非营利视角下的公共气象服务参与研究

何亚群，叶芬梅，王珊珊

(1.南京信息工程大学，南京 210044;2.福建省气象服务中心，福州 350001)

一、引 言

公共气象服务是政府公共服务的重要组成部分，也是气象事业公益性的具体体现，涉及广大社会公众的共同利益，因此，公益性是其本质属性。随着全球结社以及公民社会的兴起，非营利组织参与公共事务已成为社会参与的重要形式，在世界各国的社会实践中扮演着越来越重要的角色。

2014年5月，中国气象局发布《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》，该文件指出:“必须巩固和加强公共气象服务，构建政府部门主导、市场资源配置、社会力量参与的气象服务新格局，更好地满足经济社会发展和人民群众生产生活日益增长的气象服务需求。”①中国气象局:《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》，中国气象报，2014年5月27日。可见，构建多元化公共气象服务模式已成为我国气象服务体制改革的重要内容，非营利组织的公共参与必将为我国公共气象服务的新格局注入强劲的生命力。加强非营利视角下的公共气象服务参与研究，对于提高我国公共气象服务水平、构建多元化的公共气象服务模式具有重要意义。

二、非营利组织参与公共气象服务的价值

非营利组织参与公共气象服务是指不以营利为目的的社会组织出于对公共气象服务事业的关心，自愿贡献时间、精力、知识和技能等，开展志愿性的公共气象服务的活动或行为，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性等特征。基于属性、内容、对象、手段的不同，公共气象服务可分为不同的类型。根据非营利组织的特点、能力，社会组织参与公共气象服务的发展方向等因素，目前，我国主要在气象信息服务、防雷技术服务、气象专用技术保障、气象防灾减灾等方面积极探索非营利组织的参与模式。公共气象服务的志愿性参与对于拓宽公共气象服务的供给渠道，满足社会对公共气象服务的多元化需求，降低公共气象服务的供给成本，培育公民的公共精神、志愿精神和参与精神，普及气象科学知识，提升气象科学素养等方面具有重要的价值和意义。

(一)拓宽公共气象服务的供给渠道

在我国气象事业中，公共气象服务是基础性、技术性的社会公益活动，长期以来由气象部门代表国家意志组织实施。随着社会经济的发展和政治治理模式的变化，多元化治理主体参与政治经济事务已成为社会发展的必然趋势。此外，社会公众的价值观念、经济利益和阶层分化呈现多样化的趋势，这种分化使公众对公共气象服务在种类和内容方面的要求不断增加，在这种情况下，服务需求和供给能力需要实现新的动态平衡。“鼓励发展气象社会组织，支持社会资源和力量参与公共气象服务，适合由气象社会组织提供的公共气象服务事项，交由气象社会组织承担。”①中国气象局:《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》，中国气象报，2014年5月27日。非营利组织作为气象社会组织的重要组成部分，通过不同的方式积极参与公共气象服务事业，可以满足社会对公共气象服务的多元化需求，有效拓宽公共气象服务的供给渠道，提高公共气象服务的供给效率和供给质量，促进公共气象服务健康快速发展。

(二)降低公共气象服务的供给成本，提高服务效率

非营利组织具有非营利性和社会公益性，主要依靠政府拨款和社会捐助等方式筹措资金，提供社会公共服务。不以营利为目的的原则决定了他们能以最低的社会成本提供公益性的公共气象服务，无形中直接降低了公共气象服务的供给成本。另外，非营利组织参与公共气象服务，使公共气象服务供给的多样化变得可能，无形中加剧了公共气象服务的社会竞争，各供给主体基于市场需求的有限性和市场供给的多元性，不断提高服务质量和效率，满足社会对公共气象服务的多种需求。“公共服务供给主体多元发展本身就是一种竞争机制，可以在公共部门、私人部门以及其内部和相互间建立竞争机制”，②郑晓燕:《完善公共服务供给主体多元发展的保障机制》，湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，2013年第2期，第67－68页。间接地降低了公共气象服务的供给成本，提高了供给效率。

