论立法评估标准的功能、内容与定位

王柏荣

(北京联合大学人民代表大会制度研究所，北京100101)

2011年，中国特色社会主义法律体系的宣告形成，标志着立法形势的转变，即由“建构型”转向“完善型”，如何进一步完善法律体系，增强体系效率，提高立法质量，俨然成为重中之重。在此立法情势下，对立法评估及其标准的研究则显得极为重要。

一、立法评估标准的功能

标准，在语言学意义上，是指合乎某种原则，可供同类事物比较、核对的准则、尺度。［1］在技术领域，标准的国际化定义为:“是由一个公认的机构制定和批准的文件，它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特性值，供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效益。”①参见国际标准化组织在ISO/IEC指南2。我国在此基础上修改定义表述为:“为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定，并由公认机构批准，共同使用和反复使用的一种准则和依据。其以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的。”②参见国家标准GB3935.1－83标准化基本术语对“标准”的解释。可见，普通意义上的标准，是一套衡量和评价的准则体系。

立法评估学意义上的标准，则是关于立法评估过程中如何确立评价准则、如何适用评价指标问题的探讨，此种界定目的在于最大限度地保证评估结果的客观性、公正性和科学性。由此，立法评估标准是为了客观准确地评价法律文本和法律实施效果等评估对象而制定的一系列描述、解释、衡量和评价的法律准则、规则的总称。

如是，立法评估标准具有如下功能。首先，价值导向设定。按照马克思主义法学的观点，法是由一定经济基础之上的占统治地位的阶级所制定的、反映其利益的、以权利义务为内容的规范体系。由此可知，尽管法普遍适用于一国以内，但仍蕴含着价值判断的意味。其通过权利的规定来限制权力，保障利益，肯定自由;通过义务责任的设定来规制行为，维护秩序，否定违法违约行为。法的这种价值判断并不是后天形成的，而是在其立法之初由立法者确定的，诸如我国《宪法》规定的民主集中制原则、平等原则、私有财产不可侵犯原则等，还如我国《民法通则》中规定了保护合法的民事权益的立法目的③《中华人民共和国民法通则》第1条规定:“为了保障公民、法人的合法的民事权益，正确调整民事关系，适应社会主义建设事业发展的需要，根据宪法和我国实际情况，总结民事活动的实践经验，制定本法。”，以及我国《刑法》中规定的“惩罚犯罪，保护人民”④《中华人民共和国刑法》第1条规定:“为了惩罚犯罪，保护人民，根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况，制定本法。”等条款，都代表着立法者的价值导向。而立法者的这种价值导向也是基于社会习惯、伦理道德以及法律价值等来给出的。由此，在评估立法质量及其实施效果时，所采用的评估标准亦须表现法律的价值导向理念，在现代社会则体现为法治的内在属性与外在适应性相统一的法治文明成果及精神。［2］立法评估标准的价值导向功能具体体现为道德导向、习惯导向和科学导向。第一，立法评估标准彰显道德导向。道德是关于善与恶、正义与非正义、公正与偏私的观念集合。道德自古以来就以良善为标准，从亚里士多德提出的“善治”理念，到边沁提出的“趋利避害”、“最大化的幸福”以及罗尔斯的“正义”论等，都从不同角度阐述着法律的道德性。一部法制定得好坏，与道德导向有着直接的关系，公平正义即制度的道德。［3］立法评估标准是评价法及其实施效果的尺度和准则，显然，对良法的评估首先要基于道德评价标准，具体表现为是否体现了正义、公平、效率、利益等道德价值理念。第二，立法评估标准彰显习惯导向。习惯是一种在历史传承过程中被沉淀下来的公认的价值，其中包含着伦理、道德等价值判断。客观合理的立法评估标准的确定，须考虑到社会习惯因素，并能体现特定社会中习惯的价值导向理念。第三，立法评估标准彰显科学导向。立法评估标准的设定旨在通过衡量评价立法质量及其实施效果，为科学地完善修改立法提供助益。由此，立法评估标准本身要具有客观性，即客观地描述立法价值、客观地描述社会规律，体现科学的导向价值。

其次，定量定性评价。立法评估标准作为一系列评价尺度体系，需要采用明确具体的方法来说明立法问题。定量的评价功能，就是运用数值分析、公式计算等统计学以及经济学的理论来直观、具体地反映评价对象的功能。立法评估标准的定量评价功能能够帮助立法评估中对立法及其实施效果的客观、科学以及直接反映，将法律这种语言规范用更为直观的数据形式予以展现，从而给出了更加明确具体的标准。但是，虽然这种量化评估的功能具有诸多优点，在实践中还有可能存在缺陷，因为“实证主义缺乏对社会行动和社会价值之间根深蒂固的联系的恰当理解”［4］，比如有些价值性的规范很难量化的困境，由此，引入定性评价方式，可能在一定程度上会补足定量功能的不足，完善立法评估标准机制。定性评价主要是通过对立法的总体性、价值性的评价，来确定立法状况。采用定量评估与定性评估相结合的方式，是立法评估标准在应用方面的功能，只有两者的结合，才能完善立法评估标准。

