浅议我国垃圾分类回收制度

浅议我国垃圾分类回收制度

斯涵

南京理工大学，江苏南京210094

摘要：目前中国许多城市受到垃圾问题的困扰，垃圾分类是目前发达国家普遍采用的源头减量垃圾的方法，然而中国垃圾分类起步晚，法律不够健全，实践中存在较多问题。本文通过对法律现状的剖析，明确垃圾分类制度的必要性和可行性，提出通过完善现有法律、制定专项法律的手段来规制垃圾问题，使垃圾分类不流于形式，实现真正垃圾分类回收，促进资源循环利用。

关键词：垃圾分类；完善立法；环境保护；循环经济

中图分类号：X705

作者简介：斯涵(1994-)，女，汉族，浙江东阳人，南京理工大学本科生，研究方向：法学。

一、垃圾分类回收制度的必要性分析

(一)我国垃圾产量巨大

随着生活水平的不断提高，城镇化的高速推进，我国经济水平飞速增长，然而光鲜的物质消费推动经济快速增长的背后是我国与GDP同速增长的垃圾产量。温家宝总理在2003年接受《华盛顿邮报》记者采访时曾说：“一个很小的问题，乘以13亿，都会变成一个大问题。”现在，每个人每天丢一点垃圾，全国生活垃圾清运量便为16395万吨。我国累计垃圾堆存量已经达70多亿吨，占地面的达50000多公顷，使全国200多座城市陷入“垃圾围城”之中，更有150座城市已经找不到适合的地方堆放垃圾。

然而温总理的下半句话是：“一个很大的总量，除以13亿，都会变成一个小数目。”如果每个人都可以在丢垃圾时进行垃圾的分类，那么垃圾分类工作将十分轻松，垃圾回收率提高，垃圾处理问题也不再成为困扰。

(二)现有主要回收方式的弊端

现有垃圾以混合投放、混合收集为主，并采用填埋和焚烧的方法进行处理，据2012年的统计数据显示，填埋作为生活垃圾的传统处理处置方法，约占处理总量的72%，城市级垃圾焚烧场有138个。处理能力为30万吨/日、12万吨/日，垃圾的回收使用率低、处理过程中不仅污染严重，更是造成不可忽视的二次污染。

面对如此严峻的垃圾现状，再加上数量的逐年增长，垃圾处理问题必须加以深入研究。当前国际上普遍的发展趋势就是实行垃圾分类回收，但是我国目前无论对垃圾分类投放或是垃圾分类回收都没有健全的法律规制，在无分类的生活垃圾已经造成了资源浪费和环境污染的双重危害，并一定程度阻碍了人民生活水平的进一步提高和城市建设的发展的时代背景下，如何完善立法以推行垃圾分类回收已成为社会亟待解决的问题。

二、我国现行的垃圾分类回收制度的现状

当前关于城市垃圾的问题，我国的立法还非常的不完善，目前相关的立法主要有1989年《中华人民共和国环境保护法》、国务院于1992年颁布实施的《城市市容环境卫生管理条例》、以及2004修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、2007年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》[1]以及一些部门规章和北京、广州、深圳等先行城市颁布的地方条例，而这些中涉及到垃圾分类的更是少之又少，针对我国城市生活垃圾分类的法律治理现状，本文归纳了以下三点不足。

(一)专项立法缺失

根据目前我国立法现状，投很多法律涉及垃圾回收、运输、存放处理等内容，但是这些法律一般是散乱在各个法律体系内的法规条文，并没有形成统一的立法规划。目前，与垃圾分类相关的法律在《固体废物防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《城市市容和环境卫生管理条例》中都有涉及，但是缺少专门垃圾分类的立法。[2]以《清洁生产促进法》为例，其二十条规定了“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。”这类条款中含有垃圾科学分类回收的规定，却不免显得零散杂乱，不受重视。

