能源宪章转型与全球能源治理:历程、原因及影响*

程春华

2015年5 月20—21 日，国际能源宪章条约组织(International Energy Charter Treaty，IECT)(简称“国际能源宪章”)在荷兰海牙举行部长级会议。75 个国家以及3 个区域组织代表参会①“International Energy Charter—Chairman's Summary，”25 May 2015，http://international.energycharter.org/news/article/international-energy-charter-chairmans-summary/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News＆tx_news_pi1%5Baction%5D=detail＆cHash=30a46623103a80771425fc64e251d0de》.。会议通过了新的《国际能源宪章》(宣言)，将该组织的关注范围扩大至能源减贫等新的领域。64 个签署该宣言的国家与区域组织还应邀参加对1994年《能源宪章条约》各个条款的修改工作，并就新的《国际能源宪章条约》达成共识。包括中国在内的八十多个国家的专家团队参与了条约文本的修订。7 月21 日，能源宪章行业咨询小组(IAP)会议由中国石油公司在北京主办，会议讨论了《能源宪章条约》对“一带一路”能源投资与过境的相关问题②“Energy Charter Industry Advisory Panel(IAP)met in Beijing hosted by CNPC，”22 July 2015，http://international.energycharter.org/news/article/energy-charter-industry-advisory-panel-iap-met-in-beijing-hosted-by-cnpc/?cHash=02dcae41ee06a9f10127d4c5d635bd95.，显示中方在国际能源治理中影响力进一步提升。

那么，能源宪章为何升级与扩大为国际能源宪章?以欧洲国家为主导的能源宪章升级为国际能源宪章，是否会成为欧洲加强对全球能源治理影响的工具?对全球能源治理、俄罗斯、欧盟等相关方有哪些影响?对我国带来哪些机遇与挑战?

一、能源宪章的发展与转型

能源宪章体系(进程)包括组织与制度等层面，组织层面包括欧洲能源宪章组织与国际能源宪章组织，制度层面包括《欧洲能源宪章》(1991年)、《能源宪章条约》(1994年，含相关条约和修订案)、《国际能源宪章》(2015年)、《国际能源宪章条约》(待定，含相关条约和修订案)。根据国际政治进化理论、国际政治经济学与能源治理理论，国际能源制度与规则属于国际能源体系的上层建筑，存在随着国际能源经济基础与环境的演变而进化的趋势，如区域国际能源制度向全球能源制度转变，传统能源制度向综合性能源制度转变。

鉴于能源文明的转型涉及到器物、制度、文化等层面，能源国际组织属于世界能源文明的子系统，故能源宪章转型亦包括机构、制度等工具性层面，以及文化、功能等价值层面的综合内容。能源宪章的发展与转型兼具地缘上全球化、功能上现代化、影响上多元化等特征。时间、空间、结构、内容、功能是考察能源宪章转型的线索与抓手。

(一)能源宪章的发展历程

能源宪章组织起源于1991年的《欧洲能源宪章》宣言和1994年签署的《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty，ECT)。《欧洲能源宪章》提出，“意识到必须考虑重建问题以及中东欧国家与苏联的重建，各签署方有必要参与并合力将目标定为促进、提升这些国家的市场导向改革与能源部门现代化。”①《能源宪章条约(条约、贸易修正案及相关文件)》，国家发展和改革委员会能源研究所译，世界知识出版社2015年版，第2页。当时冷战行将结束，西欧国家追求与东欧、俄罗斯及前苏联加盟共和国之间建立起稳定的能源合作关系。欧洲拥有资金和技术，但需要能源资源。前苏联国家的情况正好相反，与欧洲形成强大的互补，但国内法律与投资保护体系不足以让欧洲投资者放心。

1991年6 月在都柏林欧洲理事会会议上，荷兰首相吕贝尔斯(Ruud Lubbers)发出成立欧洲能源共同体的倡议。1991年12 月《能源宪章政治宣言》在海牙签署。1994年12 月《能源宪章条约》与《能源效率与环境方面的议定书》(PEEREA)在里斯本签署。1998年4 月《能源宪章条约》和《能源效率和环境议定书》生效，得到首批30 个成员国批准，对贸易条款的修订获得通过，与世贸组织规则接轨。2001年12 月发表能源宪章进程启动10 周年政治宣言②“The Energy Charter Process”Updated on 02 June 2015，http://international.energycharter.org/process/overview/.。

能源宪章旨在通过可靠的法律框架，在全球能源投资、能源运输、能源贸易中树立信心，降低政治和监管风险。鼓励并保护欧洲在前苏联地区的能源投资，并给能源过境和贸易提供法律保护③查道炯:《中国要不要加入〈国际能源宪章条约〉?》，澎湃研究所，2015-01-29，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1298825。。《能源宪章条约》的基本目的是加强法律对能源问题的规则，通过创建一个所有参与国政府可以观察到的规则公平的竞争环境，从而缓解与能源相关的投资与贸易相关的风险。