最后，补充完善立法。法律法规规章等在实施运行一段时期后，通常会牵扯到修改完善的问题。这是出于两个缘由，一个是出于需要，即社会的发展已经使得原有的法律无法适应，亟需修订，以重新适应社会新产生的和变化了的法律关系，比如随着互联网的迅猛发展，个人隐私权遭到了挑战和重新定义，需要重新修订等。另一个缘由是出于法律自身的要求，即法律在运行适用过程中，自身规定不完善、或者逻辑体系不严密等，比如2000年颁布的《大气污染防治法》在排污权交易制度方面规定不细，导致在实践中很难贯彻执行等。以上两个缘由都是引起立法修改完善的动机，而立法评估标准的设定就是要找到是否修改完善的直接性证据。立法评估标准通过对立法质量及其实施效果的可行性、必要性、合法性、逻辑性以及成本效益等具体标准内容的检验评价，分析得出评估对象是否需要修改补充，以及需要在哪些方面进行等结论，从而为立法者完善立法提供参考。由此，修改完善立法理当成为立法评估标准的功能之一，通过这种功能，达到提高立法质量的目的。

二、立法评估标准的内容

当前，各地方在开展立法评估工作中，所采用的评估标准存在不同，如甘肃省人大常委会在《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施》中规定将法理标准、实践标准、技术标准和实效标准作为该地方的立法评估标准;广州市人大常委会在其《广州市人大常委会立法后评估办法》中明确合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性为其地方性法规的具体立法评估标准;《安徽省政府立法后评估办法》中规定合法性、合理性、协调性、操作性、实效性和规范性为其政府规章立法后评估标准。除此以外，上海、北京、重庆、山东等各地方人大和政府都纷纷出台立法评估标准，各具特色，五花八门。

诚然，不同评估标准的制定在一定程度上反映着地方特色和区域差异，具有合理性。但从长远来看，基于我国法律体系的统一性和协调性，立法评估的标准应该是逐步趋同，以体现普适性标准为主。而确立这种统一的立法评估标准，应该通过严谨而符合逻辑的确立途径和方式得出。基于价值和实证视角的分析，可分别衍生推导出立法评估标准可包含规范标准、技术标准、成效标准三类。

首先，规范标准。规范标准是以法的一般原理和法的价值要求来评价立法及其实施效果，属于应然意义上的评价范围。此类标准由价值评估路径推导得出，结合地方立法评估实践经验，可选取合法性、合理性、合目的性作为其具体内容。1.合法性。在立法评估中，首先需要考量法律文本及其实施效果在形式上合乎已有实在法的规定，在实质上符合所处社会的价值评判标准和观念，亦即形式合法与实质合法相结合。其具体表现为立法权限合法、立法位阶合法、立法程序合法、符合特定的统治秩序和社会普世价值等。2.合理性。合理性作为评价标准，要求合乎“理性”或合乎“事物的本质与规律”。在立法评估中，具体表现为立法选择合理、立法内容合理、立法过程合理以及立法机构及人员配备合理等。［5］3.合目的性。合目的性主要考量法律文本本身体现符合立法目的和主旨的要求，以及立法实施效果达到或满足立法目的的状况。在立法评估中具体体现为立法目的是否明确、具体，立法目的是否达到实效，以及立法目的表述格式、用语是否规范等。

其次，技术标准。技术是手段，采取科学的立法技术，对于提高立法质量至为关键。技术标准主要从立法过程中的操作规范和技巧层面对其提出要求。在立法评估过程中，具体表现为合逻辑性、语言规范性和结构规范性三方面。1.合逻辑性。逻辑是关于推理、论证、规律的思维科学，在立法中，要求符合立法逻辑学，即立法同一、立法无矛盾、立法排中、立法理由充足等。2.语言规范性。立法中，语言是表达传递立法者思想的主要媒介，尤其是在成文法国家。立法评估中，对立法语言规范的要求具体表现为语言表述准确、语言表达简洁清晰、语言表达通俗易懂以及语言格式严谨规范等。3.结构规范性。法律规范文本结构的安排，对于立法技术表达至关重要。结构规范要求法律法规规章等文本的各个组成部分以及法律条文之间，从形式到内容按照其内在规律组合排列，形成统一、科学、合理的有机结构主体。立法评估中，结构规范性标准具体表现为法律文本标题与题注规范、目录规范、中文规范、附录规范等。

再次，成效标准。运用经济学方法对立法及其实施效果进行评价，是当前较为流行的一种评估方式和标准，其具有精确直观的特点。立法及其实施过程涉及立法成本、效益、风险等诸多经济因素，这也成为立法评估的主要评估标准。由此，成效标准包括了立法成本、立法效益以及立法成本效益三个方面。1.立法成本。主要包括立法过程中的费用支出考量，具体表现为立法机构与人员成本、立法程序成本、立法监督成本以及执法成本、守法成本、违法成本等。2.立法效益。主要包括法律法规规章等在实施过程中所产生的收益，具体表现为立法的经济效益、政治效益和社会效益。3.立法成本效益。主要包括立法成本与立法效益的对比。立法评估中，立法收益大于立法成本，才会被认为是有意义和有效率的立法。其具体表现为对立法是否必要、立法方案是否可行的分析。

