河南省粮食主产区土地流转机制研究

赵素琴

(新乡学院 商学院，河南 新乡 453003)

河南省粮食主产区土地流转机制研究

赵素琴

(新乡学院 商学院，河南 新乡 453003)

作为重要的粮食主产区之一，河南省的土地流转对促进粮食产量稳定增收、维护我国粮食安全具有重要的意义。有关惠农的政策及其对粮食主产区种粮农户利益补偿机制对土地流转的预期收益目标会产生较大影响。因此，进一步研究和完善粮食主产区土地流转机制，对于矫正农地流转“非粮化”倾向、巩固粮食主产区商品粮供给主阵地也具有十分重要的作用。

河南省；粮食主产区；土地流转；机制

一、河南省粮食主产区农地流转的现状

随着我国粮食主产核心区建设战略的推进，河南省自2005 年开始率先实行粮食主产区核心示范区建设，以走农业生产集约化经营为方向，重点推动农村土地流转有序进行，促进区域粮食安全。河南省的农村土地流转进程有与全国各地土地流转情况相一致的共性，也受经济水平、地理环境等因素的影响而在流转规模、流转速度、流转方式等方面呈现自己的特性。

(一)土地流转速度不断加快但并不均匀

自2005年构建粮食主产核心示范区以来，河南省涉农土地流转的规模不断扩大，速度不断提升，但地区之间的差异较大。河南省农业厅的统计资料显示：截至2011年底，河南省全省农村土地流转面积1982万亩，占家庭承包面积的20.6%；2013年11月末，河南省农村土地流转面积2824万亩，约为2005年土地流转面积的13.5倍，占全省家庭承包耕地面积的29%。从各地市土地流转面积来看，各地农村土地流转新增面积分布并不均匀，地区间差异较大。洛阳市土地流转新增面积最为可观，2013年农地流转新增面积超过100万亩，远远超过周口市的60万亩、焦作市的10.2 万亩，而信阳市耕地流转面积300多万亩，约占信阳全市耕地面积的40%。

(二)土地流转方式多样化发展

土地流转方式多样化是河南省粮食主产区土地流转的一个显著特征。从流转方式看，目前河南省粮食主产区农村土地流转表现为转包、转让、互换、入股、出租等多种流转方式。从流转主体看，河南省粮食主产区农村土地流转的主体主要包括：承包经营农村集体土地的农民和农村集体组织如村委会。承包农户主要采取转包、互换、转让等形式的自发流转，而集体组织则更多地采取土地入股、土地出租等形式集中流转。从农村土地流转参与主体看，河南省粮食主产区农村土地流转发展则日趋呈现出多元化，除农户和村集体组织外，城镇居民、农业企业、科研院所等经济主体不断参与到农村土地流转大潮之中，承租、承包农村土地进行农业开发也已屡见不鲜。代耕、转让、转包和出租等成为主要流转形式，现金补偿成为主要补偿方式，如表1-1、1-2所示 。

表1-1 河南省主产区农村土地流转方式比例(%)

表1-2 主产区农村土地流转补偿方式比例(%)

(三)农业合作社助推土地流转

河南各地都十分重视发挥农民合作社在土地流转中的作用。笔者在信阳市罗山县调查时得知，罗山县各地成立了农机专业合作社、农艺专业合作社等专门的服务机构，为土地流转后的种粮大户提供综合服务，有效降低了粮食的生产成本。罗山县的“子路问津种养殖专业合作社”采取“合作社+基地+农户”的经营方式，流转耕地2800亩，建立了一个1500亩的粳稻生产基地和一个1300亩的优质高产水稻示范区，通过土地整合，小田变大田，净增土地280 亩，土地收益增加25万元，种植粳稻1500亩，比传统籼稻亩产增加100公斤以上，每亩实现增收740元，共增加种植收益111万元，加上机械化耕作，统一购种、购肥，每亩又可节约100元左右，效益明显提高。

二、河南省粮食主产区农地流转的制约因素

河南省土地流转的制约因素除具有土地流转的共性约束条件外,还与其自身经济社会发展的实际和土地经营的现状有关。主要表现在以下几个方面。

(一)土地流转运作不规范

作为农业大省，河南省目前尚未建立一套统一、规范、完善的农村土地流转运作程序，严重制约了土地流转规模和效益的提高。笔者调查发现，河南省绝大多数地区农村土地流转都依靠双方口头协议约定，很少签订正式书面土地流转合同，即使签订了正式的书面土地流转合同，也普遍存在条款制定不规范、不统一、不具体等问题，极易导致土地流转合同的执行难。土地流转合同执行难的这种状况极易引发土地流转违约、纠纷等法律风险，阻碍了粮食主产区农用土地的有序流转，不利于发挥土地流转所追求的专业化、规模化的实现[1]。