《能源宪章条约》为保护跨国能源投资、解决国际能源贸易和运输争端做出了重要贡献。《能源宪章条约》的条款已经在超过45 个案例中用于解决投资者和被投资国之间的争端。欧亚北部和里海地区的缔约成员国最先采纳能源宪章，也是《能源宪章条约》传统上聚焦的地区，其《能源宪章条约》的执行程度较高，运行较好。

《能源宪章条约》的51 个缔约成员国以欧洲和原苏联国家为主(俄罗斯在2009年正式退出)，包括28 个欧盟成员国，以及中亚、前苏联、里海和黑海地区在内的许多国家。在缔约成员国中，澳大利亚、白俄罗斯、冰岛、挪威和俄罗斯等5 个国家尚未批准《能源宪章条约》。此外，能源宪章还包括了中国、美国等21 个观察员国。中国的亚洲邻国中，日本、蒙古、阿富汗则是正式成员国。更多的亚洲国家在研究是否加入。目前，宪章与亚洲国家的合作逐步加强，包括巴基斯坦、中国、韩国、伊朗和东盟国家。

(二)加强、扩展与推广:能源宪章的转型

2015年5 月通过的《国际能源宪章》指出，其目标在于:支持“加强、扩展与推广”(consolidation，expansion and outreach)的宪章政策，最终目标是扩大《能源宪章条约》和程序的地理范围;为了促进宪章及其全球范围内合作框架的原则，参与《欧洲能源宪章》非签署国的结构对话;将《欧洲能源宪章》现代化，使其成为能源宪章程序的基本政治声明;支持能源宪章会议中现行的观察员程序，力求紧密的政治合作，使观察员国早日加入《能源宪章条约》①《国际能源宪章》(宣言文本)，能源宪章网站，第7页，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日访问。。由此可见，能源宪章的转型要义在于“加强、扩展和推广”。在地域上从欧洲等传统地区扩展到更多地区，实现由区域性国际能源组织向全球性能源组织转变，提升对国际能源体系的影响力，加强对全球能源问题的治理话语权。

组织结构转型和文化制度升级是能源宪章转型的两条主线。组织结构转型表现为正在推行的“全球化战略”，包括对能源宪章大会、成员与观察员、工业咨询小组、法律咨询项目组、能源宪章秘书处、分支机构(战略小组、投资、贸易、运输、能效与环保、预算委员会、法律咨询委员会)等组织机构进行全球化改造。目前，能源宪章正从区域能源组织向全球能源组织转型，体现在地缘上从欧洲为主逐步走向全球化，逐步向亚洲、非洲和拉美等新兴、非传统区域开放，并根据新的国际环境改进宪章内容。文化制度升级表现为“现代化与多元化战略”。结构转型旨在吸引更多国家参与到能源宪章体系中，制度升级试图重塑能源宪章体系的制度优势，凝聚以能源贸易、投资和运输为核心的制度构建，激发既有成员国对能源宪章的政治热情，提升对潜在成员的吸引力②单文华:《深度参与新能源宪章搭建“丝路能源带”》，《法制日报》2015年06 月23 日。http://legal.people.com.cn/n/2015/0623/c188502-27191474.html。。

能源宪章转型经过了较长的探索历程。2009年12 月9 日举行的能源宪章部长级会议正式通过“罗马声明”，以《能源宪章条约》的现代化更新方案应对全球能源挑战，并吸收更多国家的参与。在“加强、扩展和推广”政策下，秘书处收到了缔约国关于修订《能源宪章条约》的申请，旨在将宪章的原则向全球推广，中国等新兴国家是该政策的优先目标之一。2010年1 月《能源宪章条约贸易修正案》(Trade Amendment to the Energy Charter Treaty)生效。2010年11 月通过能源宪章现代化进程路线图(Road Map for the Modernisation of the Energy Charter Process)。该路线图设定了中期目标，其中的议题包括拓展条约覆盖范围，促进运输和跨国能源交易，应急响应，投资推广和保护，提高能效，能源安全和能源合作，以及提高条约机构的有效性。此外，作为现代化进程的一部分，宪章组织是对外开放的，不仅是成员国，观察员和其他对宪章有兴趣的国家都可以参与进来讨论，能源宪章向所有国家开放成员国申请，以促进国际能源治理。

