试论国家治理现代化的内涵及其可行性路径

试论国家治理现代化的内涵及其可行性路径

徐雪薇

南京工业大学，江苏南京210000

摘要：实现中华民族的伟大复兴是近代以来中国人民最伟大的梦想，更是中国共产党为之奋斗的目标。党的十八大提出到2020年建成小康社会的目标，围绕这一目标，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国全面建成小康社会奋斗目标提供了坚实的理论保障。本文试图从国家治理现代化的内涵出发，深入分析我国国家治理的现代化，进而试图提出其可行性路径。

关键词：治理；现代化

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0266-02

作者简介：徐雪薇(1990-)，女，汉族，江苏宜兴人，南京工业大学，硕士研究生，研究方向：思想政治教育。

一、国家治理现代化

(一)国家治理体系现代化

王嘉让认为，“国家治理体系是道路、理论、制度、政策、方法的综合，包括政府治理、社会治理、基层治理、民间治理，政治治理、经济治理、文化治理、环境治理等不同层次不同领域的治理。它是国家所设计的实现经济社会发展、维护社会公平正义和谐的基本制度和法律体系，其基本标志是“民主”、“法治”、“科学”、“创新”、“和谐”。”[1]

竹立家认为，“国家治理体系的现代化，是指政府职能体系的科学化和规范化，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到社会共治。一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征：一是通过转变政府职能，实现国家“权力体系”现代化；二是“依法治国”体系的现代化；三是“民主治理”体系的现代化。”[2]

习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上就国家治理体系给出了最权威的解读，即国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，在一整套联系密切，彼此协调的国家制度中，有包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党建在内的各领域法律法规与体制机制安排。

综合上述观点，本文认为，国家治理现代化体系是一个内涵丰富的概念，在把握其内涵时应该抓住一下几点：一是制度性。国家治理体系不是一个框，什么都可以装进来，它主要是指党领导人民管理国家的制度体系，包括国家基本制度，法律法规安排以及经济、政治、文化等各领域的体制机制；二是人民性。国家治理的最主要目的是造福广大人民，因而，推进国家治理体系现代化，必须坚持人民主体地位，把以人为本落实到国家治理的各领域。三是系统性。长期以来，我们在国家治理体系的建设中可谓竭尽智慧，制定了不少法律、作出了很多规定、制定了好多条例，但是由于认识存在误区，往往把这些规定、条例都等同于制度，结果就是制度成了条文的堆砌，消解了制度的权威性。

(二)国家治理能力现代化

治理能力作为学术概念由来已久，认识也不尽相同，要廓清国家治理能力的内涵，首先要廓清对于国家治理能力的错误认知。

一种观点认为，政府的权力和控制范围越大，其治理能力就越高。这种观点其实是计划经济时代的思想遗产。事实上并非如此，因为，政府并非无所不能，政府的能力是有限的，所以，好的政府应该是做好自己擅长之事，而不是无限扩大自己掌控的范围。

一种观点认为，政府的自由裁量权越大，其治理能力就越高。阿克顿曾经说过，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。政府的自由裁量权体现为公职人员的自由裁量权，这就表明，公职人员裁量权越大，就越有可能损害公民的利益来为自己寻租，这就容易引发公民对政府部门不满，甚至丧失对政府的信任，进而削弱国家治理能力。

另一种观点认为，领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高。其实，国家治理能力的高低与领导人权力的大小无关，关键在于要有好的制度和高效的服务部门，并非在于领导人权力的大小。现实中就是因为某些官员手中权力过大，滥用手中的权力搞寻租，结果落得牢狱之灾，这反而损害了治理能力。

因而，“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[3]主要表现为治理的措施、方针、方法的科学性和高效性。就国家治理能力的现代化而言，一般是指政府的政策制定能力、财政预算能力和选人用人能力的现代化。表现为五个方面的能力建设：一是政府公信力建设，二是政府责任能力建设，三是政府的执行能力建设，四是政府的监督能力建设，五是政府的服务能力建设。这些见解都是比较有见地的。

二、当前国家治理现代化面临的挑战

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，人民生活水平逐年提高，国家综合国力显著增强，在国际社会拥有越来越多的话语权。但不容忽视的事实是，由于我国治理体系和治理能力的不健全、不完善，我国社会存在的矛盾和问题有急聚爆发之势，不仅危及着社会稳定，而且危及着党的执政地位。

第一，党和政府主导的发展模式遇到瓶颈。毋庸质疑，尽管我国正在逐步加大治理转型，不断加大政府机构改革，并且提出了构建服务型政府的治理模式，但党和政府主导的经济发展模式并未根本改变。主要表现在：党和政府主导的投资模式没有改变，如银行向国有企业注资、发行公债、土地财政、特定产业政策倾斜、行政审批等仍是资源配置的主要手段，市场机制的作用难以发挥，民营经济生存维艰。加之党和政府在主导经济发展的同时把“维稳”放在同等重要的位置，强力维稳导致的结果就是人们“仇官”情绪的积累和群体性事件的频发。