(三)培育公民的公共精神、志愿精神和参与精神

上海大学副校长李友梅教授曾指出，培育公共精神是社会建设的重要任务。他认为，公共性是激发公众参与意识，培育公平正义的社会价值，提升社会自我协调和自我管理能力的基础。③李友梅:《培育公共精神是社会建设的重要任务》，2014年7月10日，http://theory.people.com.cn/n/2014/0710/c40531_25264503.html，2015年8 月20日。公共精神是多层次、多主体参与社会治理的体现和基础。志愿精神是对生命、社会和人类的积极态度，具有互助和自助、慈善和为人民服务、独立和自治、参与等基本特征。“志愿精神是一种社会资本，能够推动协调的行动来提高社会效率。”①《论志愿精神》，2004年3月25日，http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2005－06/21/content_5895644.htm，2015年8月20日。参与精神是公共精神和志愿精神的延伸，三者共同发挥着唤醒公民意识、塑造公民文化的社会功效。非营利组织参与公共气象服务，本身就是公共精神、志愿精神和参与精神的体现。在参与的互动过程中，有利于促进现代公民社会的发育和成长，达到善治的社会治理目标。

(四)普及气象科学知识，提升气象科学素养

非营利组织参与公共气象服务，一方面，可以使更多的公民直接参与气象科普活动，扩大气象科学、防灾减灾和应对气候变化等气象知识的受众面，增强社会影响力，从而提升整个社会的气象科学素养。另一方面，结合国家气象知识的普及活动，非营利组织通过公益性的活动，面向在校学生、城乡居民、企事业单位职工等特定群体，以“世界气象日”“防灾减灾日”“气象夏令营”“校园气象站”等形式开展气象科普活动，提升社会各群体对气象科学知识的理解和应用能力。

三、我国非营利组织参与公共气象服务的困境

与欧美发达国家相比，我国的公民社会总体上还比较落后，发育较为缓慢。因此，我国非营利组织参与公共气象服务，可以发挥重大作用，例如，壮大公共气象服务的力量，缓解公共气象服务的供需矛盾，提供多样化的公共气象服务等。另外，我国非营利组织在公共气象服务方面依然存在一些突出的问题，面临一定的困境。例如，政府与非营利组织之间的合作机制有待改进，气象知识相对匮乏，业务技能不熟练，有关公共气象服务的法律法规不完善等。

(一)政府与非营利组织之间的合作机制有待改进

作为公共气象服务多元化主体的重要组成部分，非营利组织在气象公共服务的供给中非常重要。但是，政府在整个公共气象服务供给中仍处于主体地位，公共气象服务的供给是一种政府主导型供给。因此，非政府组织的公共气象供给行为存在很大的局限性，非政府组织与政府之间的合作是一种政府意志主导下的合作。当非政府组织的行为及其结果符合政府意志时，能在较大范围和程度上得到政府的支持;当非政府组织的行为及其结果不符合政府意志时，得到政府支持的范围和程度则非常有限。“因为非政府组织行为的客观结果与政府的主观愿望是一致的，政府才会向非政府组织让渡部分权力。”②杨建英:《近十年我国关于非政府组织问题的研究综述》，国际关系学院学报，2008年第1期，第39页。

政府与非政府组织的合作既不平等，又不充分。这种合作机制既不利于非政府组织的发育发展，也不利于减轻政府在公共气象服务供给方面的成本和负担。

(二)非营利组织参与公共气象服务的业务技能有待加强

尽管非政府组织在公共气象服务供给中具有一定的价值，但由于自身存在局限性，其作用还十分有限。政府对非政府组织参与公共气象服务的能力信任度不高，很大程度上也是因为非政府组织自身存在不足和缺陷。

