城市开征交通拥堵费的合法性初探

胡鸿滨

深圳大学法学院，广东 深圳 518000

一、研究背景

随着我国城市机动化进程的加快，城市交通拥堵问题日益严峻，已成为很多城市不得不面对的难题。而征收交通拥堵费作为交通需求管理中的一种，正被越来越多的城市所采纳，并取得了一定的成效。从新加坡1975年首次引进该政策以来，截止目前已有近十个国家先后采用该政策。但在2003年英国伦敦首次开征拥堵费到至今，伦敦的交通拥堵在得到短期缓解后，于2006年又再次达到了开征前的拥堵水平，而截至今日，伦敦的交通拥堵一直不容乐观，但是拥堵费却高居不下。①

在中国，自2006年杭州拟在西湖风景区征收交通拥堵费起，北京、深圳、广州、上海等城市都先后在不同的行政文件中提及征收交通拥堵费来治理城市拥堵，而截至今日国内尚未有任何一个城市开征交通拥堵费。广州市在2010年曾做过民意调查，有近80%的民众反对征收交通拥堵费，而后来广州市政府也将这一提议无限期搁置。在深圳市制定的《深圳市打造国际公交都市五年实施方案》的初稿中，曾明确表示“将适度调整小汽车拥有和使用政策，研究实施交通拥堵收费”但在终稿中却未见该表述踪影。据中国青年报社会调查中心，对2148人进行的一项调查显示，74.8%的受访者表示所在城市交通拥堵情况严重，但同时75.4%的人反对征收拥堵费。反对者中，无车者占32.2%，有车者占67.8%。②。民众一方面苦恼于交通拥堵，而另一方面又质疑拥堵费的实际效果，抨击该政策只是政府懒政思维下的敛财手段③。那为何这项“治堵王牌政策”在中国却频频遭搁置?它征收的理论基础是什么?在现有的体制下，是否已经具备了合法性的基础?

二、交通拥堵费的法律语境及理论根基

(一)交通拥堵费的法律语境

交通拥堵费是指政府通过划定某个特定的区域，对该特定区域的道路使用者征收一定的费用，以达到缓解城市拥堵，提高城市运营效率的目的。是一种利用价格规制的手段来控制交通需求的行政管理措施。

对交通拥堵费法律界定，主要有以下两种观点:一是将其界定为费用化税，二是行政性收费。在财政实践中，费与税之间并没有明确的法律界限，区分两者的标准在于受益者与其所缴纳的费用(税与费合称)之间是否存在一一对应关系。费用具有一定的有偿性，其享受的特殊服务仅以其所缴纳的费用直接受益，而税收则存在无偿性，没有明确的对应关系。部分学者认为，交通拥堵费本质上是一种税，其征收并没有为缴费者提供某种特殊的服务。其他学者则将其界定为非税收性费，也就是行政性收费，从广义上讲，可以将其定性为一种更具有公共性的资源使用费。

从“效益最大化”的角度上看，笔者认为，将交通拥堵费界定为一种行政性收费更为妥当。关于交通拥堵费的性质界定，关键在于该费用的最终流向。目前，我国关于交通拥堵费的研究，都仅仅处于论证阶段，关于该费用的最终使用，目前尚未有定论，但若直接将其界定为一种税，其实质上有助推“懒政思维”发展之嫌。假设，对征收起来的费用，政府无须再次提供某项特定的服务，而是用于公共物品的支出，如对公用设施的维护，提升等，那么交通拥堵费与专用于道路维护的养路费等道路收费已无多大区别，交通拥堵费无非又是增加了一项政府收费项目，对治理城市拥堵，实质上成效甚微。但是将其定性为一项行政性收费，将在某种程度上迫使政府提供一项可以解决城市交通拥堵的措施，于民于政府，都不失为一项不错的举措。所以笔者觉得在“效益最大化”这个角度上，将其界定为一项行政性收费，将更加有利于治理城市拥堵。

目前中国许多城市正在论证是否需要开征交通拥堵费，论证的角度基本都是从政策的设置，制度的引进，以及技术的可行性方面。而对是否需要引进该制度?以及如何有效协调好财产权的私人利益保障和社会功能之间的关系，则研究较少。而这恰恰是政府开征交通拥堵费所要面临的首要问题。