2011年11 月24 日欧盟委员会对加强欧盟对外能源政策的结论指出，欧盟对外能源政策呼吁需要扩大《能源宪章条约》地域范围，加强该条约的作用，成为在其主要管辖领域内的国际能源管理标准。2012年8 月通过关于巩固、扩大和推广能源宪章的政策(Energy Charter policy on consolidation，expansion and outreach，CONEXO)③“About the Charter，”http://www.encharter.org/index.php?id=7＆L=%2F%5C%5C%5C%5C%5C%5C(1 May，2015).。

2014年至今，国际能源宪章进入筹建、签约与生效阶段。在1991年欧洲能源宪章的基础上，2014年初，能源宪章开始进行“国际能源宪章”谈判①国家发展和改革委员会能源研究所、英国帝国理工大学葛量洪气候变化研究所:《全球能源治理改革与中国的参与(征求意 见 报 告)》，2014年11 月，第31—32页，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日访问。。2015年5 月20—21 日，参与《国际能源宪章》宣言起草工作的大部分国家在海牙签署《国际能源宪章》宣言。《国际能源宪章》的签署标志着欧洲能源宪章启动升级为国际能源宪章的进程，现代化、非歧视性的、透明的全球性能源架构即将诞生，以应对全球能源问题与挑战。所有签署《国际能源宪章》的国家将应邀参与对1994年《能源宪章条约》逐项条款的修改工作，并制定《国际能源宪章条约》。

从1991年首次能源宪章政治宣言在海牙签署以来，欧洲能源宪章经历了24 个年头。2015年在同一个城市海牙，该宪章迎来划时代的里程碑，欧洲能源宪章经历浴火重生、脱胎换骨的转世轮回。今后若干年内，国际能源宪章将与欧洲能源宪章类似，经历政治宣言、协商谈判、多边条约与机构建设等进程，逐步发展壮大。

(三)《国际能源宪章》与《欧洲能源宪章》的异同

《国际能源宪章》的形成与签署是能源宪章全球化与现代化进程的重要成果与标志。若言《国际能源宪章》描绘出能源大厦之设计蓝图，则《国际能源宪章条约》相当于施工细则。考察《国际能源宪章》与《欧洲能源宪章》②文本参见《国际能源宪章》(宣言文本)，能源宪章网站，2015年5 月，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日访问;《欧洲能源宪章》，《能源宪章条约(条约、贸易修正案及相关文件)》，国家发展和改革委员会能源研究所译，世界知识出版社2015年版，第2—14页。的异同有助于了解能源宪章转型进程的绩效，有利于把握未来能源宪章转型的走向。

其相同点在于性质、结构、效力、目标等方面。《国际能源宪章》与《欧洲能源宪章》宣言都是政治意向性声明，法律效力与强制性受限，其目的都是加强签署国之间的能源合作，任何接受这些原则的国家都可以签署，无需承担任何法律约束的责任。都强调签署宣言是缔结条约的前置条件。二者文本结构相同，都包括目标、执行、特殊协议、最后条款等四个部分。在目标上，二者都主张尊重国家主权、维护能源安全、提高能源效率、促进能源发展、协调能源环保、维护能源市场，不同的是前者出于世界眼光，后者站在欧洲立场。在执行上，都涵盖获得和开发能源资源、市场准入、能源贸易自由化、鼓励和保护投资、安全准则与安全指导、研究、技术开发、技术转让、创新与传播、能源效率、环境保护与可持续清洁能源、使用可持续能源、教育与培训、能源资源与输送路线的多样化。

二者不同点体现在覆盖面、内容上。在覆盖面上，《国际能源宪章》比《欧洲能源宪章》明显扩大，更加全球化。2015年5 月签署《国际能源宪章》的共有64 个国家与地区③《国际能源宪章》签署国包括阿富汗、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、奥地利、孟加拉国、白俄罗斯、比利时、贝宁、保加利亚、布隆迪、乍得、智利、中国、哥伦比亚、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、西非国家经济共同体(西共体)、爱沙尼亚、欧洲联盟和欧洲原子能共同体、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、约旦、哈萨克斯坦、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、毛里塔尼亚、摩尔多瓦、蒙古、摩洛哥、荷兰、尼日尔、挪威、巴基斯坦、巴勒斯坦、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、塞尔维亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、坦桑尼亚、马其顿、土耳其、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、乌干达、乌克兰、英国、美国、也门。，比1991年签署《欧洲能源宪章》的50 个国家和地区更多④《欧洲能源宪章》签署国包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、澳大利亚、奥地利、阿塞拜疆、比利时、白俄罗斯、保加利亚、加拿大、塞浦路斯、捷克斯洛伐克、丹麦、爱沙尼亚、欧洲共同体、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、冰岛、洲际经济委员会、爱尔兰、意大利、日本、哈萨克、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、马耳他、摩尔多瓦、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、西班牙、瑞典、瑞士、塔吉克斯坦、土耳其、土库曼斯坦、乌克兰、大不列颠共和国与北爱尔兰、美利坚合众国、乌兹别克斯坦、南斯拉夫。。在执行上，相对于《欧洲能源宪章》，《国际能源宪章》更强调可持续能源与能源资源与输送路线的多样化，这与乌克兰危机欧盟想要通过可再生能源与能源多元化降低对俄罗斯的能源依赖密切相关，是冷战结束二十多年后可再生能源在全球能源市场地位提高的体现，也是能源合作内容更加现代化的表现。