第二，腐败现象居高不下，严重削弱了党和政府的公信力。改革开放成绩不容否定，但负面的东西同样不能忽视。分配不公、发展不平衡、腐败、阶层固化等问题等日趋明显，所有这些问题的存在都显示了我国治理体系中缺乏一种民主责任机制。一般而言，国家治理者承担着人民的重托治理国家，有比一般人更多的权利来汲取和监管社会资源并进行权威性的分配，如果国家治理体系中缺乏一种民主责任制的制度安排或相关制度的虚置状态，国家管理者群体就有可能会利用手中权力搞寻租，成为一个特权阶层。某些人就有可能公权私用，利用公权发财致富，这就形成一个怪圈，任何社会治理主体都渴望被行政化，甚至为行政化自找平台，结果就是为腐败提供了滋生的土壤。所有这些现象的存在，都暴露出我国国家治理体系的有待于改进和完善。

第三，国家接纳公民政治参与的制度容量不足。根据马克思的历史唯物主义原理，人是历史的创造者，是推动社会发展的最终决定力量，因而，国家治理的终极关怀就是人的自由而全面的发展，换句话说就是人应该成为国家政治生活的主体。目前，我国部分社会群体，比如一些专家学者、媒体从业人员、工程技术人眼、律师等中产阶层由于知识水平高，接受了现代公民意识教育，强烈要求参与国家的政治生活；农民工阶层已不同于传统意义上的农民，这部分群体由于常年生活在城市，受城市文明的熏陶也具有了强烈的现代公民意识；互联网的普及使得社会中的大多数群体都有了公民意识，许多人利用网络表达着自己的利益诉求。然而，出于维稳的刚性约束，现有的国家治理体制在接纳公民政治参与方面的制度容量显得不足，政治透明程度较低，等等。

三、推进国家治理现代化的可行性路径

(一)正确构建政府、市场、社会的关系

国家治理体系中的核心问题，是政府、社会、市场的关系问题，这已普遍认同。因为，依据现代治理理论的逻辑阐释，国家治理的最终目标模式是“善治”模式，而“善治”模式的架构就是政府、市场、社会的三极互动合作共治。改革开放以来，我国已经做出了很大的努力致力于构建政府一—市场一—社会三者之间的关系。有些方面取得的成绩已经相当显著，比如完全能动的统治国家变为着重于经济建设方面的国家管理，最后再到服务形式的国家治理。但是，传统的政府主导型的国家发展模式没有得到根本改变，发展是硬道理、稳定压倒一切的国家治理理念，还有一定的市场并发挥着相当大的作用。随着改革的深入发展，社会事务日益繁多，原先政府主导的国家治理模式逐渐不适应经济社会发展的要求。因此，重新构建政府(国家)——市场——社会的关系成为推动国家治理现代化的必然选择。

(二)构建服务型政府

当前，改革已进入深水区，我国经济社会发展进入改革开放以来的关键时期，攻坚难度大、任务繁重，通过审视我国在经济社会发展中出现的体制机制不健全，相对滞后的行政管理体制改革进程等深层次的矛盾和问题，政府自身创新治理能力的薄弱有着不可推卸的责任，这就对我们正确规范政府角色定位和完善自身建设提出了新的要求。因此，十八大强调指出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，这为我国政府治理指明了方向，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的中心环节。

现代政府所面临的公共问题日益复杂多变，对政府治理结构提出了更高要求，传统的强政府、弱社会的治理模式已经不能适应日趋复杂的公共性问题，唯一的解决办法就是完善政府的治理结构，大力发展社会组织。因为，社会问题的根源来自于政府、国家、市场三个方面，健全完善的市民社会能够促进民主政府和市场体系的有序工作。也就是说，要想实现政府对整个国家的有效治理，必须加快发展公民社会组织，适度向公民社会组织分权，将一些政府做不好、做不了，有社会组织承担要比政府承担获得更高效益和效能的工作等交由社会组织来做。为此，政府要按弃传统的垄断性治理模式，建立起政府、市场和社会的三元互动式治理模式，充分释放民间力量，来弥补政府和市场的不足。

要转变政府职能。政府职能其实就是政府角色定位问题，就是说在政府与市场、社会、企业的关系上，政府应履行什么样的职能问题。根据传统的政府理论观点，政府应是“掌舵者”而非“划桨者”，应从生产者、参与者转变到服务层面上来。但对服务层面的界定众说不一，本文认为，转变后的政府职能主要应体现在：一是制度供给，既包括一些法律、法规、规则等硬制度，也包括诸如行政文化等软制度；二是政策供给。针对市场失灵的缺陷，转变后的政府职能主要应体现在对市场的引导上，通过制定诸如环境保护、社会保障、金融、财政、分配、教育等政策，间接领导市场，维护社会秩序，确保社会公共利益；三是服务供给，主要指公共产品和公共服务，如国防、公共安全、环境保护等，由于公共产品的非竞争性和非排他性的特点，决定了不能由市场提供，只能由政府提供。同时，政府提供公共产品的方式、态度和程序直接影响着公共产品供给的质量。

[参考文献]

[1]王嘉让.努力推进国家治理体系和治理能力现代化[N].陕西日报，2013(11).

[2]竹立家.着力推进国家治理现代化[J].中国党政干部论坛，2013(12).

[3]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013(11).