社会治理进程中云南边疆民族地区社会组织活力研究

马国芳

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标，首次引入“社会治理”概念，要求创新社会治理体制、改进社会治理方式、激发社会组织活力，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。社会治理的一个重要主体和依托是社会组织，社会组织发展“政策利好”，空间越来越大。其中边疆民族地区社会组织在日益壮大的社会组织大军中所占比重越来越大，这些地方的社会组织因其密切联系基层，能够根据地方实际开展活动，对少数民族地区乃至云南经济社会发展都具有重要作用。如何从社会建设的现实出发，进一步提升社会组织活力的研究显得十分迫切。有“民族博物馆”之称的云南与越南、老挝、缅甸三国接壤，国境线长4060公里，有25个边境县，16个少数民族跨境而居，其社会组织具有典型性和一定的特殊性。本论文对云南边疆民族地区社会活力提升进行实证研究，将有助于丰富和拓展社会组织理论体系，并对边疆民族地方政府创新社会治理，促进民族团结进步、边疆繁荣稳定具有重要的决策咨询价值。

一、社会治理进程中社会组织活力研究新进展

治理是西方各主要国家为应对现代化发展所导致的统治危机而进行的政治行政实践，为此，治理理论和实践具有鲜明的西方社会背景和学术传统。当前，“治理”一词不仅被广泛应用于社会科学界，而且拓展到了政治、经济、社会、文化等诸多领域。20世纪90年代以来，西方学者对治理理论的论述主要集中在强调治理主体多元化、管理对象的全面参与、社会责任承担方式的改进、多样化的管理方法和技术等方面，主张建立多中心治理模式、实现管理过程的上下互动、推行国家与社会合作方式、改进政府的控制和引导方式，使更多的社会组织和个人参与公共服务等领域。治理理论自传入中国以来，始终面临着本土化的挑战。在传统政府“单中心”管理模式弊端频现、矛盾丛生的情况下，实现管理模式的转型、升级，使之与当前中国社会特征和未来发展趋向相协调，成为了学术界、政界一个必然议题。有学者认为，社会治理的关键在于改革“全能型政府”，逐步加强社会建设，培育社会组织，才能满足多种多样存在和无时无刻发生的社会需求。*岳经纶、邓智平：《论理解社会管理的五种途径》，《武汉大学学报》2013年第6期。也有学者认为社会活力不足是社会治理现代化中的最大短板；政府社会治理体制已滞后于时代需求；当前社会矛盾总体不容乐观。*胡颖廉：《政府如何推进社会治理现代化》，《学习时报》2014年7月14日，第4版。还有学者认为现阶段中国社会治理创新的主要目标在于化解掣肘社会进步的矛盾症结，促进经济社会和谐发展；鼓励社会参与，提高社会治理有效性。*贾玉娇：《创新社会治理体制：目标、条件及关键议题》，《新华文摘》2014年第22期。社会治理是要让社会充满活力，让群众生活不断改善，习总书记特别强调，要注重用法治思维和法制的方法进行社会治理。

党的十六届六中全会首次使用社会组织的概念，提出了要发挥各类社会组织反映诉求、提供服务、规范行为的作用，要增强各类社会组织的“服务社会功能”。党的十七大报告更是从社会建设的高度，全方位地论述了中国社会组织的性质、功能、发展路径与管理方法。党的十八大及其此后的历次全会更明确要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，改革社会组织管理制度，激发社会组织活力。而当前一些人依然存在轻视、不信任甚至是恐惧社会组织发展的错误观念，同时，中国社会组织建设也还面临着注册困难、人才匮乏、资金不足、法律环境缺失、参与缺位以及自身建设缺乏规范等问题。*韩冬雪：《社会建设与社会管理体制创新》，《新视野》2013年第2期。当前云南边疆民族地区社会组织除存在上述一般问题外，又有自身的一些突出问题，包括：社会组织数量少，分布不合理；社会组织独立性不强；社会组织内部管理薄弱，缺乏自觉接受监督的意识；缺乏专业人才，从业人员流动性较高；党组织覆盖率低，党建工作基础薄弱；社会组织活动经费不足，作用发挥不够充分；等等。*马国芳：《跨境民族地区社会组织现状研究》，昆明：云南人民出版社，2014年，第46-56页。除这些问题以外，笔者认为结合云南特殊的地理、历史、文化因素，这一地区的社会组织还存在其他一系列问题。