(二)流转农民的权益保护缺失

在目前农村土地流转的大环境下，一般的个体农民属于弱势群体，在土地流转合同签订过程中，由于农民信息获取渠道狭小且谈判能力较差，经常会出现地方政府侵犯农民权益的情况，使得农民的正当权益无法保证。主要表现是: 农民土地流转无书面合同、农民私自进行土地流转、土地流转过程中农民受到威胁和强迫等等。

(三)土地流转监管缺位

监管缺位也是当前农用土地流转不畅的一大诱因。政府“有形之手”固然不能解决粮食主产区土地流转的所有问题，但农用土地的有序流转以及遏制“非农化”趋势蔓延等消极影响确实离不开政府相关职能部门的有效监管。当前，河南省粮食主产区大宗农用土地流转过程中政府监管缺位引发的矛盾逐渐显现，而且有不断深化的迹象。利益驱使是推动农用土地流转的根本诱因，土地流转双方主体都是按照自身收益最大化目标参与土地流转的，由于土地流转主体之间存在先天的信息不对称，市场机制自发调节农用土地流转必然会出现失灵现象，需要政府监管予以矫正。随着粮食主产区土地流转规模的日益扩大，流转方式不断呈现多元化发展，土地规模经营主体日趋多元化，农村土地流转所牵涉的利益关系更加复杂。建立符合社会主义市场经济规律和保证区域粮食生产安全的土地承包经营流转制度，能够弥补市场自发调节农用土地流转的市场失灵，遏制农用土地流转“非农化”蔓延趋势，切实保证流转各方的合法权益，维护粮食主产区粮食生产安全。作为社会服务者、市场监督者和规则制定者的政府监管部门，要切实保证流转过程中处于弱势地位的农民的合法权益，解决失地农民的后顾之忧，充分尊重农民主体的流转意愿，千方百计地调动土地承包经营户参与流转的积极性，不断增加待流转土地供给[2]。

(四)信息服务缺失

供求双方信息对称是弥补农用土地流转市场自发调节的根本途径，解决农用土地流转过程中农民主体信息缺失对保障农民合法的流转权益具有极其重要的意义。笔者在调研中发现，多数农户对土地流转的价格、补偿方式、交流途径、生态环境、就业安置、社会保险等相关信息知之甚少，在供求双方谈判中话语权缺失，合法权益很难得到充分保障。由于缺少土地流转的完备信息，一些农地承包户往往对土地流转望而生畏，不敢流转，甚至有部分外出务工农民宁愿撂荒而不愿流转。也即使想流转闲置农地，由于受流转需求信息渠道的限制，也很难找到合适的需求主体，需求主体也很难以合适的价格寻找理想的土地流转供给农户。调查资料显示，河南省62.50%的地区没有建立土地流转动态信息库，77.89% 的地区没有土地流转的专门服务机构，这给土地流转信息的及时发布和土地流转规范化管理造成了很大的不便。单个农户资金、技术、抗风险等能力弱，而93.29%的地区又没有建立起土地流转的规模生产示范基地，62.50% 的农户反映基础设施不能满足土地规模经营的条件，全河南省对土地流转进行财政补助的地方只有14.01%，其中政府直接补助流入的占7.16个百分点，农村土地流转规模经营困难重重。

(五)农村社会保障体系薄弱阻碍了土地流转

长期以来，土地对我国农民来说扮演着生产和保障的双重功能。 一方面，作为生产投入要素，土地是农民从事农业生产的基本生产资料，对农民具有生产功能。另一方面，作为生存保障，土地是农民满足就业、繁衍后代、养老等社会福利的基本保障，对农民具有基本保障功能，是农民安身立命的最基本生活保障。土地依然是大多数农民养老、防老的最后依托，即使丧失劳动能力或外出就业，他们仍然不愿放弃土地承包权，这在一定程度上阻碍了农用土地流转的开展。而就业、养老等社会保障的薄弱在一定程度上成为阻碍农村土地流转的现实掣肘。尤其是就业保障缺失对农村土地流转的限制更为明显。调查显示37.50%失地农民处于失业或半失业状态，亟须加强失地农民的就业和再就业技能培训，增强非农就业技能，切实降低农民对土地的依赖。

