法律援助“点援制”的政府责任思考

法律援助“点援制”的政府责任思考*

陈思明

周口师范学院，河南周口466000

摘要：政府既应当激励法律援助机构和执业律师积极参与法律援助“点援制”，为“点援制”适用创造行政环境和社会条件，也应对法律援助机构和受援人在适用“点援制”指派方式中的法律行为进行必要约束，为法律援助“点援制”长效运用奠定制度基础。同时，辅以必要的沟通协调责任，协调法律援助相关国家机关和社会组织，扩大“点援制”的适用范围。

关键词：法律援助；点援制；平衡论

项目基金：*“河南省教育厅人文社会科学研究项目资助”：2015年度河南省教育厅人文社会科学研究一般项目(重点项目)“法制宣传的立体化研究”(项目编号：2015-ZD-005)；周口师范学院2014年高层次人才科研启动经费资助项目“法治宣传教育的行政法规制”(项目编号：ZKNU2014212)。

中图分类号：D926.5

作者简介：陈思明(1980-)，博士，周口师范学院讲师。

我国法律援助制度在1994年至今的20多年间，经历了从初创试点阶段到相关规定不断完善，“点援制”也于近几年间在广州、安徽、河北、北京等地陆续试点推广。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建设完备的法律服务体系，完善法律援助制度。在大力提倡践行群众路线的司法环境下，有必要对“点援制”进行深入的法学理论分析，以期更好地满足法律援助便民惠民实践的需要。

一、法律援助“点援制”的含义及意义

根据《司法部关于开展法律援助工作的通知》规定，综合各种有关法律援助的科学定义，法律援助是指在司法行政机关主管的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等多种法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人，通过减、免服务收费的方式提供法律帮助的法律制度。鉴于我国法律援助制度来源于刑事、民事诉讼法律指定辩护人的实践需要，开展法律援助的传统指派方式为选任制。“选任制是指法律援助中心在本区域内按照一定次序排列的律所中选任一家律所安排其所属律师承办法律援助案件。目前是法律援助指派的主流方式。”①根据实践做法，作为相对新型指派方式，点援制是指司法行政机关主管的法律援助中心决定给予代理案件形式的法律援助后，不再为受援人选任法律援助人员，而是由受援人根据案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立的法律援助专业人员名册内自主选择具体从事法律援助的人员。“点援制”的引入和推广具有重要实践和现实意义。

首先，“点援制”创新了引导从事法律援助人员履行法律援助义务的方式，通过公开招募对法律援助有热情的律师等专业人士，充分调动了多种法律服务人员参加法律援助的积极性，克服了以往由法律援助机构单方指定、法律服务人员被动承办案件模式的弊端。

其次，根据专业方向、执业年限、办案经历、社会反响等要素形成法律援助志愿人员名录，受援人从中选择专业人士提供服务，有利于引导受援人选择接受高质量的专业服务，从源头上促进法律援助案件办理质量的提高，从而增强案件受援人满意度。

最后，“点援制”顺利运行促使法律援助监管水平不断提高。法律援助管理机构需要与律师监管机构实现监管信息动态共享，增强法律援助律师承办法律援助案件信息的公开力度，并对受援人的选择行为给予必要指导。这要求适时提升法律援助管理水准，满足法律援助工作社会公信力需求。

如果说，“选任制”是以传统行政主体单方主导话语权的方式发挥法律援助服务大众的社会作用，那么，“点援制”则在充分尊重受援人行政相对人的话语权基础上履行幇援弱势的社会职能。“点援制”作为法律援助新型指派方式，与传统“选任制”行政权力单方指定法律援助律师的方式相比，赋予受援人更多行政程序权利，体现了对行政相对人程序权利、参与权利的尊重，使服务行政理念更加深刻融入法律援助行政权力作用方式中，促进法律援助这种行政给付行为在实体和程序两个层面提高服务的满意度。

二、法律援助“点援制”的政府责任剖析

根据法律援助现行规定，法律援助的政府责任主要被界定为政府的经费保障责任，比如监督法律援助经费使用等方面，但是这并不是法律援助政府责任的全部。从行政法学角度审视法律援助“点援制”，政府责任应当包括激励责任、约束责任和沟通协调责任。激励责任作用在于启动和推广“点援制”，约束责任旨在规范“点援制”运行，沟通协调责任意在完善“点援制”。

