论英国立法中的起草专员制度

姚建波

中央民族大学法学院，北京 100081



论英国立法中的起草专员制度

姚建波

中央民族大学法学院，北京 100081

英国议会立法中的法案主要是由政府提出，政府各部门提出的法案都是由起草专员办公室负责起草。起草专员由高素质、专门型人才组成。其在英国议会立法中承担了重要职能、产生了深远影响。我国国务院是向全国人大及其常委会提出法律案的主要主体，国务院各部门提出的法律案都是由该部门起草而后由国务院向立法机关提出法律案。各部门各自负责本部门法律案的起草，其结果往往导致最后通过的法律部门化倾向严重、立法质量不高等弊端，因此笔者认为可以借鉴英国的起草专员制度以改进和完善我国国务院提出的法律案的起草工作，以保证制定出高质量的法律。

起草专员；法律案；法案起草

在立法方面，英国没有专门类似立法法之类的文件，而主要是通过大量习惯性规则、议事规则、程序性规则和宪法性文件进行规范。比如议会会期和法案通过过程中的一些习惯性做法，内阁事务部为其官员编写的《立法程序指南》，再如1893年颁行的《规则公布法》。①在大的程序方面，英国议会立法主要包括提出程序、起草程序、一审院审议、二审院审议、两院交叉审议和表决、君主御准和法令公布等。②由于这些程序已有较多介绍，所以笔者不打算再进行赘述。本文讨论的是英国议会立法中一个很小的程序、一个细节问题，即法案起草专员制度。之所以关注这个细微的程序问题，是因为笔者认为该程序有一定的特色、在英国议会立法中发挥了比表面看起来更为重要的作用，同时也有一定的借鉴意义。

一、制度介绍

在英国议会立法过程中，有权提出法案的主要是政府部长和议员，而又以政府提出的法案为主。政府提出的法案数量占绝对优势，其通过率也非常高。政府作出提出法案的决定后，就会进入法案起草阶段，由法案起草专员进行政府法案起草工作，即本文所介绍的起草专员制度。

起草专员办公室成立于1869年，其成员主要来自于大律师和事务律师等。起草专员办公室的负责人是首席法案起草专员，它直接向内阁立法规划委员会的主席(下院领袖)负责。一方面起草专员办公室只负责政府法案和修正案草案的起草工作，另一方面政府内部任何一个部门提出的法案和修正案都必须由起草专员办公室负责起草。

具体程序方面，首席起草专员收到有关部门的指示以后，会把工作分给特定的起草专员。此后，负责法案的部门的官员就会和起草专员联系，双方相互协调、相互配合进行起草工作。政府部门委派的工作人员会时刻把握所要起草法案的实质内容，而起草专员则负责法案文本本身语言、措辞、结构、形式以及法律之间的协调统一。起草专员弄清所要起草法案的内容和相关要求以后，就开始起草出法案的第一稿，然后送交该政府部门。之后双方不断沟通，进行多次修改，最后会提交给政府部长，由其决定是继续修改还是进入下一程序。

二、制度评价

起草专员制度自形成以来，就在英国的议会立法中发挥了重要作用，并形成一种传统。该制度在英国议会立法中承担了重要的工作，发挥了巨大的作用。

(一)保证立法的合法性

从前文的介绍可以看出起草专员专门负责法案文字的起草工作，而法案实质内容则由政府部门作出规定。但法案起草专员绝非仅仅是政府意图的执行者，他们不仅仅是“翻译员”——将政府意图“翻译”为法律形式。他们更是我们法律秩序传统价值的体制内守护者，如法不溯及既往、授权的审慎运用、尊重人民自由等。③这段话指出起草专员对于所起草法案的合法性进行了第一次把关。他们并不是仅仅简单地将政府要起草的法案内容用文字表述出来，更重要的是带有一次审查把关的作用。起草专员专门负责法案起草工作，因此熟悉每一项立法的合法性、合宪性要求，避免法案中出现违背宪政原则和其他合法性的要求。