三、河南省粮食主产区农地流转机制的优化途径

协调与土地流转有关的诸多矛盾需要借助于一定的经济机制，即土地流转运行机制。笔者认为，土地流转运行机制是指土地流转与农业生产各环节、各要素之间的相互联系、相互作用、相互制约的过程与方式。土地流转运行机制的功能表现在推进土地流转的实施，规范土地流转行为，协调土地流转中出现的各种矛盾，为参与土地流转的各经济主体提供服务等方面[3]。

(一)建立农民土地流出引导机制

由于受传统思想的影响，目前我国很多农民依然将土地作为其养老、防老的依托，不愿放弃土地承包权。为此，我们应该建立相应的引导机制，逐步引导农民将土地流转出来，提高土地种植户的经济效益，促进农村土地的健康流转。建立这一机制需要做好以下两方面的工作。

1.调动农民流出土地的积极性

应该积极加强对土地流出农民的文化教育与职业培训。为了拓宽土地流出户的就业范围和增强其就业竞争力，应建立县、乡、村三级农民教育与职业培训机构，并免费对土地流出户进行培训。同时，建立农户就业信息服务机构。大力发展农户就业服务中介组织，为土地流出户提供免费求职信息指导和介绍服务。

2.调动农民流入土地的积极性

首先，帮助农民转变小农作业的思想，培养作为种粮大户的新时代农民。其次，设立大型农作物种植户的专项扶持资金，建设一批大型的农业经营项目，用于培育壮大新型农作物种植户。最后，强化金融信贷支持。鉴于农业龙头企业贷款难问题，应积极协调各类金融机构，采取信用贷款、联保贷款等方式破解资金瓶颈。农村信用合作社可实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法，努力满足其资金需求。

(二)建立规范土地流转的约束监督机制

土地流转的制约机制是指通过建立有关的土地流转工作制度，规范流转程序，做好土地准入、协商、合同签订、纠纷调处等环节的工作。主要包括规范流转程序、规范流转合同和加强监管工作。

1.规范土地流转程序

县、区政府应建立强有力的农村土地流转工作领导小组，主抓土地流转工作的政策研究与咨询、方案制定、信息汇总和发布，提供规范的土地流转合同文本，做好统计、档案管理和纠纷处理等工作。健全县、乡、村三级服务网络，组建乡级土地流转服务中心。县、区农村土地承包主管部门和乡镇政府要认真贯彻《农村土地承包法》，切实履行好本行政区域内农村土地承包以及承包合同、经营权证书和土地承包经营权流转的管理、指导职责，建立工作责任制度和规范化的工作机制，确保土地承包经营权证发放到户，确保土地承包关系稳定完善，加强有关政策法规的宣传培训[4]。

2.规范土地流转合同

土地流转要统一流转合同，制定土地流转示范合同格式。对供求双方的流转申请，组织专人认真审查，符合法律规定的，方可进入流转市场。统一制作规范的流转合同文本，严格约定流转期限、土地用途、价款支付方式等内容，由土地流转服务机构指导合同签订，进行鉴证、归档管理，督促合同履约。与此同时，搞好合同鉴证，建立流转合同档案，依法引导供求双方就土地的流转价格、年限以及权利、义务等进行平等协商。

3.加强监管工作

要做好流转合同履行情况监督，确保农民利益不受损害。同时，对农村土地流转进行动态的定期考核，组织县乡干部跟踪指导，确保农村土地流转和抛荒地复耕等各项措施到位。农村经管部门应配合对集体建设用地流转收益的合法、合理情况进行监督。农村集体建设用地流转是一项系统工程，必须依法流转，公开透明，接受农民监督。

(三)建立保护土地流转的纠纷仲裁机制

笔者在调查中发现，近年来土地流转纠纷逐渐增多。通过仲裁机构来解决农村土地流转纠纷，能够减少当事人的诉讼风险和对抗性，因此，建立保护土地流转的纠纷仲裁机制十分必要。

