论村委会的关系网络与村级治理的优化

李晓玉

青岛大学，山东 青岛266071

十八届三中全会，十分清晰地传递了中央对农村经济发展的关切，而农村经济的发展与突破需要良好的村级治理为其提供平台和基石。在当前城乡二元治理的大背景下，与农民关系最为密切的村委会，作为村级权力的中心，发挥着举足轻重的作用。村委会的存在，从来不是作为一个孤立的个体。要真正实现城乡一体化、建设社会主义新农村的美好蓝图，村委必须首先找好自身角色定位;其次，要梳理好与村支书以及发展尚未完全的农民自治组织的关系。为此，我们将联系法律要义与现实政治的角度，并结合近年来村级治理中诸如村级腐败、侵犯农民土地权益的事件，以及村级治理新模式的成功实践，呼吁村委审时度势，构建以村委会为核心的多元、良性关系网络。一方面，使各主体之间实现利益协调，形成治理合力，另一方面，也形成对村委会村级治理的多维监督，以免以权谋私。

一、村委会自身角色与功能定位

我国于1998年11月4日第九届全国人大第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于2010年10月28日第十一届全国人大第十七次会议加以修订。从新旧组织法的对比中，我们可以寻找到村委会的角色定位与职能职责的真实与深刻含义。

在新的组织法总则第一条中，适时添加了社会主义新农村建设的背景叙述。“社会主义新农村建设”的政策是在2005年10月十六届五中全会《十一五规划纲要建议》中被提出的，它以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容。新的组织法中对新农村内容的体现，反映出国家顺应时代与国情发展对村委村级治理提出了新的要求:不再较为抽象化、形式化地将村委简单定性为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，而是从对农村经济、文化、生活水平和生活质量等各方面，对村委的职能目标和执行能力提出更为具体和艰巨的要求。

“新农村”中“管理民主”暗含着国家意在将农民的地位和权力提升、适当压制村委官本化的倾向，对新时代村委会的角色重新定位有很大的启发。我们不难发现:时至今日，仍有部分村委继续沿袭以往的官僚制运作方式，职责履行的服务对象仍然是“对上不对下”，乐于完成上级交给的指标性任务，而不去理睬村民的真正所想所需，毫无自我治理的实际举措，村级自治组织俨然成为县、乡级政府的基层行政派出机构;还有一些村委认识到了村级自治独立性、还权于民的重要性，却把全部的责任和义务放给了村民自己，村委自身则玩起了“放羊式旁观治理”，对村民不管不问，任由农民在市场的惊涛骇浪中沉浮颠簸、自我营救。显然部分村委的这两种做法都是不可取的。村委对村级事务的管理，首先，本质上其实还是服务，只是村委的服务视角和对象发生了转变，不是问“县、乡政府要什么”，而是问“农民要什么”;其次，村委的权力运用方式也应适时改进，不是指挥和领导，而是沟通和引导，迎合新时代民主理念，树立“官民平等”甚至“官在民之下”的观念，只将自身视为以农民为对象的服务组织机构，“官民共治”“与民同乐”。

时代在进步，民众自我意识在渐渐苏醒，中国政治治理中的价值理性正在步步走向回归，同样地，村级治理中，村干部应该适时转变自身的官老爷做派，发挥自身在村级治理中特殊的号召力，通过躬身实践，增加与村民们的情感沟通，防止产生中国式的“民主泛滥”和“无政府主义”。

二、村委会与村支书的关系

村两委关系矛盾到村级治理是否能够正常运转，是村民自治中的第一问题，甚至是第一难题;村两委关系矛盾问题的虚悬，亦从某种程度上反衬出村民自治正在遭遇的尴尬;村两委关系的融洽是村民自治健康发展的政治保证，党的领导的缺位或是过度都不可能有真正意义上的村民自治;梳理好村两委之间的关系，是建设社会主义新农村的必要前提。