(二)法规威慑力不足

法律作为一种由国家强制力保证实施，对全体社会成员具有普遍约束力的特殊行为规范，具有权威性。然而我国现有垃圾分类法规明显威慑力不足，对社会主体约束力弱，大多法规流于形式，具体体现为：

一是对于法律责任的规定不足。例如，在《固体废物防治法》的第十七条中规定了单位和个人在处理固体垃圾时的具体应尽责任，要求在收集、储存、运输、利用和处置固体垃圾的过程中，应该做好防扬散、防流失、防渗漏等具体的措施，以减少垃圾处理过程中造成的环境二次污染，同时也要求任何单位和个人不能随意的处理垃圾，不能将固体垃圾擅自倾倒、堆放、丢弃等，在第十八条中也对产品的包装物做出了要求，要求包装物的具体设计以及材料选择等符合国家环境保护的要求。可以说，这两条内容详细的规定了行为的责任义务，但是并未明确如果违反禁止性规定会有什么法律后果，没有法律责任的法律禁止性规定无疑起不到规范作用。

二是现有法律责任威慑作用不足。在《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》这些法律中，都有垃圾处理的规定，同时也含有对未尽责任的人的处罚，但是，与行为相比，在立法体系中，这些处罚则显得较轻，多以行政处罚为主，并且关于垃圾分类的很少，更多的是关于污染防治的责任。在2004年的《固体废物污染防治法》中，关于生产者责任延伸的制度得到了确认，在此法律中，要求生产者的责任从生产过程中环境污染责任扩大到了报废产品后应承担的处置责任。但是同样的，这些责任仍然比较轻，缺乏威慑力。[3]

(三)实践可操作性低

我国现行城市生活垃圾分类处理法规的制定偏向原则化的规定，且多以鼓励、倡导为主，缺乏实施细则和配套措施，实践可操作性不强。如《固体废物污染防治法》第十九条：“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。”除此之外，直接规定垃圾分类的法律法规就屈指可数，目前《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中对垃圾分类的问题稍有涉及。[4]

综上所述，我国城市生活垃圾分类的相关法律治理基本上处于一个萌芽起步阶段，一个系统完善可操作的城市生活垃圾分类回收法律体系亟待建立。

三、我国垃圾分类回收制度的完善建议

(一)立法模式的选择

正如上面我们所说，关于垃圾分类回收的立法较少，所以完善垃圾分类制度的基础就是要做好立法工作，通过对西方先进国家环保理念、环保立法的借鉴实现我国的花苞立法。根据当前的实际情况，目前存在的关于废弃物回收和总了利用的立法模式比较统一固定，可以分为两大模式：其一就是预防型立法模式，在立法中强调对污染的防治，美国、加拿大等国家多采用这样的模式；其二是经济循环型，有人将之归为经济法的范畴，德国和日本多采用这样的立法模式。[5]本文的观点认为，第一种立法模式与我国的具体国情比较吻合，也就是在环境法的范畴内建立起关于垃圾分类的相关法律体系。其理由主要有以下几点：1、推行垃圾分类的最终目的是为了保护生态环境，从而协调经济发展与环境保护的关系，实现长久的可持续发展。2、以环境法为主经济手段辅助垃圾分类，更有利于其实施。3、将垃圾分类设为环境法下的一类可以促进环境法的完善，提高公众的环境保护意识，使公众真正认识到人与自然的关系。

具体而言，在国家的法律法规不断完善的过程中，应该有一部《城市生活垃圾分类回收法》，通过这部法律，对具有的垃圾分类的标准以及各相关部门、相关人员的责任进行规定。将分散于现有法规或条例中的有关垃圾分类的条款进行科学合理集合。除此之外，各地还要根据居民生活水平、消费结构的不同来制定相应的地方性法规。

(二)基本内容的构想

对于义务的规定应该得到明确，尤其是国家、地方、企业、个人在垃圾分类中应扮演的角色、应尽的义务要有详尽的规定。例如明确指出国家有责任倡导建立资源节约型、环境友好型社会，加大法律宣传力度，提高全民的环保意识。

