聚焦基层公务员职级薪酬改革

□ 宗 禾

近年来，公务员群体尤其是基层公务员工资调整的信号屡屡被放出。而一提到公务员涨工资，公众似乎就有一种逆反心理，认为公务员清闲、稳定、待遇好、晋升快。其实，公务员尤其是基层公务员，不仅活多活累待遇较差，而且晋升渠道狭窄，很多基层公务员熬到退休还只是一个科员。

基层公务员职级薪酬改革，不仅事关基层公务员群体的利益，更关乎社会总体公平、关乎整体改革成效。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，提出在职务之外开辟职级晋升通道，变待遇与职务挂钩的“单轨制”为职务与职级并行的“双梯制”。无疑，这一制度的建立将有助于突破基层干部个人发展的“天花板”，打破“官本位”瓶颈的束缚，将深刻影响公务员队伍建设。

基层公务员现状：晋升渠道少，待遇与职务挂钩

在舆论场中，公务员常常被标签化。一些人认为，只要是公职人员，普遍收入高，待遇优厚，还手握大权。事实上，大多数公务员特别是基层公务员，其收入并不多，有些甚至可以用“惨淡”来形容。比如，湖北省人大代表、湖北蕲春县株林镇党委书记陈菊珍曾抱怨，作为一名正科级干部，每月工资2400元，“现在，随便一个打工的都挣得比我多”。还有人用“领最少的工资，干最苦的活，受最多的气，工资增长缓慢，职务晋升无望”来调侃基层公务员的现状。

目前，在中国的公务员体系里，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。据相关统计，在各地公务员工资的四个组成部分中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。职务工资比例虽不高，但由于地区附加津贴基本按照职务发放，职务工资整体所占比例接近七成。这使得职级的功能被明显弱化，职务对工资水平具有决定性作用。这样一来，公务员如果想提高待遇水平，只有职务晋升这一条通道。

然而职务晋升，对于基层公务员来说又谈何容易。我国现行的行政级别体系按照5级划分：国家级、省部级、司厅局级、县处级、乡镇科级，各级分为正副职。乡科级以下，还有两个级别：科员级、办事员级。据2008年施行的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》，晋升乡科级正职领导职务的，应当担任副乡科级职务两年以上；晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上。而晋升科员职务，应当任办事员三年以上。这意味着，从办事员到“正科”，顺利的话至少需要8年时间。

而我国公务员总数超过700万人，县级以下工作的政府机关公务员数量占比超70%。也就是说有超过500万的公务员都在县级以下工作。“由于行政职务的职位非常有限，比如县以下机关，正处级只有县委书记、县长、县人大常委会主任、县政协主席等少数几个。所以多数公务员都是在科员、办事员这两个级别之间，就走完了个人仕途。有机会升迁到副科、正科的并不多。”国家行政学院教授汪玉凯坦言。“基层公务员承担了大量工作，但晋升通道却十分狭窄”。

人多职位少，晋升通道狭窄，待遇又与职务挂钩，这种以职定级、以职定薪的“单轨制”不仅导致基层公务员工资增长缓慢、积极性受挫，而且在一定程度上甚至成为滋生腐败的土壤，跑官要官、花钱买官等现象在这种“大环境”下时有发生。

“单轨制”变“双梯制”：基层公务员不升职也可涨工资

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性。未来实行级别工资以后，可以体现同一职务层次的公务员工作年限、资历和能力的差别，使基层公务员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇，为公务员职业发展架起了另一道阶梯。

变待遇与职务挂钩的“单轨制”为职务与职级并行的“双梯制”，无疑为基层公务员注入一剂“强心剂”，给基层公务员一个稳定的“职业预期”，能有效化解公务员职务晋升需求的无限性与职务供给的有限性的矛盾，有利于破除基层晋升“天花板”，消除“官本位”思想，引导基层公务员更加注重工作实绩，引导干事创业。《光明日报》曾这样描述职务和职级并行的效果：“职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担，职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足，两道阶梯分别满足公务员职业发展的不同价值追求。”