第一，政府应当激励法律援助机构和执业律师积极采用和参与法律援助“点援制”，为“点援制”适用创造行政环境和社会条件。

司法行政实践中，“点援制”肇始于法律援助机构的公开招募行为，社会执业律师自愿申请办理法律援助案件，然后由法律援助机构经审核后从中遴选制成供受援人选择的法律援助律师名录，受援人在法律援助律师名录中自主选择承办律师。从法律援助机构的角度讲，与“选任制”的指派方式相比，“点援制”无疑增加了法律援助机构的工作内容、提高了法律援助工作的程序要求。尽管在一些部门规范性文件中能找到“点援制”的若干表述，但是并没有将“点援制”的适用列为法律援助机构的法定义务，“点援制”目前还处于实践探索和经验积累阶段。如《司法部关于进一步推进法律援助工作的意见》(司发通[2013]88号)：“深化法律援助便民服务。………创新服务方式和手段，开展流动服务和网上便民服务，将心理疏导融入法律援助服务，加强法律援助异地协作，有条件的地方逐步推行点援制………”地方层面规定以北京为例，《北京市司法局关于进一步围绕中心服务全市重点工作的意见》(京司发[2010]595号)指出：“探索推广‘点援制’，………”《2011年北京市法律援助工作要点》：“探索完善‘点援制’………”《北京市司法局关于落实司法部开展“法律援助为民服务创先争优年”活动意见的实施意见》(京司发〔2012〕69号)：“推行‘点援制’和指派制相结合的法律援助案件分配方式………”。

以上规定比较原则缺乏具体规定，而且规范的法律效力等级较低。根据依法行政原理，无法律即无行政，在“点援制”没有成为法律援助机构法定义务、约束机制欠缺的情况下，激励机制的作用相应应当得到强化。所以，为了使“点援制”能够持续推广适用，基于减少工作惰性、提高工作效率的考虑，应当将“点援制”适用情况纳入法律援助工作绩效考核，把“点援制”适用率与部门领导和工作人员年度考核、晋升及奖金水平相挂钩，工作成绩突出的法律援助机构应当给予行政奖励。这既是开启法律援助“点援制”适用的行政环境要求，也是“点援制”能够深入持久向着制度化方向发展的重要前提条件。

尽管根据《律师法》和《法律援助条例》，律师有为受援人提供符合标准的法律服务、履行法律援助的义务，并且在法律责任部分规定了相应的处罚规则。但是，法律援助制度现实运行中普遍存在的办案补贴低、援助案件专业不对口等问题导致律师等法律服务人员履行法律援助义务的积极性并不高，法律援助案件办理质量一直备受诟病。在法律援助资金短期内大幅增加的可能性较小的现实情况下，切实提高有关专业人士响应“点援制”的积极性，需要深化对法律服务性质的认识。以律师法律服务性质为例，“律师以提供法律服务谋生，以自己的劳动来换取对价，从而维持生计以保证生活与再生产，这正是律师法律服务有偿性的根本依据。”“律师提供法律服务的目的除了获得报酬还包括理顺社会关系，伸张正义，化解矛盾等律师职业的内在追求。而律师的这些内在要求的实现，只能是在律师个人自身的意愿去履行，因为没有人可以强迫别人去实现其‘个人的追求’。”②由于经济激励机制对提高律师等法律援助人员履行法律援助义务积极作用有限，可以结合法律援助服务的社会属性进行社会舆论激励。如在法律援助宣传中，对办理法律援助案件律师帮扶弱势群体的社会职业形象给予赞扬，突出律师办理法律援助案件的自身社会价值升华作用。以强大的社会舆论激励促使执业律师在短期经济利益和长期社会价值之间进行更加理性的权衡，深刻领悟社会舆论激励对个人名誉及经济效益的积极影响。以长效社会舆论激励为支撑，律师等法律援助人员逐步提高履行法律援助义务的积极性，为法律援助“点援制”切实运行创造了社会条件。