《国际能源宪章》相对于《欧洲能源宪章》的不同体现出能源宪章在形式与内容方面都有了一定进步，其加强、扩展与推广政策取得一定进展，其全球化、现代化、多元化为特征的组织与制度转型战略正逐步推进。

二、能源宪章转型的原因与动机

如上所述，能源宪章组织正在进行转型，加快制定供欧洲之外多国参与的《国际能源宪章条约》。那么，出于哪些考虑，欧洲能源宪章进行现代化改造、升级与扩展工作呢?

一是适应全球能源行业与能源地缘格局发展与转型的需要。首先是适应全球能源市场与能源地缘“东升西降、南增北减”趋势的要求。全球能源需求格局出现亚太等东方市场(南方国家为主)增加，欧洲等西方市场(北方国家为主)稳定或减少的趋势。国际能源署《2014年世界能源展望》指出，欧洲、日本、韩国和北美地区的能源消费水平基本不变，亚洲其他地区、非洲、中东和拉丁美洲等南方市场消费需求增加。2030年中国将超过美国成为全球最大的石油消费国，美国的石油消费将回落至数十年未见的水平。但届时印度、东南亚、中东和非洲撒哈拉以南地区将接力成为全球能源需求增长的引擎。英国石油公司《2035年世界能源展望》指出，2013 至2035年，一次能源消费增长几乎所有的预计增长(96%)都来自非经合组织，除欧洲以外的所有区域均有增长，中南美洲增速最快，最大的增量来自亚太。今后20年区域能源贸易格局也将转型。2015年北美从能源净进口区域转为净出口区域;亚洲的能源进口继续增长，到2035年约占区域间净进口的70%，进口依存度从2013年的23%升至2035年的27%，2035年的亚洲石油进口量几乎相当于欧佩克组织目前的石油总产量①《BP2035世界能源展望》，2015年2 月，bp.com/energyoutlook#BPstats。。

面对亚太等新兴市场影响力日益提升的趋势，能源宪章必须转型，以抓住发展机遇。若能源宪章组织仍过分关注在全球能源市场日益衰微的欧洲地区，而忽视北美亚太地区，难免落后于全球能源发展趋势，不合时宜，故必须适应全球能源发展新形势做出转型与变革。因此《国际能源宪章》提出，鉴于能源安全、经济发展和环境保护之间三难选择造成的全球挑战，迫切需要新的推动力，在相互尊重和相互信任的基础上增强区域性和全球性合作。

其次，弥补可再生能源领域短板的需要。可再生能源、页岩气、致密油和其他新型能源总体年均增长6%，预计到2035年贡献45%的能源生产增量。国际可再生能源署《REmap 2030 可再生能源发展路线图》报告指出，2011年联合国秘书长提出的“人人享有可持续能源”(SE4ALL)倡议主张2030年前力争实现使可再生能源在全球能源结构中所占比例翻番的目标(从18%增至36%)。要实现目标，各国必须开展国家行动和国际合作②《REmap2030 可再生能源发展路线图》，IRENA2014，2014年6 月，http://irena.org/remap/IRENA_REmap_2030_Summary_CH_2014.pdf。。而以往的能源宪章重视传统能源、轻视新能源，必须实现从传统能源与新能源并重的方向转型。

二是克服地域与代表性的局限，提升包容性、多元化与影响力的需要。能源宪章的地域与代表性局限性是推动其改革或扩展的动力之一。因为能源宪章的权威性与代表性局限于欧洲与原苏联国家，相比代表OECD 发达国家的国际能源署(IEA)与代表石油出口国的欧佩克(OPEC)，相对缺乏足够的执行力、强制力与影响力。能源宪章的地域与领域局限性也可从欧洲能源宪章秘书处的领导层看出。秘书处秘书长尔班·鲁斯纳克来自欧洲，其他副秘书长来自中东欧与中亚国家的能源部长等高官。能源宪章秘书处秘书长鲁斯纳克(Rusnak)大使指出，之前的《能源宪章条约》过于偏重欧洲，新加入《能源宪章条约》的国家需要首先签署1991年的《欧洲能源宪章》宣言，这与国际能源格局发生的变化不相匹配。

