论俄罗斯联邦杜马对人权的保障

时丕英

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

俄罗斯联邦会议是俄罗斯联邦的议会，联邦会议由联邦委员会和国家杜马两院组成。尽管俄罗斯联邦现行宪法未作规定，但大众新闻媒体通常按照外国议会的习惯，把联邦委员会称为联邦会议的上院，把国家杜马称为联邦会议的下院。①除俄罗斯联邦两院共有职权:立法权、监督权、弹劾权、决定内部组织问题权外，俄罗斯联邦国家杜马还有一些专有权限，正是在充分发挥这些职权的基础上，将人权保障制度构建的更加完善。

一、俄罗斯联邦杜马对人权的人权全权代表制度保障

俄罗斯采用“人权全权代表”制度，西方国家称作监察专员制度，现代监察专员制度于1809年源于瑞典。②民主国家需要类似申诉专员署这样的机构，在人权保护这一领域，它担当了统治者和社会民众之间的调停角色，一个稳定的因素以及民主制度的国家机器有效运转的保障。③为了充分、有效地实现人权全权代表的目的和任务，《人权全权代表法》赋予其一系列权限:审查申诉权、调查权、建议权和公开报告权。人权全权代表致力于恢复被侵犯的权利，改进俄罗斯联邦在人权方面的立法以及使之付诸法律条文，并符合被国际社会承认的国际法的条例和准则，促进人权领域的国际合作的进程，并帮助在人权和自由以及它们的保护形式和方法方面开展法律教育。

1993年宪法赋予俄罗斯联邦杜马任免人权全权代表的权力，1997年《人权全权代表法》又将此项制度加以具体规定。俄罗斯联邦杜马对该项制度的作用和贡献在于以下几个方面:首先，国家杜马代表以及国家杜马代表团均可向国家杜马提名人权全权代表的人选。然后，人权全权代表的任免由国家杜马行使。人权全权代表职务的任免由国家杜马以秘密投票的方式，以占国家杜马代表总数多数票通过。在前任人权全权代表任期届满前30 天内，国家杜马通过人权全权代表的任命决定。根据本联邦宪法性法律第七条规定，以占国家杜马代表总数三分之二代表秘密投票通过的每一名人权代表人选，均列入在供任命的秘密投票的名单中。其次，人权全权代表自宣誓之时起就职，期限为5年。其职权自新任人权全权代表宣誓就职之时终止。国家杜马期限届满，以及国家杜马被解散，不会终止人权全权代表的职权。第四，人权全权代表在每年年终时，要向国家杜马等提交工作报告。最后，人权全权代表就俄罗斯联邦境内遵守公民权利与自由的个别问题，可以向国家杜马提交专门报告。可见，俄罗斯联邦国家杜马对于人权全权代表制度的影响不仅体现在职权任免上，而且在具体工作时人权全权代表还要考虑到工作质量要得到国家杜马的认可，这又是一种实质上的国家杜马监督性职权的行使。

但是，俄罗斯联邦的人权全权代表制度既无强制执行力，也无司法决定权和确定立法的权利。其所能依靠的仅是公众舆论这种“软压力”，对于人民投诉的处理只能作为一种对相应机关的“建议”来看待，虽然有一种道德上的约束，但是这种内心的束缚又能有多坚固呢?在这样的情况下，公民的权利意识和法律思维理念就显得尤为重要。那么，这就要求对人民进行法学教育，使之权利获得保护、义务得需履行的意识深入。从这样的方面来讲，俄罗斯联邦杜马应该加强人权全权代表的实效力和威慑力。