第二，政府应当对法律援助机构和受援人在适用“点援制”指派方式中的法律行为进行必要约束，为法律援助“点援制”长效运用奠定制度基础。

在“点援制”实施过程中，法律援助机构承担着重要的政府责任，一方面，法律援助机构需要与律师监管等有关机构进行有效信息共享，对“点援制”律师名录等进行适时更新，确保受援人选择权的有效行使，这实质上是行政信息公开义务的履行问题；另一方面，法律援助机构对于“点援制”运行中出现的问题应当进行归纳总结，为“点援制”规范化、制度化发展提出合理建议，这是采取积极措施推动法律援助工作的切实要求。

尽管一些法律援助机构的性质被界定为公益性事业单位，但是根据《法律援助条例》的规定，法律援助机构属于行政法上法规授权行使行政职权的行政主体，法律援助机构公开政府信息的活动，需要受到该法约束。也就是说，“点援制”实施中，由于需要受援人广泛知晓和参与，法律援助机构应主动公开相关法律援助信息。以律师作为法律援助人员为例，由于公开的信息涉及相关律师监管信息，法律援助机构应当与律师监管部门进行沟通、确认，保证发布的“点援制”律师名单相关信息准确一致，以利于增强法律援助信息的有效性。这意味着对法律援助机构信息公开义务的履行需要必要的约束机制。尽管《政府信息公开条例》对违反信息公开的行为规定了罚则，但是细化罚则内容、落实具体监管机关等操作性内容尚有完善空间。地方立法对不依法履行政府信息公开义务、不及时更新公开政府信息等行为的法律责任规定，进一步细化程度有限。比如《北京市政府信息公开规定》规定与《政府信息公开条例》的规定几乎完全一样。在此种情况下，法律援助机构在“点援制”运行中信息公开和更新的约束机制，需要相应的主管机关适时细化，对信息审核、共享、发布、更新等细节及时进行制度约束，确保“点援制”在有效行政信息支持下高效运行。

另外，法律援助“点援制”实际运用中可能存在若干问题，比如“要避免将法律援助案件指派给新执业青年律师办理，因为这种做法等于是把受援人放在一个被试验者的位置，剥夺了他们的知情权与选择权，违背了司法部所倡导的‘点援制’案件指派模式。”③而且，“虽说现在试行点援制，但缺乏具体实用的操作办法，执行起来也面临诸多问题。”④以上诸多问题需要法律援助机构进行必要归纳和梳理，并结合实践经验提出恰当的应对措施，为“点援制”的深入持久发展提供富于操作价值的制度支持。

受援人作为法律援助“点援制”的受益人，在行使选择权的同时需要接受必要的约束。一是律师等法律援助人员办理法律援助案件的数量限制。比如根据《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》第三条规定，律师每年应当接受法律援助机构的指派，办理一定数量的法律援助案件。承办法律援助案件的年度工作量，由省、自治区、直辖市司法行政机关根据当地法律援助的需求量、律师和基层法律服务工作者的数量及分布等实际情况确定。当律师办理了规定数量的法律援助案件后，受援人的选择权需要受到必要限制，当然在征得法律援助律师同意的情况下，办理法律援助案件的数量限制可以有所松动。这基于法律援助义务最早源于律师的慈善行为和道德义务的基本原理。二是受援人的选择行为应当在一定的时间内做出。法律援助作为社会公共资源的一部分，受援人作为资源使用人同样应当遵守必要的程序规则，避免公共资源的浪费。同时，“点援制”的适用并不排除“选任制”的适用。在法国，“申请人的法律援助申请获得批准后，他可以自行选择愿意帮助他的律师。如果律师拒绝或他本人无法自己选择律师，就由律师公会的会长为他指定一名律师。”⑤所以，由于受援人的原因导致选择权行使不畅，“选任制”指派方式应发挥作用。这既是对“点援制”法律援助受援人选择权行使的必要限制，也是法律援助机构法定指派权力的有力行使。从根本上讲，这是行政权力对法律援助效率进行适当监管的体现，是实现法律援助制度社会价值的必然要求。

第三，政府应当履行必要的沟通协调责任，协调法律援助相关国家机关和社会组织，扩大“点援制”的适用范围，加强对相应法律援助案件的质量监督。从行政法学角度讲，行政主体的沟通协调责任主要是行政主体的程序权利与义务问题。