那么，职务与职级并行如何落地？有评论称，首先应该明确职级的内涵，职级既要与职务保持一定的对应关系，又要有相对的独立性，职级应根据职务、责任、业绩、能力、资历等各因素确定公务员等级；其次要规范职级评价要素，谨防将能力等同于学历、资历、工龄等情况的出现，避免以文凭、资格证书和工龄长短等死杠杠作为公务员级别评定的主要标准；最后，要警惕催生当不成官员却享受官员待遇的公务员，使得职级收入沦为第二个“职务收入”。

据了解，对于公务员职务与职级并行，国家有关部门早有计划。早在2004年《国家公务员法》向国务院提交初审时，就涵盖了职务与职级制度的规定。十八届三中全会以来，职务与职级并行制度的改革在加速。2014年初，中共中央组织部、人力资源和社会保障部联合召开全国公务员管理工作会议时，人力资源和社会保障部部长、国家公务员局局长尹蔚民就指出，今年的工作重点是推进公务员分类改革，建立公务员职务与职级并行制度。2014年5月28日，人力资源和社会保障部发布了《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，其中明确提出，开展县以下机关建立公务员职务与职级并行制度试点。

目前，安徽、山东、江苏、河北、辽宁等省都已经陆续开始尝试推行公务员职务与职级并行制度。制度一旦实施，公务员争当领导的局面将得以改善。简而言之，基层公务员即使当不上处级领导，也有可能享受处级干部的待遇。

实施“双梯制”改革，三大难题亟待破解

推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度，不但能够打破目前职务决定待遇的局面，而且为基层公务员开辟一条上升渠道。这让基层公务员看到了希望，但同时也有人提出了担心：职务与职级并行的“双梯制”会不会将“跑官”变成“跑级”？基层公务员的“晋级工资”又从哪儿来？职级晋升有无上限？针对这些可能出现的问题，有关专家进行了解答。

“跑官”将成“跑级”？国家行政学院教授汪玉凯认为，如果职务与职级并行，不排除出现“跑级”，“势必有人见升迁无望，挖空心思跑级，找关系。因此，职务与职级并行，对公务员的考核模式提出了更高的要求”。“职级评定的考核是公务员考核的一部分，会逐渐完善。职级考核应该掌握一个原则，不能仅以工作年限作为唯一标杆，否则职级晋升就成了平均主义‘大锅饭’”，“公务员职级改革应与公务员退出机制等关联性制度改革同时进行，不能搞职级终身制，更不能把职级当成福利，对部分公务员应该实行聘期制、任期制，打破终身制”。汪玉凯说。

“晋级工资”从哪来？实施“双梯制”，对基层公务员个人而言相当于提高待遇，但对县以下机关而言则相当于财政支出增加。那么县财政能不能承受得起？对此，国家行政学院教授竹立家表示，近年来关于调整公务员工资的呼声越来越高，公务员工资正常增长机制一旦形成，财政预算中的人员经费开支也会增加，职务职级并行后新增开支也会纳入其中。“目前，不少县市乡都是‘吃饭财政’，承担职务与职级所带来的人员开支，确实有难度。”竹立家说，公务员工资改革需财力支持，国家财政可在转移支付等方面加大力度，“特别是对中西部地区的转移支付，协助这些地区渡过改革难关”。

职级晋升有无上限？对这个问题，竹立家认为，职级如何与职务并行对应、如何调整，均需要做出科学合理的制度设计。“一项改革能否成功，取决于具体的改革方案是否细化、具体化。”竹立家说，中央深改小组会议做出了部署，这意味着与之配套的实施细则可能会尽快出台，将明确职级晋升上限等问题。同时现行的《公务员法》极有可能启动修改。“实行了近十年的《公务员法》，公务员养老制度、薪酬制度等制度设计已经滞后，亟待修改，以便适应职务与职级等公务员薪酬改革的需求。”

当然，深化分类管理、推进职务与职级并行，仍需完善多种配套政策，需要各地组织、人社、财政、编制等改革部门之间以及改革部门与被改革部门之间加强沟通协商，本着增进共识、合理有效的原则，稳步建立完善“职务与职级并行”制度，推动公务员分类改革逐步深化。□