(二)交通拥堵费的理论根基

1883年英国经济学家西奇威克在其著作《政治经济学原理》一书中首次提出了外部性理论，而后经马歇尔和庇古发展，外部性理论成为福利经济学的重要组成部分。根据福利经济学的观点，外部性是一种经济力量对另一种经济力量的“非市场影响”，是经济力量相互作用的结果，外部性的“外部”是相对于市场机制而言的，被排除在市场机制系统之外，并不反映在市场主体经济活动的成本内。于交通拥堵而言，当出行者进入道路时，在自己获得便利的同时也会增加道路的拥堵，拥堵不但会给出行者自己带来出行效率的损失，也会给其他出行者带来效率的损失。

由于外部性的存在，私人成本和社会成本、私人收益与社会收益之间存在偏差，市场主体的经济活动就无法享有全部的社会利益或无须承担全部的社会成本。从上文的分析来看，必须采取措施让市场主体承担负外部性对他人或社会造成的损失，并获得他人或社会对正外部性的补偿，使得外部性内部化或者是禁止外部性的发生，而市场本身是无法解决这样的问题的，这就需要政府的介入，用外部的力量来弥补市场机制的不足。解决外部性问题主要有三种方式，一是直接规制手段;二是产权交易手段;三是庇古税手段。

而交通拥堵费采用的就是庇古税手段，庇古税是在《福利经济学》一书中由庇古提出的。庇古在该书中指出:由于外部性所导致的市场失灵必须借助市场之外的力量来解决，需要政府采取措施把社会成本加入企业的生产成本中，使外部成本内部化，对正外部性的产生者予以补贴，对负外部性的产生者实施征税。

关于征收交通拥堵费，经济学上更多是从应然性的角度，去解析征收交通拥堵费在解决负外部性问题上的正当性，但是，从法律的角度去剖析，同时联系我国立法实践，却存在着不少合法性的问题。

三、交通拥堵费负外部性内部化规制的合法性分析

负外部性内部化的规制，是指通过国家的规则行动，迫使私人承担其所造成的负外部性责任，因此在法理上具备正当性。然而，此目的的正当性不能简单地成为负外部性内部化规制行动合法性的依据。作为以行政权力运作的规制行动，还必须遵循公权力运作的原则要求。其中最重要的是法律保留原则、比例性原则和平等原则。

(一)法律保留原则

法律保留原则要求规制行动限制财产权，必须要有法律的授权。如《立法法》第八条规定。对民众开征交通拥堵费是对个人财产权的侵犯，而在法律尚无出台前，地方政府通过以规章形式来征收，实质上是违反下位法不得违背上位法的原则。同时，我们也应看到，征收交通拥堵费本质上也是一种道路收费，而依据我国《公路法》第五十八、五十九条中有关收费公路的规定，征收拥堵费的公路并不在这些已有公路的范围，所以向车主征收交通拥堵费，在目前的情况下，也是与现行立法不符。同时依据国务院办公厅《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》及《汽车产业发展政策》的有关规定，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目。可见，开征“交通拥堵费”在现行法律法规上是缺少依据和授权的。

(二)比例性原则

对特定区域征收交通拥堵费，其目的在于解决机动车辆过多而造成交通拥堵而带来的众多负外部性，如时间耗散、交通堵塞、环境污染等，其目的是正当的，但是这一规制行动，却经不住比例性原则的考量。

其一，就合目的性而言，比例原则不仅要求目的的合法正当性，而且要求采取的措施能够促进目的的实现。规制机动车使用的负外部性，其正当性自不待言。然而，通过征收交通拥堵费来规制，是否能够有效解决机动车过多使用而带来的拥堵的负外部性，确实存在很大疑问。交通拥堵费是对市区内部分区域开征，那么就会导致车流涌向其他非收费路段，这就要求其他路段有足够的承载能力能负担起额外的车流，因而就得确保交通拥堵是部分区域拥堵，而非全城拥堵，否则，就沦为具有门票效应的“进城费”。新加坡是征收交通拥堵费治堵最成功的国家，其中一个重要的原因就是新加坡的交通状况仅仅是部分区域，而非全城拥堵，相比之下，北京是典型的全城拥堵。④因此在这种情况下，对部分区域开征拥堵费，只会造成其他区域拥堵加重，造成更严重的社会问题。因此北京若要开征拥堵费，势必全城开征，但是这样大范围的开征，早已失去拥堵费的本来意义，沦为“进城费”。而且，随着时间的推移，在市民有能力消化交通拥堵费的成本后，这项措施就开始失效。如伦敦，虽然在早期通过征收交通拥堵费，有效缓解了交通拥堵问题，但现在的伦敦，只能不断地提高拥堵费的征收水平来加大进城成本，限制进城的车流量。

