浅谈行政首长出庭应诉制度

浅谈行政首长出庭应诉制度

刘妍

天津师范大学，天津300387

摘要：新实施的《行政诉讼法》修改的重大亮点之一就是以立法形式确立了行政首长出庭应诉制度。新法明确了行政首长在诉讼和相关行政法律问题之中所处的低位和相关配套制度。但在以往的司法实践中还存在很多严重问题，在本文中，作者通过对行政首长出庭应诉的合理性分析，发现司法实践中存在的问题，并提出一些解决措施来完善此制度。

关键词：行政首长；出庭率低；诉讼效率

中图分类号：D925.3

作者简介：刘妍(1990-)，女，天津人，天津师范大学法律系2013级硕士研究生，法学专业，研究方向：行政诉讼法。

一、行政首长出庭应诉的合理性基础

(一)理论基础

行政首长出庭诉讼的理论基础是行政首长负责制。行政首长负责制是指行政首长具有集各种权利如行政决策权、行政指挥权、行政指挥权于一身，是行政机关的最高领导者。这就要求行政首长不仅要对自己的个人行为负责，还应对管辖范围内本机关的行政行为和其他公务人员的相关行政行为负责。由于行政首长的特殊行政地位，行政首长对行政行为的批准是某个具体行政行为作出以及生效的必经程序，这样可以使他们更好地了解相关案情，对案件产生更好的处理结果。行政首长出庭应诉制度充分体现了宪法中所确立的“行政首长负责制”。因此，在单位成为被告时，行政首长有责任也更有义务出庭应诉。

(二)法律基础

行政首长负责制的法律基础体现在诉讼法中。行政首长出庭应诉制度体现了诉讼法中的诉权平等原则。在诉讼中，当事人有平等地利用以及接触法院的权利。诉权平等要求当事人在形式上处于平等的地位，并进而实现实质利益的平等。行政首长作为诉讼的一方出庭的时候，不能因其享有行政特权就免除其应诉答辩的义务。行政首长出庭应诉可以及时的化解行政争议，提高法律尊严、司法权威，还可以更好地促进政府依法行政。因此，行政首长出庭应诉可以充分保障公民的平等诉权，推进社会主义法治进程的建设，加快实现程序正义。

二、行政首长出庭应诉制度的现实困境

(一)行政首长出庭率偏低

我国司法实践中很多地方出台了关于行政长官出庭应诉的规定，但从诉讼实践来看，行政首长出庭率不是很高，具体原因如下：

1.传统诉讼观念的影响：受我国传统封建专制文化中“官本位”思想的影响，在面对平民老百姓时，官员自始存在一种无形的优越感。在行政诉讼中，很多官员怕当被告会丢面子，会败诉，一般都会委托其他人员出庭，显得行政首长不愿与百姓平起平坐，出庭应诉。

2.行政首长法律专业知识的匮乏：专业性与程序性都较强是行政诉讼的一个显著特点，出庭的人员不但应该具备相应的丰富的法律专业知识，更需要了解庭审程序并具备专业的应诉上的技巧。现实生活中，行政首长一般都具备自己专业领域相关的知识，但大部分行政首长可能不具备系统的专业法律知识，行政长官也会因为缺乏专业的行政诉讼中知识而担心诉讼中败诉局面的发生。

(二)我国司法实践中的现状

1.行政首长制度虽然在新法出台前已经在一些地区推行，但在各地法院开展的情况还很不平衡。在一些起步早的地区如：浙江、上海、山东等地区由于相关配套设施比较完善，因此实施的效果就比较明显，行政首长出庭应诉的比率都在逐年提高。然而，在有些地方，行政首长的出庭效果则不是很理想。原因在于这些地方司法机关过于关注表面上的数字，片面强调出庭应诉的比率，而忽视司法诉讼中应达到的法律效果。

2.行政首长作秀的成分大于其实质效果。前文也提到法庭审理活动出庭应诉者毕竟需要具备相应的法律知识以及辩论技巧。但在司法实践中，由于有些行政长官存在脱离演讲稿就不敢讲话，生怕在法庭上多说一句就会导致败诉的情况，因此他们大多提前准备好演讲稿或者干脆在法庭上沉默，这就出现了行政首长“出庭不出声”的一种奇怪景象，这种奇怪的现象会背离我们设置这个制度的初衷。