二、云南边疆民族地区社会组织发展的特殊性

云南边疆民族地区社会组织发展是中国社会组织发展巨幅、多样性画卷上的边疆、民族风情画面，但是，云南边疆民族地区社会组织发展应与中国现代化的发展保持相对的适应性、一致性，这也成为促进云南边疆民族地区社会组织发展的现实理由。云南边疆民族地区社会组织的培育和发展与全国其他地方社会组织的培育和发展有相似性。但云南边疆民族地区面临的历史与现实的条件，以及自身所体现出来的自然、人文环境特点，使得在社会治理进程中社会组织的发展呈现出与发达地区社会组织发展不同的特征，或者在大体相同的特征之中还有量的差别或变异的因素。

1.社会组织发展所依赖的公民社会发育程度低

社会组织发展的重要基础是公民意识，而公民意识和一个国家和地区的公民思想和历史文化息息相关。边疆民族地区社会组织植根于少数民族群众之中，是连结当地政府与少数民族的桥梁和纽带，因而边疆少数民族地区的民俗、民风是社会组织发展中不可忽视的因素。云南边疆少数民族地区生产力水平低，经济文化落后，公民社会发育程度较低。比如，笔者在调研中看到佤族村民虽对国家政权有着高度认同感、信任感和深厚的感情，其自身政治认知能力、政治参与能力却较为薄弱和欠缺，这在一定程度上制约和束缚了他们广泛参与政治的主动性和实效性。而长期较为滞后的社会发展使得佤族村民的政治文化中依然存在着依附型政治文化的特征，一方面佤族村民不会轻易采取过激的不合法的手段和方式表达利益诉求；另一方面，则促使其产生依赖和盲从的心理倾向，以至于严重地抑制了主动参与的意识和行为。

2.社会组织发展受多元文化中的消极内容影响

历史上，各少数民族的优秀文化交融汇合，形成了各民族共同认同的崇尚国家统一、反对分裂的价值观，进而在各民族之间形成了民族平等、民族尊重、民族团结、民族和睦等积极的社会政治心理。但在一些少数民族聚居地区，尤其是自然条件较为闭塞的边疆山寨，一些少数民族也存在影响生产、社会发展的自卑心理、封闭心理、保守心理和惧险心理，存在乡土意识和狭隘的地域认同意识。具体表现在：一是一些少数民族地区群众对社会组织带来的环保、低耗、富农知识积极性不高，还在固守手工作坊式的粗加工、高资源消耗的生产方式，这给社会组织实施扶贫工作带来了困难；二是一些少数民族群众只会使用本民族语言，社会组织工作人员难以与其沟通，制约了工作的开展；三是一些少数民族地区群众缺乏竞争发展意识，安于现状，对社会组织提供的扶贫服务和扶贫物资，不能有效利用，从而浪费了公益资源和致富的机会。

3.社会组织成员参与意识中具有非常强的民族性、宗教性特征

云南边疆民族地区的众多社会组织尤其是农村社会组织，其成员更多的是生活在浓郁的少数民族宗教氛围和文化中。尤其是傣族、佤族、景颇族等民族全民信教，公民参与意识中具有很强的民族性、宗教性特征。其体现在重来世、轻现实的心理感受，重奉行宗教教义教规、轻遵守现实的制度规则，重宗教的精神寄托轻现实的公民参与，等等。在一些边远贫困山寨，一些村民迷恋宗教，把自己的幸福寄希望于神灵的恩赐，缺乏应有的主体意识，没有积极向上的进取精神，对现实的社会生活表现出冷漠或超然。在一些少数民族村寨，为确保参会人数，村民选举活动或者大会要选择在传统的宗教活动或者仪式举行的时间内。

