民族地区推行政府向社会力量购买公共服务的困境及对策

袁秀伟

(新乡医学院 管理学院，河南 新乡 453003)

民族地区推行政府向社会力量购买公共服务的困境及对策

袁秀伟

(新乡医学院 管理学院，河南 新乡 453003)

民族地区在我国有着重要的战略地位，但受诸多主客观因素制约，其基本公共服务水平相对较低。为提升其公共服务水平，积极推进政府向社会力量购买服务就成为一项重要的措施。但民族地区购买公共服务存在购买主体力量薄弱，承接主体数量少、功能发挥不佳，购买内容具有特殊性和购买环境有待优化等困难，需要采取提高政府购买服务能力、积极培育社会组织、创新公共服务供给模式及营造购买公共服务的社会环境等措施，积极推进民族地区政府购买公共服务。

民族地区；公共服务；社会力量

党的十八大及十八届三中全会明确了政府向社会力量购买公共服务(以下简称“购买服务”)的重要意义，要求推广政府购买服务，加大购买力度。国务院《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称“公共服务体系规划”)也明确提出，要充分发挥各类社会组织在提供公共服中的作用，推动社会组织承担公共服务。特别是《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称“指导意见”)明确提出到，2020年在全国建立比较完善的购买制度，此举将加快购买服务的步伐。政府购买服务已经成了强化政府公共服务职能，创新公共服务供给模式，构建多层次、多方式的公共服务供给体系的重要措施。

民族地区是我国重要的能源矿产基地，也是我国的生态屏障和国家安全战略要地，对我国经济可持续发展、生态环境维护和边疆稳定具有重要的战略意义。但由于受特定区位、自然条件、历史和人文环境等因素制约，其基本公共服务水平相对较低，因此积极推进政府购买服务，是提升民族地区公共服务水平、维护边疆稳定、共享发展成果、实现中国梦的重要途径。

一、民族地区政府购买服务的困境

(一)购买主体力量薄弱，动力不足

1.购买主体力量薄弱

购买主体力量薄弱的主要原因来自两个方面：一是民族地区经济发展水平较低，财政收支不均衡；二是民族地区购买服务的成本较高。

民族地区的经济发展极不均衡，其财政收入总量偏小，供政府购买服务支出的资金不多。2013 年民族地区六省区GDP总和为37113亿元，为广东省GOP的59.7%；其中内蒙古GDP最高，为广东省GDP的27%，西藏的GDP最低，为广东省GDP的1.29%。2013年民族地区五省区公共财政预算收入总量为3959亿元，为广东省公共财政预算收入的55.95%；其中，内蒙古的公共财政收入最多，为广东省公共财政预算收入的 24.3%，青海省的公共财政收入仅为广东省公共财政预算收入的 3.46%。具体情况如表1所示。

表1 2013年7省市GDP总量与公共财政预算收入

我国民族地区特殊的自然环境和社会环境使得民族地区购买服务的成本与非民族地区相比明显偏高。首先是运输、建设成本高。民族地区道路交通等基础设施较差，导致公共服务的运输及建设成本要比平原地区高出不少。其次是人力资源成本投入较高。民族地区特别是民族地区的农村地区，人口密度很小，但为了提供相应的公共服务，对应的服务机构及工作人员一个都不能少，甚至还要有所增加。加之民族地区公共服务的特殊性需求，也增加了公共服务的人力资源成本和代价，比如，由于民族地区语言的多样性，在开展教育活动时必须配备掌握“双语”的教育人才[1]，无形中增加了其教育活动成本。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求“省、市级财政要按照本行政区划内基本公共服务均等化的要求，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，帮助困难县(市、区)弥补基本财力缺口”。党的十八届三中全会报告也明确提出“区域性公共服务作为地方事权”，地方政府承担支出责任。当前，民族地区的公共服务不仅包括水利设施、 公共卫生、 基础设施、 广播电视，还包括农牧业技术指导、气象预报、基础教育、政府服务、信息传播、等等[2]。因此，基于现行的事权划分，相对于民族地区有限的购买资金和较高的购买服务成本而言，其公共服务的事权就显得比较繁重，购买力量比较薄弱，财政收支能力不均衡现象比较明显。张文礼、侯蕊、赵昕的《西北民族地区基本公共服务均等化研究——基于甘、青、宁的实证分析》①，刘燕华、谢宗棠的《对甘肃基本公共服务供给均等化的实证研究》②，都表明民族地区由于财政收入不足，难以充分保障提供公共服务的现实状况。