其二，最小侵害原则要求公权力机关在各种能达成相同规制效果的措施中，应当选择对公民权利损害最小的方式。拥堵费以“治堵的最后一张王牌”著称，其内在地蕴含着这样的道理:在征收拥堵费之前已经穷尽了一切其他方法，仍然无法解决交通拥堵问题，才不得不采取剥夺公民合法财产权的办法。这里的其他方法包括，道路交通路口的改造、道路交通信号的科学化、对机动车及非机动车和行人通行行为的规范、停车费的调整机制、公车的限行等。所以首先应考虑这些保障道路畅通的方法是否已经有效采用，最后才能考虑征收交通拥堵费。对比一下新加坡、伦敦、斯德哥尔摩等城市无不是在区域内的公交系统及交通设施已经难以承担其车流量的情况下才采取该措施的。因而在开征交通拥堵费时，首先应当考虑的是如何去提升现有的公共道路系统，疏导车流，缓解拥堵。而不是单纯通过收费，来抑制市民使用机动车，这种纯粹的懒政思维主导下的行政规制，只会导致城市的拥堵情况越发严重。政府应该清楚地认识到，并非所有的问题都可以简单地通过收费这种方式来解决，应在治理拥堵上多采取实际行动，而非简单地增加公众的出行成本。

(三)平等原则

考察目前我国绝大部分城市车辆的使用比例，仍然是以公车为主。据报道，在06年中非合作北京峰会，由于实施了大规模的交通管制，尤其是封存了五成中央驻京机关车辆和80%北京市属单位公车(共计49万辆)，原本拥堵严重的北京，那几天顺畅得“简直不像北京了”。而新加坡、伦敦等地之所以能够成功实施“收取交通拥堵费”措施，除了相关配套的技术、管理等措施完备外，最主要的原因在于其城市车辆的使用主要以私车为主，控制私车的使用就是关键，这与中国的情况恰恰是不同的。因此，就不能不对我国采取这种措施的现实有效性产生怀疑，公车使用的相关费用是公共财政来“买单”，而交通拥堵费却是私人“掏钱”。这可能会造成新的社会不公，收费虽然相同，但实际只增加了私车车主的经济负担，是以形式上的公平掩盖了的实质上的不公，与法律的平等原则背道而驰。

四、结语

应该说，开征交通拥堵费对于治理城市交通拥堵具有一定的积极意义，但是在适用时也应当考虑现实的基础，一方面我们不能忽视了交通拥堵费的适用前提，另一方面也要注重处理好私人财产权与社会功能之间的冲突。交通拥堵费在其他国家有其适用的基础和法治环境，但在我国目前情况下，其适用条件仍不够成熟，引进该政策仍需谨慎。

［注 释］

①汽车观察.伦敦拥堵费政策失灵启示录［EB/OL］.http://auto.163.com/special/observation90/.

②调查称75.4%受访者反对征收拥堵费［N］.中国青年报，2012-10-9.

③收拥堵费是“利民”还是“懒政”［N］.第一财经日报，2014-1-8.

④北京收取拥堵费尚在研究中，新加坡已收取拥堵费38年［N］.京华时报，2013-8-21.

［1］张智勇.交通拥堵收费研究［M］.北京:人民交通出版社，2014.

［2］北京财经研究基地.破解北京市城市交通拥堵的财政金融对策研究［M］.北京:经济科学出版社，2013.

［3］［英］亚瑟·赛斯尔·庇古.福利经济学［M］.何玉长，丁晓钦译.上海:上海财经大学出版社，2009.

［4］徐以祥.环境规制与财产权保障的冲突与协调［J］.现代法学，2009(6).

［5］徐盟，欧国立.交通拥堵收费的理论依据与政策分析［J］.中国工业经济，2012(12).