1.建立生产者责任制度

“谁污染，谁负责”的原则是我国环境治理中的重要原则，因此，生产者责任制的建立尤为重要，将生产者的责任通过立法加以明确，是建立生产者责任的关键。[6]具体而言，生产者的责任应该有：

首先，生产者应该做好包装垃圾分类的处理工作。就这一点而言，我们可以学习西方发达国家控制包装垃圾的具体办法，比如德国的《包装条例》、日本的《容器包装再循环法》、法国《容器包装政府令》、奥地利的《包装条例》，这些法律中关于生产者责任的规定都比较明确合理。在我国的《固体废物污染防治法》中，也有关于产品、包装物回收的制度，但是这些制度的规定比较笼统，笔者认为，有专门的垃圾分类的法律法规会更便于实践操作。

其次，是关于有毒有害拉起的强制回收制度。根据目前我国的垃圾回收现状，垃圾分类很少，大多数情况都是混合回收，这样，就容易将有毒有害的垃圾与可回收的垃圾混在了一起，加大了垃圾治理的难度，同时也对环境造成伤害，所以说，进行垃圾分类尤为重要，在垃圾回收的过程中，就应该对有毒有害的垃圾单独存放，这样可以便于后期垃圾处理，有利于环境的保护。

2.明确居民分类投放垃圾的义务

关于居民的垃圾分类义务，在我国当前的法律体系中并没有明确的规定，在《城市生活垃圾管理办法》的第三条中，“国家鼓励发展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾应当逐步实行分类回收、运输和处理，逐步实行城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减盘化，搞好综合利用。”因此，最近几年，我国城市的垃圾分类工作逐渐开展，居民的垃圾分类意识也就得到了一定的增强。[7]

3.强化环卫部门的监管职能

首先应促进环卫部门与废品回收部门的结合，针对目前我国环卫回收与废旧物资回收系统“抢饭碗”的现象，可采纳广州的做法，即实行一种环卫行业与再生资源行业互相联合，实现优势互补，分类回收与废旧物资回收相结合的管理和运作模式。可以通过立法将废品回收纳入到垃圾分类回收体系中，废品收购站归属环卫部门统一管理，其收购人员(包括检垃圾的)也同环卫工人一样执证上岗，按相关规定作业。[8]

其次，制定和执行垃圾分类回收的标准和技术规范，并严格按照技术标准原则对垃圾分类回收的各环节进行监督和管理。如对违规行为进行相应的处罚，以罚督法。如：公众不进行垃圾分类，回收人员可拒绝回收；不按规定投放危险废弃物，可进行相应的罚款等等。

总之，垃圾分类是对环境的保护，是对人类生存环境的尊重，通过立法完善垃圾分类制度具有重要意义。

[参考文献]

[1]蔡岱莹姚毛.关于我国生活垃圾分类回收的立法思考[J].中国可持续发展论坛，2007.

[2]林静.论我国发展循环经济下的垃圾分类回收立法[A].水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年中国环境资源法学研讨会[C].2005.

[3]环境保护部.关于做好新形势下环境宣传教育工作的意见[J].环境科学研究，2009，22(7)：3-4.

[4]胡仕琴.中国环保产业的市场前景问题及对策[J].全国商情，2009：20-21.

[5]刘沐生，刘学英，吕爱清，金永蛟.浅析城市生活垃圾分类回收[J].再生资源与循环经济，2009，2(1)：37-40.

[6]余洁.关于中国城市生活垃圾分类的法律研究[J].环境科学与管理，2009，34(4)：13-15.

[7]王湛.垃圾分类立法力争年底出台目前我市正在申报生活垃圾分类示范城市[N].深圳特区报，2014-5-23(A12).

[8]姜军.宋如亚委员.立法强制垃圾分类投放[N].江苏法制报，2010-1-27(001).

[9]叶前.开启垃圾分类立法之门[N].经济参考报，2011-2-23(007).