2.政府购买动力不足

当前，政府职能转换与角色转变还不到位，政府仍习惯于运用传统的行政管理手段解决问题。由于多种原因，政府部门或政府官员不愿意放权，或者说只愿意在维护自身利益的前提下进行“放权”。因此，当新的公共服务需求出现时，政府更愿意采用增加人员、增设机构的办法解决问题，而不愿意通过社会组织采用市场机制购买服务。加之政府活动不易量化，很难进行成本核算与绩效考核，致使其改善管理、提升公共服务质量的动力与热情明显不足。政府购买公共服务的动力不足，是影响政府购买服务的一个重要原因。

(二)承接主体数量少，功能发挥不佳

要推进政府购买公共服务顺利发展，一个重要方面就是需要有一定数量的社会组织或者非营利组织的存在和健康发展[3]。但目前民族地区社会组织发育不完善，承接公共服务的能力不强，无论从数量上还是从能力上讲，与政府购买公共服务的要求相比，社会组织承接公共服务的状况都不容乐观。

1.民族地区社会组织数量较少

研究结果表明，各省市区人口规模、经济发展水平、城市化水平和市场化程度直接决定着社会组织的数量，其中经济发展水平是关键的影响因素，经济发展水平越高，社会组织数量就越多。我国经济发展水平不均衡，导致目前我国社会组织的省域分布也非常不均衡。而目前民族地区经济较为落后，显然缺乏适合社会组织健康发展的条件，社会组织数量自然也就比较少。2007年底，西藏、新疆、宁夏、内蒙古和广西五大民族自治区的社会组织总数为28196个，仅占全国社会组织总数的7.29%[4]。部分省区社会组织数量和规模状况见表2所示。

从社会组织的类型来看，在现有不多的社会组织中，能够承担公共服务功能的更少。研究统计结果表明，社会组织大部分为学术交流类和业务管理类，二者数量所占比例超过了总量的76%，而公共服务类所占比例仅为总量的6%[5]。作为政府购买服务的承接主体的社会组织的数量严重不足，势必制约政府购买服务的进程和效果。

表2 部分省区社会组织数量及规模

2.社会组织功能发挥不佳

首先，社会组织自身的独立性与活力不足，限制了自身的健康发展。在向市场经济过渡的过程中，我国各种社会组织得到了很大发展，但自主性与活力不足仍是一个突出的问题，社会组织与政府部门之间的关系主要还是“父子关系”或“主仆关系”，平等的“伙伴关系”还比较少。部分社会组织是由政府发起或倡导成立的，甚至是在接到政府购买任务之后才专门成立的，社会组织成了“次级政府”[6]，有些社会组织承担了党组织或政府甚至专政机关的某些职能，几乎成了各级党委和政府的某个部门或办事机构， 它们没有自主性， 更谈不上活力[7]。

其次，社会组织自身内部各要素的发展也不平衡，影响了其功能的发挥。部分社会组织行业自律性较差、自身能力不足、未能获得政府和社会公众的普遍认可，影响力与公信力不强，严重制约了社会组织健康发展和作用发挥。

(三)购买内容有特殊需求

民族地区特殊的生存条件决定了对公共服务的特殊需求。这一特殊需求主要体现在以下两个方面。

1.需求具有民族性

首先，公共服务需求的民族性特征在语言方面的体现。目前我国还有22个民族正在使用28种本民族语言文字，民族语言的使用及满足民族地区语言的特殊性要求是法律赋予民族地区的正当权利。这种对民族语言的使用及要求直接体现了民族地区公共服务中的民族性特征。

其次，公共服务需求的民族性特征在生活特需品方面的体现。由于特殊的生活习惯，一些民族产品成了某些民族在饮食、医疗、文化艺术等方面的特殊用品和必不可少的特需品。比如对藏医藏药、蒙医蒙药的需求，以及对某些文体艺术的需求。这种需求使得民族特需品在少数民族地区具有了准公共物品的特质，成为民族地区的一项特殊公共服务。

2.需求具有流动性

民族地区农村人口居住分散，交通不便，公共服务半径较大。青海省每36万平方公里才拥有一座城市，西藏自治区每61万平方公里才拥有一座城市，而且很多地方还处于游牧状态，人口流动性极大。在许多情况下传统的公共服务提供模式已不能满足现实需求，迫切需要提供流动性的上门服务。总之，民族地区的自然环境和社会环境，导致民族地区公共服务的生产及提供过程都具有典型的流动性特征，形成了对流动性公共服务的特殊需求[8]。