公共气象服务具有较强的专业性，需要丰富的气象业务知识和熟练的操作技能。目前，我国现有的气象人才，除了在科研院所和高校从事相关的科研和教学工作外，基本上都加入了各级气象业务部门，从事专门的气象工作。非营利组织往往缺乏稳定的资金来源，吸纳专业人才的能力十分有限，大部分成员并不具备系统的气象业务知识，能力不足在很大程度上影响了参与公共气象服务的深度和效果，这也是导致非政府组织在提供公共气象服务时公信力较低的重要原因之一。此外，由于合作机制不健全，气象实时观测资料等原始信息在传递、使用过程中受到限制，非营利组织所提供的公共气象服务在及时性、准确性等方面受到较大影响，不利于非营利组织提高公共气象服务能力。

(三)非营利组织参与公共气象服务的相关法律有待完善

“应通过法律权力和义务的确定为公众参与公共事务提供依据”。①Lee M，Armeni C，Cendra J，Chaytor S，Lock S，Maslin M，Redgwell C，Rydin Y，“Public Participation and Climate Change Infrastructure，”Journal of Environmental Law，vol.25，no.1(2013.01)，p.33.当前，我国非营利组织参与公共气象服务的法律体系尚不完善，主要表现在三个方面。第一，我国有关非营利组织的法律还不够完善。除了《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《中华人民共和国红十字法》是由全国人大常委会制定的法律，其他法律性文件只是行政法规。现有法律过分关注非营利组织的程序性要求，对其实体性权利缺乏充分认定。第二，我国关于公共气象服务的立法工作有待加强。目前，我国的气象法为公共气象服务提供了法律依据和法律保障，但领域较窄，层次较低，可操作性不强。第三，有关非营利组织参与公共气象服务的法规亟待出台。国家鼓励社会组织参与公共气象服务，并对社会组织参与公共气象服务的领域有所规定。但非营利组织如何参与、参与过程中的权责关系划分等问题，亟待法律予以明确。

四、提高非营利组织参与公共气象服务能力的路径

为了充分发挥非营利组织在公共气象服务中的作用，有必要加强非营利组织的服务能力建设。例如，实现非营利组织和政府力量在公共气象服务中的有机耦合，加强非营利组织在公共气象服务知识和技能方面的业务培训，加强非营利组织参与公共气象服务时的规范化、制度化和法制化建设，培育公共气象服务的志愿精神和参与意识。

(一)实现非营利组织和政府力量在公共气象服务中的有机耦合

非营利组织和政府都是公共气象服务的供给主体，但是，非营利组织提供的公共气象服务是政府供给的一种补充形式。为提高供给效率，应促使二者在公共气象服务中实现有机耦合。充分发挥政府的主导性地位，在此基础上，发挥非政府组织的比较优势，拓宽供给渠道。非营利组织和政府在公共气象服务中应加强沟通合作，实现有机耦合。

首先，政府应根据自身需要和非营利组织的优势，明确各自提供服务的边界和范围，国家“优先发展气象信息服务、防雷技术服务、气象专用技术保障等领域的气象社会组织。”②中国气象局:《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》，中国气象报，2014年5月27日。其次，政府应从人权、财权上给予非营利组织相应的独立性，避免过分干预，鼓励其自主发挥作用。再次，在政府和非营利组织间建立有效的信息交流平台，充分实现气象基本观测资料等原始信息的实时共享。既可以让非营利组织掌握最新的气象信息，开展有效的公共气象服务，也可以使非营利组织及时了解政府的政策以及服务的相关信息。同时，还能加深政府对非营利组织活动内容的了解，便于指导和监督。

(二)提高非营利组织参与公共气象服务的业务技能

服务能力的提高和完善有赖于业务水平和专业技能的提升。加强非营利组织参与公共气象服务能力建设，关键在于组织的成员具备应有的能力。因此，致力于公共气象服务的非营利组织的成员，不但要具备热心公益的志愿精神，还要具备相应的气象业务知识和技能，不断提高专业化水平。

非营利组织可发挥在人力资源方面的灵活性优势:一方面，借鉴企事业单位的人才聘任制度，为职工提供职称、福利、社会保障、发展空间等方面的待遇，吸引优秀人才，建立稳定的专业化队伍;另一方面，为成员提供技能培训，与相近地市的气象业务部门建立联系，定期进行业务方面的现场观摩和培训，借助高校和科研院所的优势资源，吸引优秀气象人才，进行业务培训。此外，建立非营利组织内部的专业评估机制，定期对成员进行业务评估，激励成员主动提高自身素质和业务技能。当然，非营利组织在吸引人才、建设专业化队伍等方面，很大程度上依靠该组织的综合经济实力和社会认可度。