3.此外，在法庭审理中有些地方的审判方式也值得我们深入讨论：(1)在法庭场景布置上的奇怪现象。例如：山东某些地区在推行“圆桌审判模式”，想用“圆桌式”的审判方式来增加行政首长出庭应诉的积极性，反应了法院对行政机关的照顾，但会加剧老百姓对司法权威的怀疑。(2)审判长级别上的对等。在一些地区，当行政长官亲自出庭时，法院就会派出院长或者副院长亲自担任审判长，这深深反映出我国等级森严的政治现象，我们是应该予以提出的。(3)关于庭审结果引起的怀疑。统计各地的审判结果，从这些结果看，行政首长出庭应诉的案件中很多是以调节以及和解的形式结案的，在判决结案时，原告的胜诉率却很低。过高的和解率的偏高和原告胜诉率的偏低会让老百姓产生行政首长出庭是否以法院事先承诺“确保胜诉”为前提的疑问。

三、完善行政首长出庭应诉制度的建议

在最新出台的行政诉讼法中，行政首长出庭应诉制度已经以法律形式确立于行政诉讼法中，但通过分析刚才我国司法实践中存在的问题，还需要相关制度予以保障，相关司法解释也需要进一步明确该制度。

(一)分配好出庭应诉的主体

行政机关的的首长有担负职能的机关正职首长，还有分管具体事务的副职首长。在具体案件中，如果每一个案件都由正职首长来出庭应诉的话，会使行政首长出庭应诉制度流于形式，也会严重影响诉讼效率。因此在司法实践中，我们可以根据案件的性质或者其他具体情况来分配正副职的出庭情形。具体可以如下分配：在近年来，一些影响较大的案件例如：征地、社会保障、拆迁案件可以由正职首长来出庭；在其他的一般案件中或者专业性较强的案件可以由副职人员出庭。这样分管案件可以提高我们的诉讼效率，更加有利于案件比较成功的解决。

(二)提高行政首长的法律素质

相关行政人员的法律素质的提高可以通过培训以及教育完成，特别是对他们关于专门法律知识上的储备，来提高他们的法学素养，我们可以建立相关培训制度，在平时就多增加行政首长的法律知识并提高他们的应诉技能；此外，还应该更新行政首长的思想观念，抛弃他们深深固有的“官本位”以及“爱面子”等陈旧观念，消除他们恐惧诉讼的想法，来消除他们害怕出庭的思想上的压力。

(三)加强制度上的监管

在诉讼过程中，把行政首长出庭应诉的指标纳入其绩效考核范围，这样可以使行政首长出庭应诉制度的得到真正落实。行政机关的负责人应当出庭应诉时，如果无正当理由不出庭应诉；或者未按照法律规定举证导致行政案件败诉且造成重大经济损失的；还有出庭应诉活动中存在其他违法行为、失职行为三种情形中，任何一条发生，则由同级政府法制机构通报批评，情节严重的，由检查部门按有关规定追究相应责任。

(四)对庭审表现、出庭率公开机制

通过公开的机制来带动全社会对行政首长出庭应诉制度的关注和监督。法院可以通过审判白皮书、法院工作报告等相关媒介对全社会进行公布行政首长出庭应诉率，通过舆论的压力以这种公开排名方式来督促行政首长实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变。

行政机关的首长只有亲自参与到行政诉讼中，才能促使法律争议的更好解决，新修改的行政诉讼法以法律形式将行政首长出庭应诉的责任规定下来，会利于我们行政诉讼中整个诉讼程序的展开，会使原告心里上得到极大的安慰，减少当事人地位的不平等，也对法院的审判公正得到较大提高。行政首长出庭应诉也会对我国当前司法公信力偏低的现象得到较好的解决，社会公众对司法机关的期望值不会越来越低，我国的法治建设需要一个和谐的司法环境，行政首长出庭应诉制度可以很好的适应这个大背景，推进法院、原告和行政机关的三方利益平衡。

[参考文献]

[1]章志远，顾勤芳.行政首长出庭应诉立法面向问题研究[J].学习论坛，2012(10).

[2]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012(10).

[3]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013(3).