(四)购买环境有待优化

1.购买过程中社会互信度不高

在政府购买服务过程中，政府、社会组织、公众的三方信任是关键因素。政府只有信任社会组织和公众，才能为公众向社会组织购买服务；社会组织只有信任政府和公众，才可能向政府出售服务；公众只有信任政府和社会组织，才能够选择社会组织提供的服务或者捐助社会组织和志愿者。但是现实情况却不容乐观，三者之间的互信度较低。首先，政府对社会组织不完全信任，还不习惯与社会组织合作，不习惯由社会组织代其提供公共服务，对社会组织的能力及资质等诸多方面持有怀疑态度，习惯对其进行多重限制；其次，社会组织也担心在与政府合作过程中失去自主性，也难以认同政府官僚化和低效率的表现，对合作也持怀疑态度；最后，公众长期受“大政府，小社会”社会结构运行的影响，习惯于由政府及其下属单位提供相应的公共服务，对政府机构之外的社会组织所提供服务保持审慎的态度，甚至产生了警惕、不信任的心理。可见，目前政府购买服务的社会信任心理基础比较薄弱，购买环境还有待优化。

2.缺乏完善的制度保障机制

我国政府购买社会组织提供的公共服务还处于探索期，缺乏与之相相配套的法律法规、保障机制；政府购买资金尚未纳入统一的预算科目，购买资金还得不到制度化保障；购买过程也不规范，欠缺规范的购买流程；评估环节往往被忽视，缺乏完善的监督协调和评估制度。虽然2014年5月和7月甘肃、宁夏、青海、内蒙古四省区相继颁布了政府向社会力量购买服务的实施意见或办法，但意见或办法的内容多为宏观层面的指导，很多方面还需要制定具体的细则，购买服务的保障机制还有待继续完善。

二、对策及建议

(一)多措并举，提高民族地区政府购买服务能力

1.积极提升民族地区发展水平

由于自然和历史的原因，民族地区经济基础薄弱，基础设施建设滞后，产业层次低，比较效益差，市场化意识比较淡薄，市场化程度较低，同时面临着生态环境脆弱、教育落后、人才素质不高、投资力度不足等制约性因素，这就造成了民族地区财源不足，财政收入匮乏的现状。因此，要提高民族地区政府购买服务的能力，最根本的还是要提升民族地区经济发展水平，培育稳定可持续的财源，增强自我“造血”功能。

要发展民族地区经济，一方面，中央政府要做到：加大政策、资金、人才等支持力度，大力发展民族地区的教育事业，提高人才数量和质量；加大民族地区基础设施建设投入力度；加大补偿力度，实现自然资源有偿使用制度，设立不可再生资源未来发展补偿基金，建立健全生态破坏补偿机制。另一方面，民族地区要做到：加强自身内涵建设，大力改造传统农牧业、能源和原材料产业；注重发挥区域特色和优势，积极探索走有民族和地域特色的经济发展道路。

2.加大中央对民族地区财政转移支付力度

赵楠、成艾华的研究结果表明，民族地区基本公共服务水平的提高主要依靠转移支付③。吴旭东、王建聪认为，现行转移支付标准缺乏科学性，导致对于民族地区间的财政转移支付结构在一定程度上扩大了地区之间公共服务供给水平的差异④。因此，提高民族地区政府购买服务的能力，既要加大中央对民族地区的财政转移支付力度，又要完善现有转移支付制度。

一是改善财政转移支付结构，构建以一般转移支付和专项转移支付为主体的复合转移支付体系。二是推行纵向转移支付与横转移支付相结合的模式，加大纵向转移支付力度，规范和完善横向转移支付。三是充分考虑公共事业发展成本差异，充分考虑民族地区的自然条件、经济条件、社会条件和民族性因素(少数民族人口比重、民族文化、民族宗教)等，完善转移支付标准[9]。建议增加“民族地区转移支付”额度，加大对民族地区基本公共服务的专项转移支付力度。四是完善相关政策，对民族地区的财政转移支付要减免配套要求，对民族地区之间的财政转移支付进行平衡；规范省级以下转移支付制度，规范县级对乡镇的财政转移支付制度。

