关于进一步加强防腐治腐立法的思考*

杨晓黎

中共安徽省黄山市委党校，安徽 黄山242700

习近平总书记一再强调:我们党反腐败是“坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打。”他说:“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。”“全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨闻毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”。由此可见，在反腐败问题上，必须以法律为准绳，进一步完善防腐治腐法律制度建设，使之成为结构严谨、较为完备的反腐法律制度体系。想达此目的，从立法的角度，必须抓紧做好以下八个方面的工作。

一、尽快出台《反腐败法》，使其成为反腐之利器

习近平同志在中共十八届中纪第二次全体会议上早已强调:要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设。这一要求一针见血。我国目前还没有建成一套比较完善的反腐败法律体系，尤其是没有专门的《反腐败法》。我国已是国际反贪局联合会的成员，十届全国人大常委会第十八次会议也早已通过决定，批准我国加入《联合国反腐败公约》，从参与国际反腐合作实践中我们可知，法制比较健全的国家大都制定有专门的反腐败的法律法规，它在社会生活中发挥着极为重要的作用。尤其是对国家公职人员的行为有着明确且极为严格的要求，一旦发现公职人员有法律禁止的腐败行为，有时甚至是涉嫌腐败的行为，都予以严厉处罚。这也就是为什么在反腐败法律制度较为健全完善的国家，腐败虽然不能被杜绝，但腐败案件的发生频率相对较低，案件性质的严重程度也相对较轻的原因所在。鉴于当前我国的国情和反腐败的严峻形势，尽快制定专门的《反腐败法》迫在眉睫。这既是关系国家、社会长治久安和构建和谐社会的需要，也是将执政党的成熟政策上升为法律，真正贯彻“以法治国”的需要，同时还是进一步建立民主与法治社会的需要。

《反腐败法》应当认真总结以往党和政府反腐败的经验教训，特别是要契合中国社会目前所处的社会发展阶段，将党的成熟的反腐败政策上升为国家意志，创制成为法律。同时，还要结合中国国情，认真学习借鉴发达国家和地区比较成熟的经验和做法，取长补短，做到“洋为中用”。

《反腐败法》应当从法律的层面对“腐败”内涵、外延做出清晰的界定。《反腐败法》应突出创建预防腐败的机制，发挥法律导向功能与预防功能。要扩大腐败行为的范围，加大惩处力度，大幅度增大腐败分子的犯罪成本，使掌握公权力的人不敢腐、不能腐，也不易腐。《反腐败法》同时还应明确并加大对腐败犯罪的举报人、证人的法定奖励措施和法定保护措施，降低举报风险和成本，推动形成人人参与打击腐败的氛围。《反腐败法》还应明确规定并保障新闻舆论的监督权，世界各国的反腐败斗争经验表明，公开和透明是反腐行之有效的措施。《反腐败法》应当与我国已加入的国际条约、已作出的国际承诺相衔接。

二、出台“阳光法案”，让公职人员财产在阳光下公开

公职人员在工作的同时获得物质报酬是天经地义的事。然而，公职人员的收入应当是公开透明的。让公职人员进行财产申报公示，让社会公众了解其财产的来源非常必要。通过公示，让社会公众让了解事情真相，对公职人员是一种保护，更是一种廉政教育警示，更何况现在有100多个国家采用公职人员财产申报公示制度。实践证明，这是一个极具约束力的反腐机制，被世人公认为是“阳光法案”。

我国干部重大事项报告制度已经基本建立，其中就包括了财产情况报告。现在要做的是:第一，要以立法的方式将这一制度法律化，以强制性突出这一制度的强制力。第二，要体现财产申报的主体范围的普遍性。只要是公职人员，无论职务高低，都应申报。担任领导职务的公职人员，其直系亲属及部分姻亲属也应当包括在财产申报公示制度范围内。第三，要体现法律面前人人平等，即每一个公职人员对自己的家庭财产都应当统一申报、同样地接受审查、平等地受到社会监督。第四，要明确规定财产申报的范围。一般包括:房产、地产、汽车、机械设备、有价证券、债券、债务以及无形资产，一定数额以上的现金、股票、支票、存款、各种债券、债务凭证，价值在一定限额以上的金银类及制品、古董、艺术品、因公务活动或私人接受的贵重礼物等。第五，要申报个人收入及所拥有财产的合法来源。第六，要明确公职人员财物申报的受理机构。第七，要注重公职人员财产申报的真实性，要从法律的角度让申报者对申报的财产作出真实性的承诺。第八，要对财产申报实行动态监督。即对申报的财产进行的公示实行定期与不定期相结合。第九，要明确财产申报公示的方式，即在合适的载体上予以公示接受全社会的监督。第十，要规定责任追究。对财产申报不真实，甚至是故意瞒报、漏报、虚报的，应当予以党纪政纪处分，涉嫌巨额资产来源不明等刑事犯罪的，应当移送司法机关处理。