4.社会组织发展的沃土立足于生态、民族的多样性

云南地理环境的多样性带来了生物资源的多样性，南部茂盛的西双版纳热带雨林和北部海拔6740米的梅里雪山并存。丰富的生物多样性使云南边疆民族地区成为云南省各州市、乃至全国和国际NGO生态类和环保类社会组织最理想的发展沃土。而云南边疆少数民族大都聚集于高寒山区，经济落后，生活条件较差，也使其成了许多社会组织扶贫的重点对象。同时，云南是中国少数民族种类最多的省份，是一个多民族多文化多跨境民族的省份，这为那些致力于民族文化保护和传承的佤族学会、布朗族学会、傣族学会、傈僳族学会等学术性社会组织提供了广阔的生存和发展空间。当然，在一些边疆少数民族村寨还有许多尚未进行登记的草根组织，这些组织往往是由血缘、文化和宗教纽带集结在一起，例如，箭会、姊妹会等，这也给社会组织的监管带来了一定的难度。

三、激发云南边疆民族地区社会组织活力的对策思考

社会建设已将社会组织推入突破困境、寻求发展的新阶段，社会组织发挥着越来越重要的主体作用。当前，应突出重点，推进云南边疆民族地区社会组织健康发展。

1.健全社会组织的法律体系，民族区域自治地方要充分行使好自治权

国外社会组织能够运行良好，离不开法律法规的规范和控制，一方面在基本法的基础上专门立法保护社会组织的权益，另一方面对社会组织的法律责任作出明确规定，使社会组织能够在既定的法律框架中规范有序地运行。尽管各国对非政府组织管理的制度框架有不同的模式，但是，在非政府组织管理体制比较完备的国家，非政府组织管理的一个共同特征就是依托完备的法律体系，严格依法行政。与之相比较，中国应尽快建立健全社会组织行为规范和活动准则，搭建社会组织监管信息平台，有效规范社会组织行为过程及其结果，将更多社会组织纳入监管。民族自治地方的自治机关享有《宪法》、《民族区域自治法》所规定的比一般国家机关较多的自治权，这就要正确行使自治权。

(1)抓紧制定切合实际的变通的或补充的单行条例或规定。在立法上下工夫，充分利用立法权的空间和灵活性，以保证自治权的行使得以顺利进行并有所作为。这就要求从自治地方的特点和实际出发，根据民族自治地方经济、社会发展基本情况，有的放矢地制定切实可行的特殊政策和灵活措施，形成以《自治法》为主干的，包括地方社会组织在内的由一系列法律、法规、规章组成的自治法规体系。建设“枢纽型”社会组织，发挥好边疆民族地区工会、共青团、妇联、法学会、科协、社科联、工商联、残联等组织的龙头引领作用，强化服务职能，完善相关管理权限，使其负责同质性、同行业、同类别社会组织的协调、服务和业务指导。

(2)正确做出行使自治权的决策。要紧紧抓住加快边疆民族地区经济社会发展这个核心，既要进一步加大对社会组织的人力、物力和财力的投入，又要制定鼓励发展的优惠政策；既要重视经济类社会组织的培育发展，又要重视教育、卫生、文化等各类社会组织的发展。健全社会组织信息公开制度，设立监督电话，接受社会查询和投诉。加强对社会组织的监管，依法查处其违法违规行为。积极引导社会组织依法办事、加强诚信建设活动，健全社会组织评估体系，发挥评估的导向、激励和约束作用，健全社会组织退出机制。

2.完善边疆民族地区社会组织登记制度，营造良好外部环境

云南省在破解社会组织双重管理体制上做了大量工作，早在2012年12月1日就全面实施《云南省行业协会条例》。此条例将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，由民政部门直接登记，自此取消了双重管理体制；条例还明确可以在协会名称前冠以字号，可以在相同或相似的行业和领域成立多个协会，引入竞争机制，优胜劣汰，终结了“一业一会”的限制；条例要求在协会中设立监事会，明确监事会在协会中所处的地位和作用，加强了内部监督管理，实行政会分离。当前，还要不断贯彻落实将业务主管单位改为业务指导单位，由民政部门直接登记的“单一的登记管理体制”，以促进全省特别是边疆民族地区社会组织的健康发展。

国外社会组织的登记管理制度相对宽松，但与之相配套的税收监管制度却是十分严格的。登记门槛低不仅能够使非政府组织活动的范围更大、方式更多样，而且可以使大量的非政府组织进入政府监管框架，受到来自政府和社会各方面的监督，既保证非政府组织不会因难以获得法人身份而成为难以监管的“非法组织”，又能保证非政府组织不偏离其活动的宗旨和目的。结合跨境民族地区的实际，在逐步实现“单一的登记管理体制”过程中要严格制定和执行社会组织的登记备案制度。

