公众之间互信的有无与程度大小，而公开则是建立和加深互信的良方。因此必须重视公开机制的安排，依法公开与公众有利害关系的信息，包括行政依据、程序、进度、结果等，用公众看得见的方式消除对行政不法不公的顾虑。第三，责任机制。威廉·沃尔特斯明确指出，建立真正可以妥当处理利益与权力分配及落实究责的机制，是治理成功与否最重要的因素。*参见陈嫈郁：《治理理论与国家职能的辩证:英国观点》，《政治科学论丛》2012第3期。依法治理必然是一种责任治理，要求行政机关必须权责一致，积极引导公民有序、有效的参与，并承担起应有的服务、规范、保障、监管等职责。特别是在社会化过程中，应当建立健全可追溯的责任承担和问责机制，提升监管的法治效能，制度化地防范委托机关以社会化为借口放松对受托方的监管或推诿逃避自身职责。第四，回应机制。行政机关必须对公众需求和呼声进行积极、有效的回应，让公众感受到参与的作用与价值，这是避免参与形式化的关键所在。为此，行政机关在决策过程中要主动了解社情民意、善于整合信息、分析问题，同时积极与利益相关人沟通、做好解释与反馈工作，特别是不采纳公众意见时，一定要说明不采纳的理由。*参见许韬：《治道变革与公众参与：转型时期中国警务革新的法学审视》，北京：中国政法大学出版社,2012年，第222-227页。只有这样，治理型行政模式才会真正具有民意基石与强大生命力。

3.依法治理，推动公众参与行政的全面深化

通过良法的治理，能够破除现存的制度性瓶颈和缺漏，为公众参与提供渠道，为治理主体的交互行为提供行为规则和合法预期，为治理中出现的问题提供解决思路和救济方案。就公众参与具体行政过程而言，我国目前的公众参与基本体现在行政活动具体实施阶段，还处于较为初级的层次。有观点认为，公众参与机制属于一种事中控制机制，只作用于行政裁量权的实施过程中。*参见熊文钊、郑爱林：《行政裁量权的程序控制：以公众参与机制为中心》，《中国行政法学会2009年年会论文集》，第724页。事实上，就规范行政行为的视角来看，公众参与可以超越事中，实践于事前或事后。与此相应的程序性制度安排，是在坚持行政公开原则、充分保障公众参与权的基础上，做到“居中落实、前后延伸”，具体而言：

一方面，全面落实事中的告知、理由说明及陈述申辩制度。在最大限度内赋予公众更多程序性权益，将国家权力转化为公众参与和知情决策的权利。另一方面，建立健全全过程的听证论证、评估监督、集体讨论、合法性审查等制度，鼓励专家和普通公众参与行政的全过程，消解与防范行政机关恣意任性所造成的危害，确保权力运行合理合法。传统的行政运作模式依赖经验、习惯甚至是决策者的个人偏好，导致决策失效、失误、失范等诸多问题。我国政府及各部门应有效借助专家学者、科研院校等社会精英资源，参与对行政全过程的评估、论证与咨询，推动行政科学化和专业性水平。同时，普通公众的参与能够有效弥补专家理性的不足，提供一种“以社会力量制约国家权力”的途径，以民主化途径规范行政权力的行使，防止执法不公、违法行政、滥用权力等情况出现，以构建起理性互动的平衡状态和制约机制。