论基层检察人员分类管理改革困境之破解——以检察官员额制为切入视角

沈利强 钟 丽 陆明敏

桐乡市人民检察院政治处，浙江 桐乡314500

一、四省份员额制样本分析

上海作为本轮司法改革中“第一个螃蟹”的地方，上海确定了检察官、检察官助理等司法辅助人员以及司法行政管理人员三类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例，确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。广东省的试点方案包括总方案《广东省司法体制改革试点方案》和6 个子方案，广东省在子方案中明确，检察官员额5年内逐步减少到39%以下，司法行政人员员额比例调整至15%左右，46%以上人员为司法辅助人员。海南省规定检察官、检察辅助人员、检察行政人员的比例分别占专项编制的39%、46%、15%。吉林省规定检察官检察辅助人员、司法行政人员分类员额不超过33%、37%、39%。

二、员额比例确定过程中的若干问题分析

(一)员额要建立在政法专项编制数上

上海市的改革方案，以“队伍总数”为基数来确定检察官的比例，但是由于“队伍总数”所包含的人员情况比较复杂，各院之间差距也较大，因此，如果以队伍总数作为员额制确定的基数，会给检察人员分类管理产生不慎重、不权威的不良影响。

(二)员额比例数要建立在核心办案数量上

在各基层院的政法专项编制的分配上，虽然已经考虑了辖区人口、经济发展状况、案件数量等因素，但是，一旦员额制采取占比方式，必然会削弱各基层院之间的差距，因此，在员额比例确定时，还需考虑了辖区人口、经济发展状况、案件数量等因素，区别不同院之间的比例，从而适应和满足办案实际需要。

(三)员额比例数要由省级院确定

为了体现员额制在省级间的公平性，员额比例应该注重顶层设计，由省级检察院确定不同级别检察院的的员额制，而不是由省级院确定市级院的员额比例，由市级检察院确定基层院的员额。并且，员额比例一旦确定，不得朝令夕改，在5年甚至更长一段时间内不得改变。

三、建立检察官员额制度的制约性分析

员额制作为本轮司法体制改革最“难啃”的骨头，在推进过程中，必然会遇到这样那样的困难，本文以桐乡市检察院2015年初的数据为例，试图分析当前建立检察员额制面临的难点。

(一)检察官的困境

员额制推行后，具有独立办案资格的检察官数量将大幅减少，以桐乡市院为例，目前，在公诉、未成年人刑事检察、侦查监督部门正在独立办案的检察官有20 人。员额检察官数量减少，这就意味着他们将承担更多案件处理决定，担负起的终身责任将更加重大。职业化专业化精英化的检察官队伍群体尚未养成，责任和能力未实现“人职匹配”，在这种情况下，检察官的司法权威可能很难一蹴而就地树立起来。

(二)检察官助理的困境

检察官员额制度一旦确立后，检察官与员额检察官之间的职责将很难界限划分，而且他们心理上也会产生一定的落差，他们虽然有较高的法律理论水平和学历，但在竞争检察官员额时，不具有优势，等待检察官员额空缺周期又较长，一旦检察官助理觉得检察事业发展受限，不利于保持检察队伍的稳定性。

(三)检察行政人员的困境

长期以来，绝大多数基层检察机关没有对检察人员进行分类管理，例如，桐乡市院共有6 名检察员、检察官助理安排在政工等行政部门工作，另有6 名不具备法律职务的人员安排在反贪等办案部门工作。面对改革红利，检察行政人员却分不到一杯羹，行政人员多年的行政工作经验不能直接划归为等同或者打折后的办案经验。改革之后“何去何从”，这将是检察行政人员必然要直面的选择难题。

四、检察官员额制度的配套措施

(一)员额制与检察官遴选

实行检察官员额制，必须要对现有的检察官进行严格遴选。员额制确定后，如何遴选检察官将成为检察官员额制改革的关键所在。要体现遴选的严格性和公平性，应该由省级检察机关组织开展遴选工作。

(二)员额制与检察官助理制度

检察官助理不同于助理检察员，推行检察官员额制，首先要将助理检察员制度改为检察官助理制度。同时，要对检察官助理实行单独序列管理，培育一支高素质的职业化专业化的检察官助理队伍，帮助检察官摆脱检察事务性工作，使检察官集中精力专司检察权，提高办案质量和效率。

(三)员额制与大部制

推行员额制必然缩减检察官队伍的人数。好钢用在刀刃上。要创新改革内部机构，按照检察职能重新划分机构设置，同时，在各个机构内部改由检察官负责的办案组织，以司法化的方式开展办案工作，办案组织不再是行政机构，办案组织的负责检察官也不再按行政化模式管理，合理科学使用检察官资源使得司法效能最大化。

[1]龙宗智.检察制度教程[M].北京:法律出版社，2002.3.

[2]姜伟.中国检察制度[M].北京:北京大学出版社，2009.11.