(二)提高立法质量

“分工是进步的动力所在。”④未来的社会一定是高度分工、高度专业化的社会。起草专员唯一的工作就是起草法案和修正案，他们是专业化的法案“生产者”。法案起草是高度专业化的工作，需要有丰富的知识和专业化的能力。法案对文字有非常高的要求，不同的立法语言会使一部法案的质量产生质的不同。立法语言必须准确肯定、简洁凝练、规范严整、庄重严肃、通俗朴实。⑤对于这种要求很高的专门性工作，必须由一些有专业能力的、具备丰富知识的人负责起草。如果由政府各个部门负责起草自己的法案，负责起草之人能力参差不一、水平千差万别，所起草出来的法案的质量根本难以保证，最后即使在议会获得通过，也只会是一部质量低下的法律。

三、制度比较和借鉴

根据我国《宪法》、《立法法》等相关法律的规定，享有立法提案权的主体有很多。但实际上，法律案主要是由全国人大和国务院这两个系统提出。我国《立法法》中对于法律案起草工作并没有作出具体说明，也没有给予足够的重视。

国务院提出的法律案的起草工作，一般由主管部门会同有关方面进行。例如，森林法是以林业部为主起草，会计法是以财政部为主起草，矿产资源法是以地质矿产部为主起草，等等。⑥

英国政府部门提出的法案是由起草专员办公室负责起草，我国国务院提出的法律案是由主管部门会同相关方面负责起草。我国国务院提出的法律案的起草工作并没有受到应有的重视。目前，无论是理论界还是实务界，对这一问题的关注度都不够，普遍认为起草工作在整个立法过程中的地位并不重要。但也有学者对此发表了不同意见，有人认为由于对起草工作重视程度不够，法律案一般都由国务院各个部门自己负责，这一做法严重削弱了全国人大及其常委会在立法中的主导地位，最终通过的法律会受到部门利益的左右、带有浓厚的部门利益色彩。⑦还有人认为“法律法规是用来规范社会行为的一些基本原则，不应带有部门特色。然而，由于延续了计划经济下的条块分割、各自管理某个领域的体制，我国的法规一般都由主管部门拟定，谁拥有草案起草权，谁就拥有话语权，就可以把法规作为一种资源，一种能带来部门利益的资源。”⑧

或许我们可以说各国国情不同，因此制度也会不同。但是这样的想法不能打消我们对制度的思考，否则只会固步自封。或许我们不能说制度孰优孰劣，但我们决不能就此以为自己的制度很完美。通过对英国法案起草专员制度的介绍和对我们相关制度的比较反思，我们能够发现需要改进的地方。各部门“独自为政”，本部门自己负责相关法律案的起草工作，在部门利益的驱动之下就不可能保证合理、合法、公正。各部门并没有专业性的负责法律案起草工作的人员，即使有这样的人其素质也根本无法保证。各部门并不会主动去和其他部门相互沟通、合作，因此，不同部门提出的法律案存在冲突在所难免。如果难以起草出高质量的法律案，最后提交给全国人大或者其常委会让代表们在短时间内进行表决，最终制定出的法律不可能是一部好的法律。通过比较和反思，我们可以借鉴。即使无法全盘借鉴，我们也可以参考他国的制度来改进自己的制度。我国可以在国务院内部设立法律案起草专员办公室，该办公室同时对全国人大常委会负责以保证全国人大及其常委会在立法中的主导作用。无论国务院哪一部门需要提出法律案，其起草工作都由该部门和起草专员办公室负责，由起草专员办公室根据部门的要求起草出合法的、高质量的法律案，以保证最终通过之法律是一部良好的法律。

[ 注 释 ]

①林征.英国的立法体制[J].人大工作通讯，1994(15).

②蒋劲松.当代英国议会的立法程序[J].人大工作通讯，1999(08).

③[英]迈克尔·赞德.英国法——议会立法、法条解释、先例原则及法律改革[M].北京：中国法制出版社，2014，1：24-25.

④[法]埃米尔·涂尔干.社会分工论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2000：227.

⑤朱力宇，张曙光.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：269-271.

⑥张友渔.关于我国法律的立法程序和起草工作[J].政治学研究，1985(03).

⑦李一帆.法律起草应避免部门化[J].瞭望，2004(07).

⑧孙化民.立法准备：不给法律起草权留下争夺空间[N].检察日报，2006-1-23.

姚建波(1989-)，男，汉族，湖北十堰人，中央民族大学法学院，研究生，研究方向：法理学、法社会学、立法学、比较法学。

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2095-4379-(2015)32-0216-02