人民监督员制度的规范性分析

屈秋桐

曲阜师范大学法学院，山东 日照 276800

一、引言

为了更好的实现对检察院的有效监督，保障检察权的依法行使，最高人民检察院从2003年9月起开始在各地试点实行人民监督员制度。人民监督员是由机关、团体、企事业单位推荐，对检察机关在自侦案件中做出的各种决定以及对检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”进行社会监督，提出监督意见。

本文对该制度从规范主义的角度进行分析。规范主义是法学研究的一种重要方法，相对于实证主义而言，其更多的是从规范角度出发、以规范性问题为主要的分析和研究的对象。规范主义体现的是一种实践的理性，注重对规范本身的体系性和内在逻辑的分析和研究。规范是法律构成的最基本要素，法学的大部分问题都是基于规范展开。通过法律的规范分析，以寻求规范背后的意蕴”①。对人民监督员制度进行规范性分析，总结已有的经验，明确存在的不足，可以更好的完善该项制度，更好的服务于司法实践。

二、现行相关规范性文件的梳理

总体而言，现行制度的规范体系主要是由最高检出台的规范性文件和各地方制定的相关规范所构成。

(一)最高检出台的相关规范性文件

实践中现行制度的基本框架主要是来源于最高检颁布的五个文件，这一系列文件是现行制度得以运行的最直接的规范依据，这些规范主要涉及了人民监督员的权利义务分配和选任方法、监督权行使的对象、程序、范围、效力等问题。

(二)各地方制定的相关规范性文件

在该制度的试点中，各地方也制定了一些文件，作为对最高检规范性文件的实施细则和拓展补充。总体来看，这些文件主要涉及人民监督员的选任方式与程序以及必要经费的保障、监督办公室的设立和运行、监督意见的处理方法等内容。该类规范从制定主体上来看，可分为各级试点检察机关制定的文件和各级人大常委会及其主任会议制定的相关文件。前者如上海市人民检察院制定的《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见(试行)》;后者如银川市人大常委会作出的《银川市人民监督员工作办法》。

三、现行制度相关规范性文件的经验分析

在现有的相关规范性文件中，包含了对人民监督员的产生方式和程序、监督的性质和效力等诸多有积极意义的规定，这对人民监督员法律制度的构建和进一步的完善提供了指导性的经验。

(一)确定了该制度监督权的性质

对于该制度所指向的监督权的性质问题，现行的规范性文件做出了明确的界定，将该监督权定位为社会监督，是一种来源于司法系统外的外部监督，这就为地方各试点院试行该制度以及该项制度的发展明确了方向。对法律性质的明晰是法律制度构建的基础，正如清末法学家沈家本所提出的“立法者明乎事理之当然，究其精义之所在”②。

(二)平衡监督权、检察权的关系

我国宪法规定检察机关依法独立行使检察权，人民监督员要在宪法的指引下行使其监督权。因此，在今后的立法中，要科学的界定监督的标准和界限，把握好监督权和检察权之间的平衡关系。

针对这个问题，现行的制度体系已有一些有益经验。《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见(试行)》第5条规定了对监督意见不同的处理方式，这既是检察权独立行使的表现，又是对人民监督员行使监督权的认可。此种“立法”策略，是在监督权与检察权之间追求一种良好的平衡，既肯定了人民监督员监督权在程序上的参与性，又保障了检察院的独立性地位，同时与刑事诉讼法相呼应，这些经验在后续的法制化进程中值得借鉴。

(三)较为系统的监督程序

现有的规范体系中，对监督权行使的程序性规定较为系统，主要涉及监督的提起程序和参与、评议程序以及监督员的回避程序。规范人民监督员监督程序的出发点是保障监督权的有效和独立行使，从而与现行刑事诉讼制度相契合，以更好的保证司法权利的正确行使。从各种规范性文件的总体而言，形成了人民监督员以材料分析、听取汇报、询问办案人和当事人、评议和表决为内容的基本程序。这些程序性的规定，符合刑事诉讼的一般规律，目的在于保证监督权的依法合理行使，保证监督权与检察权的有序平衡。

在规定监督程序相关文件中，有些独到经验值得引起重视。一是明确和细化人民监督员参与和询问工作的方式和程序。如四川省资阳市制定的《关于人民监督员制度旁听讯(询)问实施办法(试行)》，对旁听、讯(询)问的程序作出了详尽的规定，还创造了人民监督员的回访制度。二是在法律框架内对监督范围的扩展，将监督由案后监督向全程监督转化。如山西省政府对于该问题制定的《关于加强检察人员执法办案活动监督的暂行规定》。

四、现行制度相关规范性文件的问题分析

现行人民监督员制度的规范性文件确立了该项制度的性质和基本框架，但从这些规范本身以及司法实践的运行上来看，仍然存在许多问题。

(一)创设目的与现实运行机制相背离

该项制度创设的目的在于构建一种外部制约内部的全新的检察监督机制，突出其社会性外部监督的特点。而社会性外部监督的关键在于主体的独立性地位，这是其独立的行使监督权的先决条件。