3.促进资金来源多元化，鼓励地方政府购买社会组织服务

资金是社会组织得以运转的血脉，尤其对于经济较为落后的边疆民族地区而言，政府的财政支持尤为重要。随着社会组织在云南边疆社会建设中的作用与日俱增，政府需要加大对社会组织政策、人员、资金、场地等方面的扶持力度。未来还应吸纳与社会发展相适应的国际性社会组织入驻，引导其为云南发展服务。可以借鉴上海市以政府政策支持、社会力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、公益组织受益的恩派公益组织孵化器项目为代表的社会组织培育新机制，少一些政府干预行为，多一些市场运作，真正实现以市场化运作为主要手段，依托政府的扶植和监管的“社会组织创新孵化园”项目的施行。*国家民间组织管理局调研组：《上海市社会组织建设改革创新调研报告》，2009年6月18日，http://www.chinanpo.gov.cn/1800/35352/index.html。其特色主要为：一是政府购买社会组织服务得到进一步规范化和普遍推广，购买社会服务的范围已发展到市、区(县)和街(镇)三级社会管理和公共服务各领域。二是建立创新孵化基地，自2004年以来，已成立上海市社会创新孵化基地和浦东公益服务园，培育社会组织承接公共服务的能力，使上海成为了国内公益创新最旺盛的地方。

同时还应借鉴西方的一些做法。一是加大财政税收的支持力度。首先，设立以公益慈善类为重点的社会组织的专项发展基金，加大资金支持力度。英国政府每年都向社会组织提供大量财政资金。提供资金的途径包括：面向社会组织的政府基金、政府委托、政府采购和面向公益活动的财政部专项资金。其次，政府主导，吸引更多社会资本参与非社会组织项目，搭建起社会资本与民间资本的合作平台。再次，政府不断加强购买公共服务的力度，将关系民生领域的一些项目通过公益招标让社会组织来承担。最后，改进税收制度，对慈善捐款采取免税政策。德国社会组织收入的68%来自政府资助，英国社会组织40%左右的收入来自政府拨款，美国社会组织的收入中有31%来自政府基金或政府合同。二是民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的直接捐赠和间接捐赠；三是会费和服务性收费。*李荣华：《西方国家非政府组织参与社会管理的特点及对我国的启示》，2012年5月24日，http://www.chinanpo.gov.cn/1835/53871/yjzlkindex.html。

借鉴上述经验，边疆民族地区可以从以下几个方面出发：一是给予社会组织一定的财政补贴，帮助社会组织提高社会认可度。重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、社区社会组织和民办非企业单位，促进商会、行业协会改革发展，加强行业自律，发挥其沟通联系企业与政府部门的作用。二是政府应该指导社会组织建立健全以章程为核心的民主选举、议事决策、财务管理等内部管理制度，完善信息公开制度和失信惩罚机制，形成自我管理、自我发展、自我约束的有效机制，利用社会捐赠、开展有偿服务等手段，解决经费问题，走自立、自治和自养的自我发展道路。三是政府应引导社会组织通过合法渠道，参政议政，合理反映会员诉求，通过项目运作、技术交流等手段不断提高公共服务能力，从而赢得政府、社会的认可和支持。同时社会组织应该积极组织会员单位开展活动，为会员单位提供有益的服务和帮助，动员各成员积极缴纳会费。四是政府要加强宣传力度，积极动员社会力量践行其社会责任，通过宣传使社会组织获得社会的资金支持，保证项目正常有序高效运行，以能够孵化出一批优秀的社会组织，进而扩大社会组织的社会影响力，促进云南省社会组织乃至边疆民族地区社会组织的发展壮大。