从理论角度来看，村支书拥有行政权，村委会拥有自治权，村支书对村委作用的发挥主要表现在三个方面:领导、支持与监督。这一点在新组织法总则第四条中也有所体现:村支书由以往对村委纯粹政治上、组织上和思想上的领导功能转变为对村委会工作的“领导与支持”。这在一定程度给予了村委会自我发挥的机会和平台，使村级治理能够朝着更加本土化、地域化、特色化的方向发展，从而实现村级治理模式中的“百家争鸣”与“百花齐放”。然而，正如徐勇在《中国农村村民自治》中谈到的:虽然“从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的”，但是，在实践操作中，两者关系的协调“仍是一个尚待解决的问题，并影响着村民自治的运作”。［1］在日常生活中，我们不难发现村委与村支书之间自治权与行政权的博弈，两者之间要么存在党政不分的情况，要么以党代政，要么村委独大，甚至有些地方还出现了村委与支书“沆瀣一气，协同犯案”的情况:据报道，2013年10月16日，连云港市赣榆县城头镇官路村6名村干部在吃喝完后，去一家KTV集体“找小姐”，第二天还拿照片炫耀。［2］如此党政粘连、玩忽职守的做法造成的影响是极为恶劣的，明确村两委之间的相互关系，加强对村两委的监督已是使之必然。

为此，近年来，各地就如何调整村两委之间的关系问题上，涌现出了诸多创新模式。例如:湖北省随州市推出一种“两会制”的方案，即村级重要事务的决策，按照从党内到党外、从党员到群众的原则;河南省邓州市提出“4+2工作法”，即在进行村级重大事务决策时，按照党支部提议、“两委”商议、党员会议审议、村民代表会议或村民会议决议的先后顺序;河北省武安市推行“一制三化”策略，“一制”是指村党支部领导下的村民自治运行机制，“三化”是指“村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化”;河北省沧州市推出了“青县模式”，一言以概之，它的核心就是“健全一个组织，调整三种关系”，前者是指将村民代表会议转变为常设性组织，并由村党支部书记兼任主席，后者是指对村党支部、村民代表会议和村委会之间的关系进行调整。［3］此外，还有“一肩挑”“两票制”等其他模式。但总的来说，这些方案和做法，虽然具有一定的创新意义，但是其理论与实践价值都有待推敲。例如，像是“两会制”“一制三化”方案，不仅漏掉了“村委会”，而且它们“把村党组织与村民自治组织混为一谈、甚至凌驾于村民会议之上，如贺雪峰所言:“如此一来，村党支部便会不自觉地将自己定位于代理上级任务的位置”，［4］我们也就很难保证村级治理还会支持村民自治;同时，“4+2工作法”和“青县模式”，虽然提到了村党委、村委和农民见得关系，但是很明显，它们都在极力抬高村党支部的地位，贬低村委的地位，这样不仅不会真正解决村两委之间的矛盾，反而会强化村级治理中党支部一元化领导的趋势，村委管理缺乏合法性和权威性的弊端也会日益显现，很容易产生党政不分、以党代政的问题。为此，成都市大邑县上安镇新安社区更进一步，于2008年4月开始，直接在“村两委”之外再设一委——“村监委”(成员必须具备一定财会和管理知识，并由村民公推差额选举产生，且排除村干部及其直系亲属)，“村监委”可以通过法定程序对“村两委”干部进行直接罢免，并在9月份扩大试点。大邑县新安社区“并设三委”的做法，一方面扭转了农民在村级治理的弱势地位，使村落向着社区的现代化治理方向前进，另一方面，又降低了村委和村党支部之间的的内耗，转而将注意力放在完善自我、搞好村务上。但是大邑县的“三委齐驱模式”也并非完全之策，根据该县出台的《关于在全县农村基层建立村民监督委员会的实施意见》规定:“村监委属群众自治性专职民主监督组织，工作属义务性质，无误工补助，但各村应根据实际，依据党员群众年终评议结果从村集体经济或办公经费中给予适当工作补贴，具体金额采取‘一事一议’方式确定。”［5］这种规定暗含很大的变动性和不确定性，会在很大程度上使农民丧失监督村两委的积极性，令“村监委”成为“民心工程”的又一形式化产物，最终使得“三委”新模式走向破产。

