关于采伐非林业用地上的林木如何定性的思考

王志宏

对林木实行凭证采伐管理，是落实森林采伐限额制度、科学控制森林资源消耗的具体措施。《森林法》第三十二条第一款明确规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。采伐林木是否必须申领采伐许可证，应以此规定为唯一标准。实践中，采伐林地上的林木必须申领采伐许可证自然无可非议，但采伐非林业用地上的林木是否必须申领林木采伐许可证，则存在两种不同的意见。一种是按照《森林法》的规定，凡不属于“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木”的，必须申领采伐许可证；另一种是根据《国务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》中“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”精神，无须办理采伐许可证。因两种意见截然相反，不仅关系到合法与非法、罪与非罪的认定，而且关系防护林、特种用途林等大批生长在非林业用地上林木的保护与管理，同时也是基层森林公安机关执法办案过程中经常触及、绕不过去的问题。下面，笔者以一具体案例为例，就“非林业用地采伐林木应如何定性”，谈一谈自己的看法。

2015年10月30日，泾县森林公安局接水西国家森林公园管理站工作人员报案，称A镇B村村民W某未经批准，以包办砍伐、外运手续为由，擅自组织人员在A镇C社区D组非林业用地上砍伐意杨，并且不服从该站工作人员的管理，故要求森林公安立案查处。接警后，泾县森林公安局立即派员赶至现场制止，并安排相关技术人员对其采伐林木数量进行了现场勘查鉴定。鉴定结论是W某未经批准采伐非林业用地意杨112株，采伐蓄积19.06立方米。对照《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定，W某无计划采伐林木数量已超过滥伐林木“数量较大”标准。

对W某未经批准擅自采伐非林业用地上的林木应如何处理，办案单位内部也有两种不同的观点。观点一是W某无证采伐的是非林业用地上的林木，不需要办理林木采伐许可证，不属于森林公安机关管辖，森林公安不应立案查处，观点二是W某无证采伐林木的数量已达森林刑事案件滥伐林木“数量较大”标准，应按滥伐林木立为森林刑事案件侦查。结合《森林法》、《森林法实施条例》等相关规定，笔者同意第二种观点，理由如下：

一、林木凭证采伐是《森林法》规定的法定制度，任何单位和个人不得违反

森林是陆地生态系统的主体，具有经济、生态和社会3大效益，特别是森林的生态效益，远远超过了其经济和社会效益。我国是一个森林相对偏少、生态相对脆弱的发展中国家，对森林资源实行凭证采伐制度，是我国根据国情对森林采伐实行严格管理的基本制度，也是制止盗伐滥伐，保护、发展和合理利用森林资源的重要措施和有效手段。通过实施凭证采伐制度，不仅建立了良好的林业生产经营秩序，而且从根本上扭转了我国森林资源不断减少的不利局面，为促进森林资源持续增长、维护国土生态安全，发挥了至关重要作用。《森林法》第二条明确规定：在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。《森林法》第三十二条更是对林木采伐做出了强制性规定，即除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，其他林木的采伐必须申领采伐许可证。由此不难发现，林木采伐许可证是进行林木采伐的法定文件和合法凭证，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，其他各类主体采伐上述以外的林木时，原则上都必须申领采伐许可证，并未将非林业用地上的林木采伐作为特例排除在外；再者，森林所特有的“生态效益”属性，也决定了权利所有人采伐林木时，必经严格的审核把关程序，其所采伐的林木是否属于“农村居民自留地和房前屋后个人所有的零星林木”，应由林业主管部门进行甄别，并经审核、公示等程序，确属无异议后方可不需办理采伐证进行采伐，而不能任由权利人随意以“自留地和房前屋后个人所有的零星林木”为借口自行决定，否则即为对国家保护林业资源管理制度的破坏，同时将有可能造成非林业用地上的森林资源被大量毁坏的严重后果。因此，违反《森林法》第三十二条规定的，应视为违法，情节严重的，应追究行为人的刑事责任。

二、非林业用地上的林木属于“森林资源”范畴，应该受到《森林法》的保护

众所周知，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林5种类型，其中防护林又包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田、牧场防护林、护岸林、护路林，特种用途林又包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林等，如果仅以“只有林地上的林木属于森林资源”来确定“森林”的外延，未免以偏概全。因为，防护林、特种用途林大都禁止采伐，加上社会变迁、人员更替、地貌改变、边界纠纷等历史遗留问题的影响，现实生活中，大部分集体及个人对“无利可图”的防护林、特种用途林林权确认的积极性不高，导致防护林、特种用途林普遍缺乏“林权证”这一法律意义上的身份证明，同时由于林业部门对林地区划的不定期政策性调整，从而形成了部分防护林、特种用途林生长在非林业用地之上的事实。其中以防风固沙林、农田、牧场防护林、护岸林、护路林以及风景林、名胜古迹和革命纪念地的林木等最为明显。若强行以林木赖以生长的地理环境来作为判断其是否属于“森林”的标准，则上述生长在“非林业用地”上的防护林、特种用途林等林木，都将被排除在“森林”的含义之外，得不到《森林法》的保护，而这又明显与《森林法》本义相矛盾。

制定《森林法》的目的，就是为了保护、培育和合理利用森林资源。《森林法实施条例》第二条规定：森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。通过分析《条例》对“森林资源”的定义，我们不难发现，《条例》中所阐述的“森林资源”，并未将“非林业用地上的林木”明文排除在“森林资源”之外。因此，非林业用地上的林木理应属于“森林资源”的范畴，其保护与管理，应受《森林法》所调整。

三、《森林法》关于林木采伐的规定，具有绝对的权威性

我国法律遵循“上位法优于下位法”的原则，在法律效力等级上，宪法大于法律，法律大于法规，法规大于规章。关于林木凭证采伐问题，我国宪法并未做出明文规定，所以，按照效力等级排序规则，由全国人大常委会制定的《森林法》关于林木采伐的明文规定，在法律效力上就具有绝对的权威性，任何与《森林法》规定不一致的，应视为无效条款。

国家林业局《关于全国“十二五”期间年森林采伐限额的审核意见》中，确有“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”的规定，但该《意见》属于部门性的规章，其法律效力远低于《森林法》，特别是其规定与《森林法》相冲突时，按照“上位法优于下位法”的效率排序规则，《意见》作为处于“下位”的部门性规章，不能与处于上位的《森林法》相违背，并应无条件服从于《森林法》。

综上所述，非林业用地上的林木作为森林资源重要组成部分，其保护与管理应归入《森林法》所调整的范畴，同理其采伐也要严格按照《森林法》第三十二条的规定来执行。对未经批准擅自采伐非林业用地上的林木，应定性为滥伐林木，并视行为人的具体情节，立为林业行政案件或森林刑事案件查处。