但在司法实践中，人民监督员的运行机制却与其外部监督的根本目的相背离，这一问题直接体现在最高检的相关规定中。如“人民检察院实行人民监督员制度应当设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构”，“人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业务经费中支付”。这些规定使得人民监督员处于一个相当尴尬的境地，其设立以及工作的开展都与检察机关的内部机构设置密切相关，实际上成为检察院部门的一个内部机构，其监督权的行使严重依赖于检察机关，这就无法保持其独立的监督地位。

此种创设目的与实际运行机制的背离，使得人民监督员制度的理念初衷与现实情况存在极大的矛盾，其监督的实际效果必然无法保障，其制度设计的初衷也无法实现。

(二)在选任标准上缺乏明确合理的统一性规定

在现行的制度体系中，在人民监督员的选任上存在许多的标准，一般的要求是有一定的文化水平和政策法律知识，具有广泛的群众基础，善于实事求是的听取和反映群众意见③。

这些选任的标准都存在一定的可取之处，但作为一项服务于司法实践的制度，确立明确统一的选任标准更加具有实际的可操作性，以维护法律的稳定性。

同时现有的选任标准也有违平等公正的一般法治理念，如从生理条件和知识结构条件对人民监督员的任职作出约束，限定监督权为部分公民享有。实际上作为宪法明确规定的一项公民基本权利，监督权应为一般公民所享有，如同英美法系的陪审制一样，在资格的选任上应更多的遵从一般的社会道德和朴素的法律观念。因其他的社会因素而构成对公民监督权的差别判断，是有违宪法的平等公正原则的。

(三)人民监督员制度相关规范的形式违法性

现行人民监督员制度的基本框架由最高检的规范性文件和地方实行的制度规范予以确立，而这些规范性文件本身在形式上是存在违法性的。

首先是最高检相关规范性文件的形式违法性问题。最高人民检察院作为宪法所确立的法律监督机关，在实现其基本职能的过程中，其有权制定相关的规范来调控特定的法律关系。这些规范有司法解释也有服务于检察工作的行政性司法文件，这些行政性文件包括涉及检察机关行政管理事项的司法行政文件和内部工作制度的其他司法文件。从该制度的调整对象和涉及内容来看，其不属于为解决法律具体适用问题而制定的司法解释，也不是一种司法行政文件，其应当属于涉及检察机关内部工作制度的司法文件。如果仅仅涉及人民检察院内部的工作方式、工作流程和机构设置，人民监督员的制度规范在现行的法律框架之内是合法合理的。但是由于人民监督员的社会性外部监督的属性，其不可避免地会涉及人员的选任、公民监督权的行使和效力的问题，这些法律关系已经突破了检察机关内部工作制度的范畴，涉及了对公民基本权利的限制和调整。因此，以行政性的司法文件设定人民监督员制度来对公民法定权利进行限制和调整，是违反法律基本原则的。

其次是对于地方检察机关和地方人大制定的相关制度规范的合法性判定问题。从《立法法》的角度来看，涉及诉讼的相关制度必须是以法律的形态来确立和规范。尽管对诉讼制度的内涵和外延在现行法律框架之内缺乏有权机关的解释，对其范畴缺乏明确的界定，但是人民监督员制度实际上就是诉讼制度的组成部分，其设立的目的就是与刑诉法衔接以更好的保证司法权的公正行使。因此对于地方检察机关和地方人大就此问题制定的制度规范，确实存在违法和越权的嫌疑。

由以上的规范性分析可以看出，现行制度的最大问题在于缺乏立法上对法律制度的构建。仅仅由效力等级较低的相关规范性文件对人民监督员制度进行规定和调整不仅在形式上存在违法性，而且无法发挥制度设置的根本目的。因此通过立法将其上升至法律层面，构建一个完整的法律制度体系成为解决所有问题的关键。

五、结语

人民监督员制度经过十几年的发展，积累了许多有益的经验，同时也存在诸多的现实问题。其不仅是刑事诉讼的一项制度，更是公民监督权的直接体现，因此仅仅靠几个效力层级较低的规范性文件，完全不能建立完善的司法制度以满足实践的需求。因此在立法层面上的法律设计才是解决问题根本出路。本文通过对现行制度的规范性分析，以期有助于现存问题的解决和具体法律制度的构建。

[ 注 释 ]

①喻中.法学方法论视野中的规范分析方法及其哲学基础[J].新疆社会科学，2004(3):75.

②周旺生.立法学[M].北京:法律出版社，2004:266.

③参见最高检的相关规范性文件.

[1]孙笑侠，夏立安.法理学导论[M].北京:高等教育出版社，2004.

[2]周旺生.立法学[M].北京:法律出版社，2004.

[3]李卫东.人民监督员制度的实践思考[J].人民检察，2005(4).

[4]徐汉明.人民监督员制度的根据、特征与功效[J].法学评论，2006(6).

[5]钟图，陈崇诺.人民监督员旁听讯(询)问制度的探索与实践[J].方圆法治·人民监督员专刊，2008(6).

[6]尹清元.完善我国人民监督员制度的法律思考[J].公民与法(法学版)，2011(11).

[7]喻中.法学方法论视野中的规范分析方法及其哲学基础[J].新疆社会科学，2004(3).

[8]谢晖.法律规范之为法学体系的核心[J].学习与探索，2003(6).