总而言之，村级治理中，处理村两委间的关系问题，我们既要防止出现村党支部、村委用权过度，又要防止村党支部、村委用权缺位的问题。对于全国各地已经或未来可能出现的各种治理新思路、新模式，我们都应从两个角度对他们的理论价值与现实可行性进行谨慎的评析与考察，一方面，该治理模式是否既坚持了党在农村的核心领导地位，又不对村委权利的行使多度评判和干预，另一方面，该治理模式是否既协调好了村两委的关系，又在最大合理限度范围内对村民自治保持最大限度的尊重和支持。

三、村委会与农民及农民自治组织的关系

(一)村委会与农民的关系

在围绕村委会村级治理的诸多关系中，村委会与农民的关系是最为关键的一环，而这一对关系中，村民又处于核心位置，因此，村委村级治理应以农民根本利益为导向。

然而，作为基层专职服务于村民的自治组织，村委会与农民本应“鱼水情深”，村委本应治理有方，但是近年来，随着日益发达、日渐公开的大众媒体的即时披露，某些村委侍权无恐、欺瞒百姓的事件屡见报端，尤其是极大侵害农民土地权益的“强征”事件。据统计，截止到2014年5月9日，中央纪委监察部共查处全国农村土地承包、流转、耕地占补平衡、土地整治中侵害农民土地权益案件1.4万件。

事实上，在法律层面，我国对保护农民土地权益这一问题早有建树。在新村民委员会组织法总则第三条中着重突出了对农民集体土地所有权的保护，并将其作为分设村民小组的依据之一。并且，新组织法第五章《民主管理和民主监督》中第三十四条中规定，由村委会和村务监督机构共同建立的村务档案必须准确、真实地记录有关“土地发包方案和承包合同”“宅基地使用方案”“征地补偿费使用及分配方案”等内容。其中的村务监督机构在新组织法第五章第三十二条中有规定，“村应当建立村务监督委员会”，并且，监督委员会的成员构成必须同时满足以下三个条件:1.由村民民主选举产生;2.必须具备一定的财会和管理知识;3.“村委会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”。“村委会要接受每年至少召开一次的、由村务监督机构主持的、由村民会议或村民代表会议作为直接考官的民主评议”。此外，第五章三十五条对村委会成员实行的“任期和离任经济责任审计”的第五项中，也包括对“本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让状况，征地补偿费的使用、分配情况”等内容。可见，我国在理论上保护农民土地合法权益的法律法规还是有一定丰富度的，赋予了村民会议和村民代表会议一定的监督权力，并且另立村务监督委员会监督村委作为，但是，在现实的操作中却存在一个致命的问题:村民数量虽在数量上占优势，但他们就像媒体评论央行如同“巨型婴儿”一样，相较于村委，他们力量离散，地位反而弱势，于是，在这种情况下，如何才能真正保证由农民组成的村民会议和代表会议以及监督委员会享有真正的监督权呢?如何不使《土地管理法》成为空头文件呢?可能力促各种农民自治组织的发展和壮大，解决组织化程度低这一薄弱环节，增强农民谈判水平和能力是解决问题的一个切实可行的办法。

(二)村委与农民自治组织的关系

农民自治组织的建设与发展，有利于增强村民与村两委对话能力，防止村两委权力的滥用;有利于加强农民的自主意识和维权意识，从而更好地维护自己的利益。

在新组织法第二章《村民委员会的组成和职责》第九条中提到，“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。”虽然，就我国目前而言，农民自治组织的组建和运作仍然处于较为松散的时期，但是，随着法治化的逐渐深入，新农村建设的内在要求以及各地探索村级治理新模式的如火如荼，农民自治组织逐渐走向完善、村委角色逐渐走向“退化”是一个必然的过程。