以往的能源宪章组织过于重视发达国家，忽视与发展中国家的交流，过于重视能源过境与投资，其覆盖面有限。同时，能源宪章有过重的后冷战色彩，过于重视消化冷战遗产，忽视亚太、北美等更广阔的区域。例如，能源宪章秘书处工作语言为英语，其网站只有英语和俄语版本。

为此，能源宪章组织于2009年开始了《能源宪章条约》的现代化工作。该工作的第一步是对1991年的欧洲能源宪章宣言进行修改，使其摆脱欧洲的烙印，更能体现今天的国际能源局势。《国际能源宪章》指出，加强改革是“为了更好地反映能源行业的最新现实，特别是发展中国家(包括新兴经济体)的增长量，并照顾能源宪章选区现有和潜在参与方的利益”①《国际能源宪章》(宣言文本)，能源宪章网站，第7页，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日访问。。升级后的能源宪章工作语言变为英阿中法德意俄西等语言②“‘UPDATED’ENERGYCHARTERFrequentlyAskedQuestions，”Brussels，12September2014，http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/UEC_FAQ.pdf.。届时，其包容性、多元性与国际化程度才会提升。

三是完善能源治理功能，提升国际影响力的需要。能源宪章的领域局限性表现在过于关注投资、贸易、过境运输等源消费国、过境国利益，而忽视能源市场保护、能源价格等能源出口国利益。而在国际能源市场上有重要影响力的沙特阿拉伯等中东石油出口国、委内瑞拉只是能源宪章的观察员。在保护能源消费国利益时不如国际能源署效率高，保护能源出口国利益时不如欧佩克执行力强，只是在能源过境运输安全与能源争端仲裁等领域有一定地位。《能源宪章条约》存在能源投资与环境保护等方面的功能性缺陷，需要完善在功能与领域方面的能源治理差距。包括缺少对缔约国环境义务的规定，针对投资环境的例外缺失，未明确其与多边环境协定的关系，软弱空洞的环境条款，争端解决程序未给环保留出足够空间等③王艳冰:《〈能源宪章条约〉关于能源投资与环境保护关系的规定及其缺陷——与晚近投资协定比较》，《前沿》2010年第4期。。在全球能源治理体系中，若再不改革，能源宪章有被边缘化的风险。

能源宪章转型是加强能源安全、治理与发展的需要。新发布的《国际能源宪章》提出，签署国希望实现可持续发展能源、提高能源安全及以最高效率生产、转化、运输、配送和使用能源，目的是通过社会可接受、经济上可行、适应环境要求的方式提高安全性。承认各国对本国能源资源的主权、以及各国遵照其所有国际义务在其领土范围内调整能源传输和运输的权利、并鼓励进行政治和经济合作，根据无差别待遇和市场导向价格机制的原则，考虑环境条件及能源在各国国家发展中发挥的作用，各国决定在区域和全球范围内促进发展高效、稳定和透明的能源市场。

四是加强全球能源治理规则制定权，打造欧洲影响全球能源治理转型抓手的需要。能源宪章的公信力与合法性遭到俄罗斯等国的质疑。2009年俄罗斯之所以声明不加入能源宪章，就是因为《能源宪章条约》中关于运输的条款对俄罗斯不利。之后，尤科斯利用能源宪章诉俄罗斯等案件就被俄罗斯视为欧洲的阴谋。在西方制裁俄罗斯的背景下，欧洲能源宪章更是被视为制裁俄罗斯的帮凶。这种将能源纠纷当做政治斗争工具的做法，明显损害欧洲能源宪章的国际影响力与软实力，不少持观望态度的国家之所以疑虑，怕掉入西方的仲裁陷阱恐为重要原因之一。

当然，除了官方文件宣示的公开动机，升级该宪章也可能存在隐性动机。可能是欧洲想将该宪章作为加强与俄罗斯等方面博弈的国际法筹码，也可能是原来的欧洲能源宪章地域与领域太狭隘需要扩大与升级，加上金砖国家影响力今非昔比，需要拉拢，从而打造欧洲影响全球能源治理转型的抓手。欧洲能源宪章是欧洲抢占国际能源治理规则制定权的工具，也是对俄罗斯进行能源博弈的政治工具。

三、能源宪章转型的影响

如果说能源宪章转型在于通过“全球化”战略为核心的组织结构转型以提高硬实力，通过“现代化”与“多元化”为核心的文化制度转型提高软实力，二者结合软硬兼施可谓巧实力，那么其转型效力与影响如何呢?