(二)积极培育和发展社会组织

社会组织作为购买公共服务的承接主体，其地位、作用十分重要。培养社会组织自身的能力的重要性不言而喻，而发展社会组织一个极为关键的因素就是政府的支持，政府的支持力度决定了社会组织的数量及规模。经济发达地区政府的支持力度大，社会组织发展的速度就比较快；而目前民族地区政府的支持力度小，出台的支持政策也少，导致社会组织发展缓慢[10]。中国青年工作蓝皮书(2013—2014年)《青年与青年社会组织——中国青年社会组织发展状况研究报告》证实，由于广东省已进行试点放开社会组织注册登记，不少其他省区的青年社会组织跑到广东注册登记，并获得成功。因此，民族地区政府要积极培育发展社会组织，完善促进社会组织发育制度，降低社会组织准入“门槛”。应改革当前的双重管理制度和登记制度等，实施直接登记制度，给予社会组织合法地位，促使其快速发展，增加购买公共服务的承接主体数量。

为此，各省级政府要转变观念，树立“支持社会组织参与社会管理和公共服务”理念，对社会组织的管理由“控制型”、“约束型”向“促进型”和“发展型”转变。同时，要不断完善相应的监督评估、惩罚退出等制约和规范管理制度，以制度规范社会组织的行为，确保其得到良性发展。

(三)创新民族地区公共服务供给模式

发展民族地区基本公共服务，需要从民族地区的实际出发，制定相应的发展规划，创新公共服务供给模式，探索具有针对性的流动公共服务供给模式。

我国民族地区一个典型的特征就是地广人稀，尤其是农村大都地处山区，人口居住比较分散。很多地方每平方公里平均还不到1个人。因此，构建“流动公共服务”体系，是推进边疆少数民族地区服务型政府建设时必须注意的理论和现实问题[11]。同时，民族地区应该抓住国家实施西部大开发、加速西部小城镇建设的大好机遇，加快小城镇建设步伐。同时，从不宜生存和发展的地区移出，发展城镇社区，提高人口的聚合度，缩小服务半径，提高服务效率。当然，在整个发展过程中要保护好民族文化。

(四)营造政府购买服务的社会环境

社会环境是社会组织周围各种社会因素和条件的综合体，营造政府购买服务服务的社会环境，就是要形成政府、社会组织和公众三者之间的良性互动，密切三者的相互信任关系。社会组织应当通过合法途径加强与政府三间的交流，促进双方信任。同时，应激发和增强公众的参与意识。公众参与是一种持续的社会建设和社会改进的行为，在此过程中公众可以通过表达诉求，提出公共服务过程中存在的问题并要求政府加以解决。总之，政府、社会组织和公众三方只有加强合作，才能够协同推进公共服务供给效率的不断提高。

注释：

①参见《兰州大学学报(社会科学版)》2013年第5期。

②参见《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。

③参见《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2010年第4期。

④参见《经济与管理》2011年第6期。

[1]姚万禄.西北少数民族地区政府公共服务面临的主要问题与对策[J].科学·经济·社会，2008 (2):11-15.

[2]张丽娴，孙振凯.中国西部民族地区基本公共服务均等化简析[J].社科纵横，2014(2):50-53.

[3]许光建.推广政府购买公共服务的重点难点和路径[J].前线，2014(5)：25-27.

[4]李国武.社会组织的省域分布研究[J].社团管理研究，2011(8)：37-40.

[5]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革[M].北京：社会科学文献出版社，2002：114-115.

[6]许小玲.政府购买服务：现状、问题与前景：基于内地社会组织的实证研究[J].思想战线，2012(2)：75-78.

[7]于成文.我国社会组织发展的不平衡性与发展路径[J].学习与实践，2008(3)：143-147.

[8]白维军.流动公共服务视角下的民族地区农村养老保障服务创新[J].内蒙古社会科学，2014(2)：9-13.

[9]赵楠，成艾华.财政转移支付在民族地区公共服务均等化中的效应及改进措施研究[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2010(10)：144-149.

[10]张文礼.合作共强:公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验[J].中国行政管理， 2013(6)：7-11.

[11]任维德.“流动公共服务”研究论纲:兼论边疆少数民族地区服务型政府建设[J].内蒙古社会科学，2014(1)：6-11.

【责任编辑 李 敬】

2015-05-26

国家社会科学基金(13CZZ043)；河南省社科联项目(SKL-2014-124)

袁秀伟( 1977—) ，男，河南延津人，讲师，研究方向: 公共事业管理。

D630

A

2095-7726(2015)10-0056-04