香港特别行政区行政主导体制研究

香港特别行政区行政主导体制研究

张钰婷

安徽大学，安徽合肥230000

摘要：香港特殊的历史环境使行政权在政治体制中居于主导地位。而这种行政主导体制在历史及当今社会中促进了香港经济、政治、文化等多方面的发展，在香港发挥了不可磨灭的积极作用。但是随着社会的不断进步，这种行政主导体制的弊端不断被暴露出来，如何进一步发挥行政机关在社会政治、经济、文化中的作用，如何使行政机关处理好其与立法机关、政党和人民之间的关系是香港急需解决的现实问题。

关键词：香港特别行政区；行政主导体制；行政长官；政府

中图分类号：D921.9

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0127-02

作者简介：张钰婷(1990-)，女，汉族，安徽淮南人，安徽大学法学院，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

一、香港特别行政区行政主导体制概述

(一)行政主导的涵义

所谓“行政主导”就是在分权体制下行政权相较于其他权力而言居于优势地位。近年来关于香港政治体制发展的讨论中，中央多次强调行政主导体制的重要性，并将它提升至《基本法》所确定的基本体制。行政主导已成为香港特区政治体制的一大原则和特点。

(二)香港选择行政主导体制的原因

香港回归前的港英政府时期实行总督制，为了实现对香港的控制，总督的权力被无限放大，行政权力处于不可动摇的核心地位。这也是“行政主导一词在香港的最先体现。在这一时期，香港人无权参与政治决策，港英政府将权力牢牢握在自己手中。这种集权模式虽不利于民主的贯彻，但在一定程度上却有利于政府决策的高效实施，促进了香港经济的繁荣发展。

香港在亚洲乃至世界的金融、贸易、航运地位，决定了它需要一个高效率的政府来维持其商业环境的有效运作。香港的社会结构相对较为复杂，需要一个既能考虑各阶层利益又能有效作出决策的行政体制，只有行政权居于政治体制的主导地位，才能保证决策的平稳运作和社会的稳定和谐。

(三)行政主导体制的具体体现

1.行政长官法律地位崇高

行政长官是香港特别行政区政府的代表，由其执行《基本法》和依《基本法》适用于特区的其他法律以及中央人民政府就《基本法》规定的事务所作出的相关决定。

2.行政长官在与立法会的关系中居于主导地位

一部法律的生效，需行政长官签署并公布。即使立法会已通过该部法案，行政长官仍有权拒绝签署，并可在三个月内要求立法会重新审议该法案。行政长官还可以在立法会不通过政府提交的法案或财政预算时对其提出解散。

3.政府与立法会的关系中体现行政主导

政府需对立法会负责，但这种“负责”有别于英国的责任内阁制——不负责意味着倒阁，也不同于内地的人民代表大会制——对不负责的官员可以予以罢免，政府无需为相关不利法律后果的发生承担相应的责任。由此可见，立法会对政府的制约力度较小。

二、行政主导体制的限制因素及面临的困境

(一)立法会权力不断扩大

1.立法会拥有制定、修改和废除法律的权力

按照《基本法》的设计，香港现行立法体制在自治范围内事项的立法方面，遵循高度自治原则，自行立法，中央并不强制干预。立法会相对于港英时期的立法局，掌握了立法方面的实权，不再是行政机关的附庸和“傀儡”。

2.立法会拥有审核政府财政预算、批准税收和公共开支的权力

特区政府无法取得立法会内较为稳定的多数支持，尤其是在立法会内多数人反对特区政府的情况下，立法会不仅可以通过财政预算直接约束特区政府，而且可以在某些立法权不能直接过问和干预的领域，如人事任免等方面，运用财政权间接地迫使特区政府接受立法会的主张或向其妥协。

(二)政党政治的兴起约束了行政的主导地位

香港政党数量较多，势力较为均衡，可根据政党与政府的关系大致分为建制派和反对派两大阵营，一直拥有较高民意支持度的反对派常常对政府决策持相反意见，甚至有时是为了反对而反对。原因之一就是香港的议员并不执政，他们往往需要通过出位的言论来博得媒体和大众的注意。

(三)政府很难掌握民意

由于香港社会结构较为复杂，各个阶层的利益冲突较为激烈，政府在咨询民情、拉拢民心的过程中无法使每个决策都反应各阶层的利益，这使得政府很难真正掌握民意。政府无论怎么做都很难让每个公民心满意足，所以，政府只能试图把握主流民意，但少数民意却可能成为立法会或者是反对派攻击政府的利器，甚至转换为主流民意反对政府。久而久之，民众极易对政府产生不信任感。

三、行政主导体制的完善措施及建议

(一)调整政府与立法会的关系

行政和立法作为政治体制中的两大力量应当相互制约相互配合，这也是起草香港基本法时的一大宗旨。如上文所述，立法会的权力在不断扩张，其对行政机关的制约作用越来越突出，这符合整个世界的政治体制局势，但却使得两者很难相互配合。笔者建议设立副行政长官，负责协调政府与立法会的关系。由副行政长官向立法会负责，汇报相关工作，接受质询。立法会有权对副行政长官提出不信任案，但不信任案的提出和通过需经过严格的规定，以免立法会滥用该项权利。

(二)调整政府与政党的关系

在香港，政党目前还不能参与行政长官的选举，这使得两者之间的矛盾愈演愈烈。但政党政治正在以迅雷不及掩耳的速度快速发展，政党不得参与行政长官选举的这一做法阻碍了行政主导体制的发展，笔者建议调整两者之间的关系，让政党代表参与政府的行政体系中，允许代表某政党的政党首脑担任香港特区的行政长官，使具有群众基础的政党组织能成为政府进行决策的力量支持，从而缓解两者之间的矛盾，政府的行政主导地位得以加强，同时也提高了政府的办事效率，减少了政党对政府的干预及反对。

(三)加强政府自身建设，争取民意支持

1.提升应对能力和决断力

首先，香港政府必须提升应对能力，有效解决政治危机。一个政府在紧要关头是否训练有素，是否能积极应对突发状况，这直接决定了民众对其的信任程度。其次，香港政府应当提升政府的决断力，出台相关刺激经济快速发展的政策，提高香港人民生活质量，从而争取民意支持，为其他政府决策打下良好的群众基础。

2.提高咨询民意的成效

政府在进行民意咨询时，咨询渠道过于陈旧，咨询时因解释不充分而使得民众无法理解政府决策的寓意等原因引起了一部分民众的不满。要争取民众的支持，必须扩宽咨询渠道，充分利用网络、媒体等方式听取民众意见。采用漫画、社区宣传等更为通俗易懂、贴近实际的方式对咨询项目进行解释说明。建立相关咨询责任制，防止相关行政人员在咨询时敷衍了事，使咨询真正落实到实处。

四、结语

香港政府及其行政长官在促进香港经济发展方面做出了卓越的贡献。但是在记住他们贡献的同时，也不能忽视其所代表的行政主导体制的不足。香港具有高度的自治权，在其自治权范围内充分行使行政权的同时，也要注意处理好行政权与立法权、司法权之间的关系、处理好政府与民众、政党之间的关系，使政府成为民意的发言人，成为社会的代言人。

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