(一)加速全球能源治理转型

全球能源治理体系面临诸多压力与动力，迫切需要转型。

一是全球能源问题此起彼伏。国际能源署《世界能源展望2014》指出，中东部分地区出现了自20世纪70年代石油危机以来少有的大动荡;俄罗斯和乌克兰之间的冲突则加剧天然气安全问题;核电未来正面临着不确定性。能源贫困问题仍然存在，全球仍有13 亿人未能用上电，26亿人的炊事仍用生物质能①“World Energy Outlook 2014，”https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2014_ES_Chinese.pdf;国家发展和改革委员会能源研究所、英国帝国理工大学葛量洪气候变化研究所:《全球能源治理改革与中国的参与(征求意见 报 告)》，2014年11 月，第5—8页，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日访问。。而目前的全球能源治理体系尚不足以应对全球能源问题。

二是全球能源格局变迁，推动全球能源治理格局的转型。页岩油气革命推动全球能源变革，全球能源结构重心由传统能源向新型能源转变，全球能源市场由卖方市场向买方市场转变，全球能源贸易的重心也逐步转移到亚太地区。中国等主要新兴经济体已成为能源贸易的主要参与者，在全球能源治理领域的影响力日益上升。

三是全球能源治理架构存在若干缺陷。当前全球能源治理的主要架构包括两类。一是讨论与合作平台。如二十国集团(G20)、国际能源论坛(IEF)、清洁能源部长级会议、各区域组织等各大治理平台。上述平台优点是比较灵活，缺点是不具国际法律约束力。二是法律与协议机制。如联合国气候变化框架公约(UNFCCC)及其补充条款《京都议定书》、世界贸易组织(WTO)、《能源宪章条约》等，通过制定国际规则强制实现治理目标。但是上述全球能源治理都存在诸多问题。例如，无法代表新兴国家和发展中国家，未能建立能源生产国和消费国之间的有效对话，无法应对能源供应多极化带来的新风险，能源治理功能不健全，无法满足多元化治理目标，存在治理“盲点”。上述全球能源问题及能源行业变迁倒逼全球能源治理机制等上层建筑的变革。

全球能源治理指“通过政府间多边合作机制实现能源政策的合作”②“World Energy Outlook 2014，”https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2014_ES_Chinese.pdf;国家发展和改革委员会能源研究所、英国帝国理工大学葛量洪气候变化研究所:《全球能源治理改革与中国的参与(征求意见 报 告)》，2014年11 月，第5—8页，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日访问。。现行全球能源治理机制过时已成为共识。改革不仅可顺应目前能源贸易重心向亚太地区转移的趋势，更能够使主要发展中国家发挥其应有的作用，密切能源生产国与消费国之间的合作，促进国际投资，发现市场波动的影响因素。全球经济疲软、能源需求下降也为加快全球能源治理转型提供了时间窗口与有利契机。随着全球能源格局变化的影响进一步深化，未来全球能源治理结构将向着多极化方向调整，同时治理目标也将更加多元化③国家发展和改革委员会能源研究所、英国帝国理工大学葛量洪气候变化研究所:《全球能源治理改革与中国的参与(征求意见报告)》，2014年11 月，第5页，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日访问。。

能源宪章是已有全球能源治理机制的补充，其升级是全球能源治理机制转型的重要内容，可为其做出重要贡献。能源宪章在全球治理机构中的主要优势是其具有目前唯一对促进和保护能源投资具有国际法约束力的国际多边条约。这使能源宪章在全球能源治理中扮演着重要角色。同时，能源宪章接纳成员国不区分能源生产、消费国或运输国，也不区分发展中国家或发达国家。能源宪章等能源治理机构应加强相关法律建设，在规则制定过程中更多吸收发展中国家的参与，以创建更为公平、高效的国际能源治理秩序。能源宪章升级为国际能源宪章，便是提升其代表性，使其地域由欧洲向全球扩张，其领域能源投资、贸易等中下游环节向上中下游拓展，其主体由能源消费国家向能源出口、过境国多极化发展。

(二)为俄欧能源贸易带来复杂影响

一是缓解俄欧能源贸易矛盾。过去一段时期，经济不景气、能源需求下滑、乌克兰危机等因素导致俄欧能源贸易摩擦性与冲突性上升，表现为“俄乌斗气”殃及欧盟、欧盟联合美国制裁俄罗斯一些能源公司、欧盟对俄罗斯天然气工业公司进行反垄断调查、欧盟用第三能源一揽子方案反制俄罗斯、“南溪”管道被停、俄罗斯启动“土耳其溪”管道建设、俄欧能源对话受阻等一系列事件。鉴于俄欧双方能源复合相互依赖短期内难以消除，双方都有缓和关系的意愿，能源宪章转型为双方缓解能源贸易领域的结构性矛盾，为俄欧能源贸易的投资、贸易、争端解决与效率提高提供更好的协调与合作平台。