三、从法律的层面完善公职人员社会信息公开透明机制

目前，我们的干部使用中已经有了一定的社会信息公开做法，但是离制度化、特别是法制化还有较大的距离。一是没有从法律的角度进行规范，二是公开的内容并不统一;三是公开的内容面窄线条粗;四是公开的时间与范围都不到位。要想有效预防腐败，在当今的信息化社会，应通过立法，采用多种形式建立起公职人员个人品德、家庭美德、社会认可度、学历、学位、经历、工作绩效、债务状况等社会信息的透明机制。社会上假学历不鲜见，出问题的干部大多有“小三”，有的干部也因赌博而债台高筑。这些现象在公职人员身上出现，看似小节，往往是腐败行为的苗头或者切入点。社会信息公开透明，这样既有利于诚信社会的建设，也能很好的消灭腐败行为存在的空间和土壤。当然，而且涉及到个人隐私保护。合法准确运用社会信息和依法保护公职人员的合法权益也是立法中必须特别注意的。

四、以法定的形式建立公民终身信用号码制度

设置一个伴人一生的号码在当今的电子时代并非难事。通过立法，替每一个公民设置一个终身号码，此号码与公民个人一一对应且不重码。这个号码既可以是公民的身份证号也可以是公民的银行账户号，还应当是公民包括养老保险、医疗保险、失业保险在内的社会保障号。当然，这个号码的设立，支持的信息应当完整，需要照片、血型、手脚指纹等多方面的元素。而且，照片还应当根据年龄的变化而进行更新。我国的居民身份证“二代证”已经基本具备这种功能，只要再精细化一点，公民终身信用号码制度就可以实现。实行公民终身信用号码制度不仅有利于实行严密的信息网络管理，准确地反映公民的基本情况，实现资源共享，更重要的是能有力地推动公民守法、诚信、自律，当然，这也是预防腐败的极为有效的手段。

五、抓紧出台《工资法》，在构建公职人员工资正常增长机制的同时设立廉政基金

公职人员也是普通人，需要一定的物质条件方能生存。所以，预防和惩治应当是惩治与引导相结合。不言而喻，对运用经济手段推动“不愿腐败”的积极作用展开研究，显得很有必要。在导致腐败的外在因素中，公职人员的薪酬待遇较低是滋生腐败的重要诱因之一。通过出台《工资法》，建立公职人员工资正常增长机制显得尤为重要。最起码有一部分人会因为收入能够满足生活的需要而不愿贪腐。很遗憾的是我国的工资法迟迟未能出台，而我国的工资状况又十分混乱。因此抓紧正常工资增长机制立法已迫在眉睫。公职人员工资增长一不能脱离国情，二要突出公职人员收入的透明化、规范化。

六、完善金融与消费立法，强化金融信息监管

电子银行十分便捷，建立公民终身信用号码制度后，银行卡、信用卡的使用也就如同实行了实名制。想要知道资金往来情况，依法通过金融系统查询，应该没有问题。但是，目前社会上存在的各种会员卡、消费卡、购物卡等有价凭证，管控还很不到位。“购卡者不用，用卡者不买”成了我国消费领域的一大特色。卡上腐败成了近些年腐败发生的一个新领域。有不少落马的干部就是被各种各样的卡给“卡”住了。只有进一步完善消费立法和金融立法，让各种卡的往来渠道透明化，才能有效地实现对卡上腐败的监管，也能从消费卡的角度有效地防止洗钱行为的发生。

七、进一步完善会计法和结算法，强化对财务活动的监管

腐败的核心内容和最主要的形式是权钱交易。将钱化公为么的最基本手段就是做假账。因此，必须进一步完善会计法，让会计监督贯穿于社会各个层面经济活动的始终。同时要对结算进行立法。结算额度达到一定量时，只能采用转账或电子结算的方式，不得使用现金。这样一举三得，一是起到对现金往来的监督和管控作用，二是从根本上堵住了权钱交易的通道;三是可以堵住个人所得税的漏洞。

八、党纪国法双管齐下，通过严惩以宣示对腐败的“零容忍”

习近平总书记、李克强总理在不同场合都强调“坚持以零容忍态度惩治腐败。”因为贪腐行为所破坏的是公职人员的廉洁性，它与立党为公、执政为民的要求不符。要想彻底遏制腐败现象，就必须从小抓起，从细微之处抓起。

实行“零容忍”就是要对轻微腐败行为进行严厉打击。通过对轻微腐败犯罪行为的打击，一可以防范轻微犯罪向更严重的犯罪堕落;二可以让社会民众看到我们党和国家的反腐决心和防腐治腐的力度;三可有效扭转“适度容忍腐败”的社会潜意识。

小平同志说的好，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。只有加强法律制度建设，使之成为一个严谨的体系，防腐、治腐才有法可依。法律制定出来，一定要狠抓落实。只有这样，才能确保依法防腐与治腐。这也是我们党科学执政、民主执政、依法执政的精义所在。

[1]习近平.在中共十八届中纪第二次全体会议的讲话[EB/OL].http://news.sohu.com/20130123/n364364650.shtml，2013-01-23.

[2]习近平.在中共十八届中纪第三次全体会议的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/14/c_126004516.htm，2014-01-14.

[3]中共中央.中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/news/2010/02-24/2134709.shtml，2010-02-24.

[4]邓小平.邓小平文选(1975-1982)[M].北京:人民出版社，1983.