4.继续转变政府角色，扩大边疆民族地区社会组织的社会服务覆盖面

政府应继续转变自身角色，真正将社会组织看作是平等的合作主体，并与之建立互利合作的伙伴关系，共同致力于促进社会进步。针对边疆民族地区不少社会组织存在业务少、工作人员不积极的局面，政府应为社会组织的可持续发展给予极大的支持。目前，北京、广州、上海等发达城市大力推进社会组织的改革和发展，以实现政府职能的转变和事业单位的改革。如北京，逐步将原先由政府承担的行业管理、社会事务管理服务、技术服务等职能，交由社会组织来承担。建立健全政府资金购买社会组织服务的长效机制，重点购买就业援助、医疗卫生、教育培训、社区服务、扶贫救助、养老助残等社会公益服务。同时，还将建立市、区(县)两级社会组织孵化基地，出台社会组织人才建设指导意见，促进从业人员职业化、专业化。这样的方式对于云南省的借鉴意义是极大的。尽管云南省在这方面仍然较落后，但在政府职能转移方面也做了极大的努力，如《2012年中央财政支持社会组织参与社会服务项目》实施效果明显，中央财政安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，2012年云南立项20个，争取项目资金总计640万元。所有项目已于当年12月评估结束，大多数项目得到了公众、社会的认可。例如，德宏傣族景颇族自治州的瑞丽市成功申报“瑞丽市妇女儿童发展中心提高少数民族地区儿童早期教育可及性示范项目”；保山市腾冲县的“腾冲县老科技工作者协会蓝莓引进种植发展示范项目”等。地方政府向社会组织购买服务不仅使得社会组织树立了社会服务意识、挖掘了社会服务潜力、发挥了社会服务优势、提升了社会服务功能、展示了社会服务作用，而且为保障和改善民生，推进社会主义和谐社会建设做出了积极贡献。

同时，社会组织自身需要从以下几个方面提升能力：一是大力加强社会组织工作人员及会员队伍建设，积极抓好入会宣传、会员参与、会籍管理等基础性工作。只有把社会组织的职责宣传到位，才会真正被社会理解、被政府重视，才能够吸引更多的人才加入社会组织，增加社会组织的人力资本。二是社会组织要整合多方资源，调动多方力量，形成发展合力，成立结构合理、治理科学、服务能力强的专业社会工作机构。三是按照现代管理制度要求，建立健全社会组织人才队伍建设制度，切实引进高素质人才，不断优化专职人员结构，逐步实现社会组织人才队伍的职业化和专业化。

5.创新边疆民族地区社会组织的党建工作

创新社会组织党建工作是提高社会组织素质、提升其社会服务能力的重要途径。近年来，一些地方对此作了有益探索。如，安徽省合肥市采取在各级登记管理机关设立社会组织党的建设工作委员会、在同一行业或同一系统社会组织中建立社会组织党总支、采取多种形式建立党支部等工作要求，注重解决社会组织中党的活动和党组织建设的问题。宁夏以“两化三式”创新社会组织党建工作。 一是“两化”管理增强社会组织党建凝聚力。即实行“一体化”和“精细化”党建模式；二是“三式”模式提升社会组织战斗力，即服务式、开放式、三位一体式的“三式”模式。*宁夏日报：《活力，源自永无止境的创新——宁夏社会组织党建助推经济社会发展》，2012年11月19日，http://www.chinanpo.gov.cn/1938/58300/nextindex.html。

边疆民族地区可借鉴以上做法，结合实际，加强和改善社会组织党建工作。具体可以从以下几个方面实施：一是采取多种形式建立党组织。凡专职工作人员中有正式党员3人以上的，都应当建立党的基层组织；党员人数接近或超过50名的，应建立党总支；接近或超过100名的，可建立基层党委。对不具备建立党组织条件的社会组织，要实行党建联系制度，业务指导单位可向社会组织选派党建指导员，为党组织建立创造条件。对社会组织工作人员均为兼职或退休返聘人员的，原则上应建立临时党组织。 二是重视社会组织发展党员工作。特别是对没有党员的，要按中央的“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，把社会组织中的积极分子发展为党员。三是创新社会组织党建工作方式。把党建工作纳入社会组织注册登记和年检内容，积极引导社会组织创新党组织活动内容。