二是使俄欧关系复杂化。同时，能源宪章转型易被俄罗斯视为欧洲的政治野心之举，将转型与扩大后的能源宪章作为对俄制裁、干涉俄罗斯内政的政治工具。因为过去能源宪章被乌克兰与欧盟当做向俄方索赔的平台，尤其是尤科斯巨额索赔一案。2014年7 月，海牙常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)做出最终裁决——俄罗斯政府应向此前被其没收的尤科斯石油公司(Yukos)的原股东赔偿超过500 亿美元的损失和诉讼费用。虽然俄罗斯在2009年10 月19 日正式退出了《能源宪章条约》，但是根据宪章的规定，俄罗斯联邦政府有为此日期前二十年间在该国发生的外国投资负法律责任的义务。是和解，还是在俄联邦政府拒绝支付的情形下，其海外资产是否被冻结，或以其它的措施结案，能源宪章的改革可能会提供新的方案。

三是影响俄罗斯与能源宪章的关系。俄罗斯于2009年10 月撤消了对能源宪章的申请，但仍是能源宪章的签署国，并参与能源宪章的活动。秘书处成员中仍然有俄罗斯雇员，而俄罗斯代表也参与了大多数的能源宪章专责小组，以及目前正在进行的宪章条约更新谈判。在俄罗斯撤出之前在俄罗斯境内所进行的外国投资，仍然受到《能源宪章条约》条款的保护。俄罗斯也需要更加全球化与现代化的能源宪章，以保护其在委内瑞拉、利比亚、中国等地的投资与海外能源利益。①Andrei Bely，i“Russia's Position on the Energy Charter，”27 April 2012，http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia/270412summary.pdf(21，June，2015).http://www.nea.gov.cn/2015-05/29/c_134282011.htm.对《能源宪章条约》相关条款的疑虑、对能源宪章组织的忌惮或为俄罗斯心头挥之不去的阴影，将来对能源宪章组织仍会保持非正式的、若即若离的联系。

(三)对中国带来机遇与挑战

一是为中国参与和影响全球能源治理，以及完善国内能源治理提供机遇。2015年5 月20 日—21 日，国家发展改革委副主任、国家能源局局长努尔·白克力率团出席在荷兰海牙举办的能源宪章(Energy Charter)部长级会议，并代表中国签署了新的《国际能源宪章宣言》。本次签署国际能源宪章宣言标志着中国由受邀观察员国变为签约观察员国，在国际能源治理的道路上迈出了新的一步。能源宪章的发展和演进具有积极的历史和现实意义，在构建对外开放新格局的大背景下，中国与能源宪章的务实合作将迎来全新机遇。能源宪章转型有利于进一步加强与中国等新兴经济体的务实合作，有利于参与中国与“一带一路”沿线国家的共建进程，继续推动能源过境运输相关谈判，扩大与中国能源企业的交流合作。能源宪章秘书长鲁斯纳克大使认为，中国在全球能源投资领域的诉求与能源宪章的原则高度一致。中国希望积极参与全球能源治理，而能源宪章正在进行的改革给中国进一步参与全球能源治理提供了一个很好的机会②http://www.nea.gov.cn/2015-05/29/c_134282011.htm.。中国参与能源宪章在多个层次上与中国优先对外政策高度契合，有利于中国建立符合中国利益的国际能源治理框架，形成撬动以能源产业为核心的综合性国际经济治理体系改革的战略支点，而且有助于树立中国建设性地、负责任地参与国际治理的国际形象。

能源宪章转型与我国能源制度改革与国际能源制度建设相得益彰。仔细、深入研究能源宪章等相关法律义务，对能源宪章等国际能源法律体系与机制进行批判与借鉴，有利于倒逼国内的能源改革与法治建设。在准备加入国际能源宪章组织的过程中，清理、完善国内能源法律法规，提高国内能源市场透明度，构建更加公平公正的法律标准，有利于改善中国国际能源软实力与国际形象。

二是能源宪章转型有利于“一带一路”建设。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，要强化多边合作机制作用，让更多国家和地区参与“一带一路”建设。而国际能源宪章等相关国际能源机制在“一带一路”沿线地区具有重要影响，在汇聚相关国家加强能源合作方面，具有得天独厚的优势作用。能源宪章秘书处秘书长鲁斯纳克(Rusnak)认为，中国目前在能源需求和对外投资方面的情况与1991年能源宪章成立时的欧洲非常相似，《能源宪章条约》可为“一带一路”倡议中的能源投资、贸易与过境提供国际条约保护。能源是中国对“一带”国家最大的投资领域，单纯依靠投资对象国对投资者的法律保护存在一定风险，而《能源宪章条约》是对能源投资、运输、贸易提供有约束力法律保护的工具。