1.构建农村土地流转纠纷三级仲裁体系

首先，建立县级“农村土地流转纠纷仲裁委员会”，仲裁委员会由农业、林业、司法、国土、水利等部门组成，成员由专业人员和聘请律师组成。设立农村土地承包纠纷仲裁庭，聘请各类专业技术人员为专、兼职仲裁员。其次，乡镇政府成立乡镇级“农村土地流转纠纷仲裁委员会”，日常工作由乡镇农经管理部门具体负责。有条件的地方，可聘请 1～2 名调解员。最后，在有条件的村建立村级“农村土地流转纠纷仲裁委员会”，及时调解、仲裁土地流转纠纷。仲裁委员由村两委干部、党员代表和村民代表组成。

2.规范土地仲裁机构的运作和考核

三级仲裁机构要定期召开县、乡、村三级土地承包纠纷仲裁组织直接负责人联席会议，研究土地承包管理和土地承包纠纷调节和处理工作; 建立土地流转纠纷解决时限和土地流转纠纷化解考评制度，年终由县、区级“农村土地流转纠纷仲裁委员会”按照任务完成比例、调解成功率及调解工作规范化程度等指标，对县级、乡级、村级“农村土地流转纠纷仲裁委员会”仲裁调解的情况进行考核考评，发现问题，及时处理，保障仲裁工作健康有序开展[5]。

(四) 建立保障土地流转的风险防范机制

土地流转中容易出现的风险主要是土地出让人失地后的失业风险和养老风险、流入土地农户的农业生产风险和贷款资金风险等。应采取相应的对策和措施，为建立保障土地流转的风险防范机制创造条件。

1.建立土地流转综合风险防范基金

土地流转综合风险防范基金由土地出让转让金提留、征地款提留、县级农村土地流转专项扶持资金和土地规模经营业主出资等组成。其作用是：一方面保障土地出让人的基本权益，用于失地农民就业、创业需要。资金可用于失地农民职业技术培训费用补助，或补贴援助失地农民自主创业。另一方面防止因各种因素导致的土地撂荒现象的发生，抵御发展订单农业承受的自然和市场风险。土地流转合同签订后，土地受让人每年交纳一定数量的风险保证金，以防范其因经营困难等原因无法履约的情况发生。

2.政府与金融机构联合破解资金瓶颈并防范资金风险

大力支持农村信用合作社把种粮大户、粮食产业化龙头企业和粮食深加工企业纳入服务范围，加大农户小额信用贷款和农户联保贷款的投放力度，努力满足其资金需求。

3.为土地流出户自主创业提供优惠条件

首先，由当地财政安排专项资金用于扶持农村规模种养、流通加工，鼓励农民自主创业。其次，支持规模种养基地、加工流通户扩大经营规模。对符合国家政策规定和农业产业发展的各类经营实体，要千方百计支持和鼓励其扩大规模，增强农民的创业动力和能力。最后，加强政府服务，农业龙头企业享受挂钩帮扶。各有关职能部门要降低农民开展自主创业的准入门槛，积极帮助解决各类经营主体在工商登记、劳动力保障、用地、用水、用电、各类办证、技能培训等方面所遇到的困难，营造良好的农民创业环境和便利条件[6]。

4.逐步完善三项保障制度

首先，完善农村养老保险制度。被纳入养老保障范围的土地流出户包括: 土地流转中失去农地的农民，与土地流入户签订了有关“土地流转”的合同的农民。其次，完善新型农村合作医疗制度。政府通过适当的投入作为合作医疗的启动资金，逐步提高筹资标准和财政补贴水平。最后，完善农村最低生活保障制度，解决农户的后顾之忧。

[1]西蒙·库滋涅茨.现代经济增长:速度、结构与扩展[M].北京：北京经济学院出版社，1989：69.

[2]郝静.河南省农村土地承包经营权流转存在的障碍分析[J].中州大学学报，2010(2)：23.

[3]高宇.我国农村土地流转机制研究[J].科技情报开发与经济，2012(6)：32.

[4]刘琴.土地流转制度下粮食主产区粮食生产问题研究[J].生态经济，2014(4)：41.

[5]孔祥智，彭超.农村土地承包经营权流转的模式、问题与启示[J].农村经营管理，2009(6):52.

[6]谭剑桥.关于农村土地流转问题的思考与建议[J].公共管理，2009(4)：51.

【责任编辑 张 萌】

2015-03-20

河南省政府决策研究课题(2013B278 )

赵素琴(1966—)，女，河南新乡人，副教授，研究方向：经济管理。

F321.1

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2095-7726(2015)10-0013-04