(三)加强非营利组织参与公共气象服务时的规范化、制度化和法制化建设

现阶段，我国非营利组织参与公共气象服务的条件已趋于成熟。随着公共管理事业的不断发展，我国应建立一整套相关的法律体系，明确非营利组织的法律地位，准确界定非营利组织与政府在公共气象服务中的权责关系，规范非营利组织参与公共气象服务的内容、范围、程序，为我国非营利组织高效、有序地参与公共气象服务提供必要的法律支持。同时，这有利于防止非营利组织的权益受到侵害，能够依法化解政府与非营利组织的矛盾。

第一，建立明确的非营利组织法律体系。“一方面，进一步完善非营利组织登记管理的专项法规体系，包括非营利组织的设置程序、权利能力、行为能力、活动章程、组织机构等等;另一方面，进一步完善非营利组织地位的法律体系。包括了非营利组织与政府、企业和其他社会组织之间的关系问题。”①周雅丽:《我国非政府组织参与公共危机管理研究》，硕士学位论文，湖南大学，2010年，第36页。通过种种措施保障非营利组织在提供公共气象服务中的独立性，保证其合法权益不受侵犯。第二，加强公共气象服务立法工作。“气象法属于社会公益法范畴，公共气象服务涉及的社会领域应当是多方位的。公共气象服务不能单纯涉及气象工作，还应当包含能源、地质、大气、环境以及清洁生产等方面的问题。现行气象法体系较为单一，应在多方面加强立法，以此构建和完善气象法体系，保障公共气象服务的顺利进行。”②焦冶:《公共气象服务体系法律保障的建构》，求索，2008年第7期，第155页。此外，提高公共气象服务的立法层次，确保公共气象服务的规范化，公共气象服务执法的标准化，保证执法效力。第三，在立法时，要体现对非营利组织在财务收支等方面的有效监督。

(四)培育公共气象服务的志愿精神和参与意识

志愿性是非营利组织的基本特征，是为了谋求社会公平和正义，维护社会整体利益而开展公益性活动，是一种道义性的组织力量。社会成员参与非营利组织，依靠的是强烈的社会责任感和使命感，而非社会的强制或利益的诱惑。公共气象服务关系到全社会每个人的切身利益，与人们的生产生活息息相关，参与公共气象服务是每个社会人义不容辞的责任。提高公共气象服务的能力和公信力，在很大程度上依赖于公民的主体意识、参与意识和服务意识。因此，应从国家、区域、社区等不同层次，积极宣传，着重培育以责任心、使命感为核心的志愿精神和参与意识。此外，要以不同的方式宣传我国的非营利组织，提高其社会公信力，鼓励公民特别是具有气象业务知识和专业背景的高层次人才，积极加入非营利组织，从事公共气象服务，最大限度地整合社会资源，以志愿文化引领志愿参与，提高公共气象服务供给的效率和质量。

五、结 语

政府公共服务供给模式的多元化转变，为非营利组织参与公共气象服务提供了广阔的空间。非营利组织“以低成本、高效率、灵活多变的优势，成为参与公共服务供给、解决公共服务需求的一种新制度安排和提供机制”。③车峰:《我国公共服务领域政府与NGO合作机制研究》，博士学位论文，中央民族大学，2012年，第1页。“有效的公众参与能够使各方获益，激发公众持久的参与热情，重塑公共气象服务部门与公众之间的伙伴关系，促进社会管理体制的创新与发展。”④华兴夏，苏向荣:《论公众参与公共气象服务的重要意义》，阅江学刊，2013年第6期，第65页。加强政府与非政府组织在公共气象服务领域的合作，对于进一步完善公共气象服务供给体系，提高公共气象服务的质量和水平，形成良性的公共气象服务治理结构，具有重要的理论和现实意义。