具体而言，在“一带一路”框架下，能源宪章及其条约可为加强中国与中亚等国家开展能源合作、保护海外能源利益提供法律基础与组织保障。中资能源企业可通过法律途径向外方政府维权，有利于保护中资企业的海外能源利益，有利于中哈石油管道、中亚中国天然气管道、海上油气运输安全提供法律支持。能源宪章可以弥补上海合作组织等能源合作机制的覆盖盲点，如非上海合作组织成员的土库曼斯坦却是能源宪章成员国，“丝绸之路经济带”国家中除了中国之外都加入了能源宪章组织。中国公司在这些国家的能源项目，会更容易从这些国家得到资金支持和获取更多利润。能源宪章可为中亚能源运输问题提供沟通渠道，通过能源宪章等多边框架与双边接触，可为中国与部分重要邻国建立更稳定的关系，从而降低海外能源利益风险。

三是能源宪章有利于我国海外能源风险应对、海外能源利益的保护，为其提供法律保障与组织基础。随着我国更多跨境油气运输管道的建成投产，运营中面临的问题逐步显现，包括对于油气运输突发事件的应对、过境国利益诉求日益多元化问题、管道运营国家间长期沟通协调机制等问题。目前，中国尚未建立具有国际法律效力的多边跨境运输管道法律框架，依靠双边投资保护协定、政府间协议及不具备国际法律效力的多边机制，尽快建立或加入一套跨境运输多边法律机制，对于确保我国油气供应安全十分重要。与此同时，我国电网、核电及新能源企业近年来在中亚地区的投资也不断增加，主要业务涉及电网升级改造、电厂建设、水坝建设、铀矿开采及相关贸易。如何维护这些境外设施正常运转、寻求高效的国际仲裁渠道，对于维护我国企业的海外投资利益至关重要。①王祝伟:《浅析能源宪章条约与中国能源安全的相关性:以中国与中亚国家的能源合作为例》，能源宪章秘书处，2015，http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/Publications/China_and_the_ECT_2015_exec_summary_CH.pdf。能源宪章对于协助中国防范海外能源潜在风险，尤其是解决在中亚地区的能源运输争端、投资保护及贸易等问题非常有利。作为相对发达、亲投资者的能源条约，《能源宪章条约》可以弥补我国与《能源宪章条约》缔约国签署的早期投资条约保护范围有限、保护程度不足的缺点，提高对中国在《能源宪章条约》缔约国直接投资的保护水准。

四是为中国带来某些挑战与风险。能源宪章可带来商业风险、国家名誉风险、法律风险。在中外能源争端中，《能源宪章条约》可被外方公司起诉我方授以法律依据，我方政府及企业可能被外资能源企业起诉。在掌握与运用国际能源规则上，我方尚未做好充分准备。我国参与国际能源治理的人才、人脉、知识、法律、技术、经验储备不足。对于投资方与缔约国之间的争端解决仲裁程序，中国政府与可选择的仲裁机构或仲裁庭之间的关系尚待明确。国家能源主管部门在能力和资源上都非常有限，许多技术和法律问题研究不足，在如何运用国际法律工具进行境外投资保护方面经验不够。能源宪章关于提高能效方面的规定，也可能被外方作为对我方进行气候环境谈判施压的借口。

鉴于能源宪章对中国是把双刃剑，中国应审慎又积极地参与能源宪章转型，增加影响全球能源治理的机制抓手。实际上，除了签署《国际能源宪章》，承办能源宪章相关会议也是中国加大参与全球能源治理力度的重要方式。2015年7 月21 日，在中国石油公司主办的能源宪章工业咨询小组(IAP)会议上，中国国家能源局长白克力便倡导加强中国与能源宪章的联系。

中国加入《能源宪章条约》利大于弊，应考虑签署《能源宪章条约》，并积极推动修订《能源宪章条约》，在未来构建《国际能源宪章条约》中发挥重要作用。中国应继续在签署《能源宪章条约》的基础上推动条约机制升级，打造更加平衡、更加高效、更能回应跨国投资监管政策需求的新一代多边投资条约，并纳入更广泛的能源合作议题①单文华:《深度参与新能源宪章搭建“丝路能源带”》，《法制日报》2015年06 月23 日，http://legal.people.com.cn/n/2015/0623/c188502-27191474.html。。我国“一带一路”倡议可与转型中的能源宪章进行战略对接。中国应该积极谋求在能源宪章决策和运行机制中发挥重要甚至主导作用，使能源宪章进程与“一带一路”建设良性互动、优势互补，着力打造以我为主、于我有利并惠及全球的“能源丝路网”。