以群安村和生建村为例，它们都属于四川省崇州市桤泉镇，它们于2009年就村级治理开创了一种全新的模式——“一轮导向、两轮驱动、三会合治”。［6］“一轮”是指党的领导在农村的直接体现——村支书。群安村和生建村的村级事务虽仍沿袭以往“坚持党的领导”的工作开展范式，但“党”的“工作量”相比以往已经“大为缩水”，村支书的角色已经由过去“既导又演”转变为“多导少演”，仅仅发挥领导、支持和监督的职能。“两轮”是指由农民自发组建、自我管理的公共管理协会组织和由村委牵头的村集体经济组织，将社会职能和经济职能实行分离，使两者各尽其责，发挥各自专长，在实现相互协商合作的同时，也实现了两者之间的相互牵制，从而保证更多的利益甜头倾向于农民，不使得村委能够轻易地“作威作福”“以权谋私”。“三会”是指村民议事会、村民委员会、村民监事会，他们的成员都是村民代表，由村民民主选举产生。同时，三者共同构成公共管理协会，是为前述“两轮”中不可或缺的一轮，分别履行村级事务的决策、执行和监督功能，在组织构成和权力运作上，他们自成一体、运作得当，深受当地民众的信赖。倘若村中出现民众意见分持从而激发矛盾的状况或事件，村民们就会寻求村民议事会的意见和决策，通过“公心”取代“私心”的“断案”方式，在很大程度上减少了民怨的累积机会，最终利于和谐乡村社会的构建。

群安村和生建村创立的“123模式”，意义深远，给我们处理村委与农民自治组织的关系以很深的思考和启发。在权力分配上，“123模式”通过组建“一个领导、两个牵制、三个自治”的模式，改变原有权力分配的低能格局，充分调动农民组织自我决策、自我管理、自我服务的热情和积极性，它打破了传统的村支、村委二元分立的局面，赋予了以农民代表为全部组员的农民自治组织极大的权利和颇高的地位，构成了现在由农民自治组织主导下的三元并立格局，变村级治理内耗推诿为村级治理官民共治，为新时代下其他广大农村地区社会主义新农村的建设提供了很好的借鉴。在功能定位上，“两轮驱动”下，村委从村中事务无所不包的“大管家”的形象完全蜕变为分管村级经济发展的“部门主管”这一专门性角色，取而代之，行使原本村委社会职能的是现在的以村民议事会为主导的“三会合治”。二者分工明确、各司其职，既使农民获取充足的租金性和经营性收益，改变农民靠天吃饭的命运，提供了农业实现现代化经营的机会，更赋予了农村农民以现代社区管理者自居的资格，使得农民生活走向丰富、多元，思想走向活跃、开放;既使农民获得财产性收入，更令农民收获内心的尊严和平衡，增加农村集体的向心力，也增加与城市相匹敌的实力，从而在微观意义上为我国日益严峻的城乡差距难题找寻到了一条可行的出路;在治理理念上，“123模式”的实践，使得原本官本观念影响下的村委、村支两大角色在村级治理上的功能和地位相对弱化，而由农民本身组成的农民自治组织——公共管理协会组织的地位和功能却受到前所未有的重视和“提拔”，在群安村和生建村，农民已经渐渐脱离了“弱势群体”这一称谓，转而成为村级治理过程中的新生代力量和中坚之士。“123模式”的治理理念已经成功地由“官本”转向了“民本”，是对孔孟传统文化的继承和扬弃，更是对新时代下社会主义新农村建设的国家要求作出的正确回应，印证了中国政治价值理性在村级治理中的逐渐回归。

四、结语

综上所述，对于村级社会的治理，村委需要将自身的角色与功能暂时定位于农村经济发展事物之上;其次，村委需要与村支书之间保持好“距离”，防止以党代政、党政不分、村委独大的局面出现;最后，村委需要维护农民利益，支持农民自治组织的发展，双方明确分工，实现官民共治。只有这样，村级治理的千头万绪才得以梳理，社会主义新农村的宏伟目标才能得以实现。