最后，校正标准。校正标准是指立法评估标准中除了用列举方式所列标准以外的、能够进一步完善立法评估标准的、基于对立法评估标准全面性考虑的其他可能的标准。其功能在于补充和校正立法评估标准，防止既有的立法评估标准出现“不周延”的情形。如果说前文提出的立法评估规范标准、成效标准以及技术标准均属于“硬性”标准、非变量标准的话，那么立法评估的校正标准则属于“软性”标准、变量标准。校正标准的设定较为灵活，其可能会随着立法理论与实践的整体发展而发生改变，不同时期，可能会有不同的校正标准。就目前立法的实际情况而言，结合当前立法理论界的热点问题探讨，校正标准包括以下几个方面。1.公众参与性。公众立法参与是公民个人或团体通过各种方式参与或介入到立法过程中，对其施加影响，从而最终影响立法结果及其实施效果的行为和活动。［6］主要包括了公众参与的形式、公众参与的广度、公众参与的深度以及公众参与的程序设计与制度保障。2.地方特色性。地方特色性是针对地方立法而言的，具体指地方人大、地方政府等具有地方立法权的部门在立法过程中，应根据本地方的经济、政治、社会的发展特点，在不违背上位法的原则下，进行的有针对性的、体现地方特点的、具有创新性的立法活动。我国是单一制结构国家，总体上履行法制统一原则。但同时我国又是一个幅员辽阔、人口众多、地区发展不平衡的国家，基于这一国情，在立法时应适当突出地方立法的权限和特色，因为国家实施的统一立法只是在宏观层面进行规范，解决全国范围内最主要的问题，无法针对每个地区的情况来单独立法。其主要用于对在普遍适用基础标准评估后的立法进行其地方独特性的考察，以求客观反映立法的全貌。

三、立法评估标准的定位

本文在现有研究的基础上，对我国立法评估及其标准的发展前景作出以下定位。

首先，制度及体系建构完善。要实现“科学立法”、“良法”之治，完善的立法评估及其标准的法律制度建构是必要的。正如前文所分析，目前我国关于立法评估及其标准的制度构建尚处于初级阶段，还没有形成基本框架。由此，需从中央到地方层面建立完备规范的立法评估制度及体系。

其次，评估标准多元。据笔者统计，目前我国立法评估实践中所采用的评估标准名称多达40余种，但其中多数标准仅仅是名称上的差异与不同，其具有的实质性功能基本相同。比如，在对成本效益标准的名称运用中，有实效性标准、绩效性标准、成效性标准、社会效益标准、经济效益标准、效益性标准等诸多名称，这些标准名称从不同的角度反映着立法的支出与收益情况。虽则一般意义上适用的立法评估标准具有稳定性，但从理论角度言，愈多评估标准的确立，则愈能全面客观地反映立法及其实施效果。由此，未来立法评估标准应在保持核心标准相对稳定的前提下，逐渐增加能够适应变化、贴近真实的“特色”型评估标准。尤其在各地立法评估实践中，创建基于本地特色而生成的一些较为特殊的评估标准，以此来作为立法评估标准体系的有益补充，更全面地发挥其效用性。笔者热切希望在未来能够看到各地立法机关、政府法制机关对本地立法评估中的特色性标准予以实质意义上的创新和发展，以更为理性和客观的眼光去确定和适用这些标准，以为本地法规规章的立法质量保驾护航。

最后，标准适用数据化。结合目前国内中央和地方立法评估的实践来看，其中绝大多数采取了实证调研、定性分析的方式开展立法评估，侧重于对价值规范标准、立法技术标准等的运用，具体依据合法性、合理性、协调性、可操作性等定性指标进行评估考量，其对于立法的成本支出、效益计算等定量标准的运用依然不足。我们认为，立法评估标准适用最好的效果即是能够尽可能以定量化的数据形式来展现评估效果，只有这样才能够体现客观科学的思维方式，也使人易于接受和确定。这也符合朱景文教授在学术座谈中就立法评估标准话题所提出的“要点评估、简洁评估、数据评估”设想。由此，笔者希望未来立法评估能够逐渐转向定量分析，用客观的数据说话。

概言之，立法评估标准的未来发展应以体系、多元与数据为其重心。

［1］汪全胜.法律绩效评估机制论［M］.北京:北京大学出版社，2010:128.

［2］李林.社会主义法治文化概念的几个问题［J］.北京联合大学学报:人文社会科学版，2012(2).

［3］刘杨.法律与道德:社会公平正义的标准及其实现方式［J］.北京联合大学学报:人文社会科学版，2014(3).

［4］弗兰克·费希尔.公共政策评估［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:34.

［5］冯玉军，王柏荣.科学立法的科学性标准［J］.中国人民大学学报，2014(1).

［6］李杰.民众参与立法的制度模式研究［D］.中共中央党校，2008.