从经济法视角分析房地产宏观调控主体

何 川

西南交通大学，四川 成都610000

近年来随着房价持续走高，国家出台一系列政策法规稳定房价，也就是我们通常所称的“宏观调控政策”，对于什么是经济法上的宏观调控?经济法上的调控主体是谁?是否具有合法性?下文将分几部份进行分析。

一、“经济法角度下的宏观调控”的涵义

(一)经济法

经济法是对社会主义商品经济关系进行整体、系统、全面、综合调整的一个法律部门。在现阶段，它主要调整社会生产和再生产过程中，以各类组织为基本主体所参加的经济管理关系和一定范围的经营协调关系。经济法的体系是由多层次的、门类齐全的经济法部门组成的有机联系的统一整体。学界对其结构有着不同分法，但核心问题已基本达成共识，认为经济法的体系应采取如下的结构:宏观调控法和市场规制法，再由两者的各个亚部门法所构成。

(二)宏观调控

宏观调控是国家运用计划、法规、政策等多种手段以及通过道德等辅助办法对经济运行状态和经济关系进行调整和干预，并且微观经济活动纳入国民经济宏观发展路径，当经济运行偏离宏观目标的时候，或者有这种倾向的时候，及时进行纠正，以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展。主要有三种手段来进行调控，即经济手段、行政手段、法律手段。

(三)经济法角度下的宏观调控

经济法体系中的宏观调控法的含义是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系的法律规范的总称，由宏观调控基本法统帅下的宏观调控专项法和宏观调控相关法所构成。即是指调整宏观调控关系的法律规范的总称，是国家管理宏观经济的主要法律手段之一。

二、我国房地产宏观调控主体的正当性

(一)现状

2005年“新国八条”的制定，国家多个部门参与了制定，包括了建设部、财政部、发展和改革委员会、税务总局、银监会国土资源部、人民银行等部门;2006年《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》即“国六条”的制定，其制定主体涉及建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门。从以上这些文件的内容看，调控的主体还包括各地政府，说明我国的宏观调控主体十分杂乱，无章可循。学界关于调控主体有很多种看法，包括一元主体论、二元主体论以及认为是国家经济管理机关，包括七部委以及中国人民银行等。

(二)经济法角度分析调控主体

从宏观调控的性质出发进行分析，首先，宏观调控具体目标是保证充分就业、稳定币值、平衡外汇收支以促进经济增长，总体目标是国民经济总的供需基本平衡。其次，宏观调控是对国家经济的干预和刺激，往往关系到国家的兴衰与人民群众切身利益即事关国计民生。最后，鉴于上述，宏观调控应该有相应的责任机制，因为根据法治原则，作为一种权力必定要有相应的责任。从以上分析中我们可以得出结论坚持一元主体论，国家宏观调控主体应为中央一级的国家机关，只有这样才能站在全国的高度，从社会利益出发，制定推动经济结构优化升级的制度及政策，保证宏观调控目标实现。

(三)主体的正当性

中央一级的国家机关是否就等于是中央政府?我认为是否定的，政府仅代表了国家中的行政机关，而立法机关和司法机关都是具有法律赋予的权利和资格的，中央政府在少了立法、司法的权力制衡这一外部约束，作为政策的制度者和执行者，使得调控政策本就难以落到实处，在制定宏观调控政策时，政府以不容置疑的态度在制定宏观调控措施，作为“无欲”的实体来维持公平，其行为的合法性或说正当性就没有考量的标准与基础了。因此，宏观调控作为一项权力应该由全国人大授权主持全国行政工作的国务院行使。也就是说，应当制定法律明确宏观调控的主体是国务院，从而使国务院行使宏观调控的权力于法有据。

三、我国宏观调控主体行为的合法性

(一)内容上

在市场失效时，必然有政府做出干预，这个干预就是宏观调控，这是一种必备的紧急应对措施，特别是在市场机制不能顺利发挥作用的时候。宏观调控的特点是抽象的、间接的、具有导向性的，也就是说无论在何种情况中宏观调控都不会也不可能会替代市场机制，那么也就表明宏观调控对于企业的正常、自由的经营与管理是不应直接干预的，这也就表明，直接干预、领导、指挥市场主体的正常经营活动是宏观调控不应采取的。但是，在目前我们的经济发展过程中，特别是对于房地产建设经营的时候，政府过度干预企业的正常运营的现象普遍存在。例如，已经执行里近十年的“90/70”政策“对套型建筑面积90平米以下的住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”虽然多个地方政府正在改变，但这条规定依然影响甚大;此外还有“对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款抵押物”这些直接干预经营的规定。在法治社会的背景下，宏观调控的措施必须做到有法可依、有法必依。

(二)法律程序上

政府违法和政策违法的现象在宏观调控的法律程序上是大量存在的。我们首先说明法律程序，法律程序是人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系进行法律行为。这就表明，法律程序从定义上引出了三个特点:第一，法律程序必然针对特定的行为而作出的;第二，时间要求与空间要求构成了基本的法律程序，这样的特点表明，法定时间、法定空间是法律程序存在的基本要素。但是我们目前的经济发展过程中，政府颁布大量的政策，包括上文所提到的“国六条”等，并没有遵循任何程序的要求。第三，宏观调控的法律程序还包括了决策的制定程序、颁布的流程制度、建立救济制度、法定监督机制等。并且在决策制定、颁布的流程包括提议程序、论证程序、建立评估机制和预警机制。这些法律程序足以保证宏观调控的民主和科学，正当性和合理性，也符合法治社会的要求。所以，应该根据现有的理论成果和现实情况，制定完善的宏观调控法律程序来规制宏观调控，从而也构成对该项权力的一定限制。

概而言之，法律手段不仅是政府进行宏观调控的直接手段，同时也是行政手段和经济手段的基础和前提。如果在市场运行的过程缺少了法律的授权，政府的宏观调控也就必然失去了合法性。政府一方面是宏观调控政策的制定者，另一方面又是执行者，其自身的合法性是首要问题，只有明确了这些问题，我们才能更好地探讨房地产市场宏观调控的法律问题。

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