6.加强对边疆民族地区社会组织的监管

发达国家一直重视对社会组织的监管。在美国，健全的监管体系是社会组织发展壮大的重要保障。在中国，一些社会组织由于行为缺失法律规范，影响其发展壮大。就边疆民族地区而言，民族构成复杂，历史血缘关系复杂，当地很多社会组织都具有民族色彩及宗教色彩；就其地理条件而言，跨境地区往往是国内外犯罪分子活跃的地区，许多当地的民间组织容易受到误导而有非法倾向，所以必须加大对社会组织的监管。政府相关部门应建立健全相关制度，做好对社会组织的评估和备案等配套工作，完善以网格化为主的社会组织管理体制；社会组织自身也应建立健全自身组织体系，严格自律，用规范的制度保证各项工作的顺利开展。实际工作中，凡是运行正常、社会效益显著，在当地某一领域地位重要的社会组织，其内部制度都较为完善。因此，社会组织要以有关法律法规和章程为依据，健全组织机构，完善各项内部制度，依法开展活动。要建立民主决策制度，完善财务管理制度，加强资格管理，建立健全相应的行规行约，加强同业约束。并且在现行法律法规框架下，正确处理自律与他律的关系。

云南省的监管措施可以从以下方面实施：一是改进管理，建立健全统一登记、分级负责、协调配合、依法监督的社会组织管理体制，对无法履行职能的社会组织依法予以撤销，从而按照“宽进严管”原则，鼓励社会组织发展，并不断提升社会组织管理规范化、专业化水平。二是加强指导，促进社会组织自身建设。大力支持和指导社会组织按章程开展活动，充分发挥会员(代表)大会、理事会和常务理事会的职能作用，不断完善内部法人治理结构，切实建立科学民主法治的决策和执行机制。三是积极完善、探索社会组织评估，提高社会组织公信力，加快社会组织自我发展。发挥社会组织的自身优势，让其定期自觉上报发展情况及业务进度。四是民政部门应该严格把关、深入服务，做好年检工作，对应列入年检范围的社会团体和民办非企业单位实施年度检查。在整个年检过程中，要主动与社会组织联系，主动上门，重点检查社会组织的遵纪守法、机构设置、人员变动、财务运作、业务活动等情况。通过对社会组织的检查，提高社会组织负责人的法制意识，促进社会组织健康发展；加强对边疆民族地区社会组织的监管；强化公民意识，明确社会组织使命。

7.强化公民意识，明确社会组织使命

云南边疆民族地区社会组织培育要注重文化建设，首先要强化公民意识。因为公民意识的强化是边疆民族地区文化建设的核心。在边疆民族地区公民意识首先是一种对国家的认同感，其次是一种权利与义务意识。这两者对边疆民族地区的发展都至关重要。现代公民意识的培养既能够增强少数民族的国家认同感，也是边疆民族地区社会组织培育和发展的重要条件。通过对公民意识的阐释、宣传，让社会组织中的各组织成员理解社会组织的使命，明确自己所从事工作的意义，在使命上达成共识，进而在实际工作中围绕着使命来开展工作。在强化公民意识的基础上，要加强科学技术的发展。塑造边疆精神，尤其是法治精神和可持续发展理念。

8.加大对社会组织人才的输入与培养力度

边疆民族地区社会组织普遍存在内部人才缺乏、流动性大等特点，这对于社会组织的后期发展以及社会功能发挥具有极大的制约作用。如果在这个问题上政府能够采取相应的制度措施以及具体方案，支持符合本地社会服务、经济发展需要的社会组织的人才队伍建设，那么对于本地社会组织的成长及其社会职能的发挥将有重要帮助。为了打造社会组织专业人才队伍，一是社会组织本身应该合理规范，有合理的章程、健全的内部制度，使应聘者对该组织信任和了解。二是社会组织在实际工作中证明其对社会的积极作用的同时，应该经常举办活动，增加社会的认知度。同时可以建立网站，利用网络的力量让社会各界人士对其有一定的了解，只有把社会组织的职责宣传到位，才会真正被社会理解、被政府重视，才能吸引更多的人才加入，增加社会组织的人力资本。三是政府应该有一定的指导作用。即政府可以推行服务承诺制，积极开展力所能及的便民、惠民公益活动，大力提高社会组织的影响力和知名度。四是必须要加强社会组织人力资源开发，建立健全激励机制，创新人才选拔使用，健全员工保障制度，树立良好公众形象。五是加强对于现有员工的教育培训，增强其法制观念和业务素质。