一方面，法律援助机构应当与法院、检察院、公安机关等司法机关加强沟通协调。目前“点援制”主要适用于直接向法律援助机构提出申请的受援人，在公检法机关指定援助的案件中适用“点援制”还没有统一的规定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2013年联合发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，并没有提及法律援助“点援制”的相关问题。《最高人民法院司法部关于民事诉讼法律援助工作的规定》(司发通[2005]77号)第十条规定：“人民法院应当支持法律援助机构指派或者安排的承办法律援助案件的人员在民事诉讼中实施法律援助，………”司法部2012年发布的《办理法律援助案件程序规定》第二十一条规定：“法律援助机构应当根据本机构、律师事务所、基层法律服务所、其他社会组织的人员数量、资质、专业特长、承办法律援助案件的情况、受援人意愿等因素合理指派或者安排承办机构、人员。”其中的“安排”为“点援制”适用留下了空间。所以，从现有制度角度勉强可以说民事法律援助适用“点援制”具有一定的规范依据，刑事法律援助中适用“点援制”几乎没有任何规范依据。对于涉及财产权益的民事法律援助的受援人给予选择援助律师的权利，但是对于涉及人身权、生命权的刑事法律援助的受援人却没有给予选择权，在基本法理上存在矛盾。所以，一定级别的法

律援助机构应当充分发挥政府沟通协调职能，就法律援助“点援制”适用的相关问题与法院、检察院和公安部门进行必要沟通，提高整个司法系统对法律援助“点援制”的认识，达成适用“点援制”的共识，并形成对实践具有指导约束效力的规范性文件。另外，法律援助机构还应与团委、工会、妇联、民政、残联等弱势群体服务机构加强沟通，可以采用议事协调机构的运作模式定期沟通弱势群体权益保护存在的法律援助事宜，向该议事协调机构的相关成员单位宣传法律援助“点援制”的现实意义，并听取和采纳有关方面合理意见，促进法律援助“点援制”不断健全和完善。

另一方面，法律援助机构应当与律师协会加强联系，发挥律师协会对法律援助“点援制”案件的专业质量监督作用。根据《法律援助条例》第四条，全国地方律师协会应当按照律师协会章程对法律援助工作予以协助。《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》第十三条规定：“律师协会应当按照律师协会章程的规定对实施法律援助工作予以协助，指导律师和律师事务所不断提高办理法律援助案件的质量，维护律师在开展法律援助工作中的合法权益。”律师协会作为律师行业的自律组织，实现自我管理、自我约束是社会团体自治的重要体现。法律援助“点援制”案件办理质量尽管可以通过审查结案材料、受援人办案质量反馈、征求法官对援助律师的意见、法律援助案件旁听等方式进行评估，但是这些归根结底属于他律方式。法律援助义务发源于律师道德义务，律师积极性是法律援助“点援制”运作的重要现实基础，所以，提高法律援助“点援制”案件的办案质量归根结底需要有效的自律模式。受援人绝大多数是非法律专业人士，法官、法律援助机构工作人员等机关人员由于与律师具有一定的工作上的对立性，所以其监督律师法律援助案件办理质量存在一定的外部性。律师协会作为维护律师行业整体利益的社会自律组织，律师对其认同感更强，同时其对专业问题的监督更加到位。与律师协会的沟通交流，有助于了解律师行业对法律援助“点援制”的整体看法和意见，摸清当前法律援助补贴标准与同类案件市场价格的差距，挖掘办理法律援助“点援制”案件律师的共同诉求，在提高法律援助“点援制”案件办理质量方面提供更加切合实际情况的信息和思路。从深层次讲，加强法律援助机构与律师协会的沟通，是通过了解律师群体的法律援助整体状态，发现影响法律援助“点援制”案件质量的共性问题，为从制度角度强化法律援助“点援制”案件质量监管奠定现实基础。

[注释]

①许冷.法律援助“点援制”初探[J].中国司法，2012(03)：101.

②刘妤俊.论中国律师的法律援助义务[D].中国社会科学院研究生院，2011.14.

③陈迎朝.提高法律援助服务能力辨析[J].中国司法，2011(12)：77.

④王超，王秀萍.法律援助质量标准化管理探析[J].中国司法，2012(07)：61.

⑤贾午光.国外境外法律援助制度新编[A].刘趁华，王冰玉记录整理.法国法律援助制度概览[C].北京：中国方正出版社，2008(09)：65.