二、俄罗斯联邦杜马对人权的其他职权上的保障

俄罗斯联邦国家杜马的职权中不仅就人权全权代表方面体现着对人权的保障，在其他的几项管辖中依然体现着人权保障的精神。其一，根据俄罗斯法律，大赦将由国家杜马(议会)最终拍板。④实大赦在俄罗斯联邦并不鲜见，2013年就进行了大规模的经济犯大赦，俄联邦处罚执行局新闻中心即有公开报道。2013年12月俄罗斯联邦鉴于国家宪法颁布20 周年，总统普京向国家杜马提交宣布大赦法令草案。其解释中阐明，大赦不适用于那些犯下社会危险性更高、使用暴力或威胁使用暴力罪行的人，也不适用于那些以前按照赦免程序或者赦免法令免除惩罚的人，还有那些在监狱蓄意犯罪和恶意违反所规定的惩罚程序的罪犯。由于宣布大赦属于议会下院的权限范围之内，该草案无需获得联邦会议的批准和总统的签署，公布后立即生效。大赦规定对社会保障程度最低的被判刑人、嫌疑犯和被指控犯罪的人免除处罚及追究刑事责任，其中包括未成年人、有子女的妇女、孕妇、退休人员、一二级残疾人员、参加过战斗和保卫祖国行动的人员、切尔诺贝利核事故的清理者。大赦还将适用于因刑事案被判处5年以下监禁和以前未曾服过刑的人员。法令中还列出刑法中规定谋杀、暴力、贩卖毒品、恐怖主义以及受贿等重罪和极为严重罪行的被判刑人无论如何不会被赦免的条款。可见，俄罗斯联邦国家杜马在大赦权力的行使时，为保障人权规定了严格的规范，既要保障一些人可以获得宽恕的机会又要保障一些犯罪严重的罪犯不再危害社会。不得不说这是一个十分难以权衡的立场设定，但是这也确实为联邦杜马在保障人权方面立下了汗马功劳。以经济犯大赦为例，虽然在决定的通过过程中存在一些反对党，但是从长远来看，为俄罗斯联邦经济发展寻求契机、为疲软的经济制造更宽松的增长环境，对保障人民生活水平提高、保障生存权和发展权利大于弊。

立法方面，两院都享有立法动议权，但是法律草案需要提交国家杜马。具体而言，联邦法律需由国家杜马通过。俄罗斯联邦杜马还就俄罗斯联邦宪法规定的问题通过联邦宪法性法律。联邦杜马相当于过滤立法信息的第一道屏障，也是进行人权立法的关键所在。俄罗斯联邦宪法第二条即指出人权的最高价值，在其他的许多宪法条文和法律条文中都可以看到这一精神。法典和法律优先规定人和公民的权利与自由为第一顺序保障对象，体现了这个国家的人权保障精神。这一系列有关保障人权的立法不得不说俄罗斯联邦国家杜马功不可没。

对自由加以限制同样也是为真正的自由而为的，重要的是如何限制。在当代俄罗斯权利实现的规则应该是权利和自由的限制只能由宪法本身规定才合理。⑤但实际上，有一些非宪法性法律也涉足其中。俄罗斯联邦虽然是奉行“三权分立”的国家，但实际上总统的权力远远大过议会的权力，是一种“强总统弱议会”的状态。虽然俄罗斯联邦杜马有弹劾总统的权力，但是需要经过十分复杂严格的程序，这样情况下，真正弹劾总统是很困难的。可见政治利益是一个不得不考虑的影响国家杜马政策考量的因素，杜马在保障人权方面的能力便大打折扣了。因此，严格立法、平衡权力分配，仍应是杜马在人权保障中关注的。

批准国际条约方面，俄罗斯联邦国际条约法规定，国际条约和有关俄罗斯联邦总统签署的国际条约的决定由总统提交给联邦会议国家杜马。国家杜马审查有关国际条约批准的建议，并在国家杜马委员会和专门会议上初步讨论后通过相应决定。所以，在缔结国际条约时国家杜马享有充分地主动权，对于是否加入、退出某一项国际条约以及是否允许其他主体的加盟等事项能够有效力地表达自己的见解，例如2014年俄罗斯联邦批准克里米亚加入的条约通过，国家杜马的能力就可见一斑。因此对于人权保障的全球化趋势来说，国家杜马的这一项职权似乎顺应潮流在人权保障的国际化方面雄心勃勃。

三、俄罗斯联邦国家杜马对人权的程序上的保障

俄罗斯联邦国家杜马保障人权的另一个方面还体现在其运作程序上。国家杜马代表不能任公职，不得从事其他有报酬的活动，教学、科研及其他创作活动除外。从人权保障的角度来讲，这是为了最大限度的使杜马代表保持中立、不受其他因素的影响，以人民利益为出发点公正的行使自己的权限。禁止兼任和常任制就是企图构建一个纯粹的下院体系，使之真正的从人民中来到人民中去。为了能够充分地保障人权，知悉公民的意志，国家杜马成立委员会，对自己所管辖的问题进行议会听证会。国家杜马和联邦委员会是分别列席会议，这样有助于各方独立讨论问题。对于杜马自身活动的内部规章问题，由其自身通过规则解决，这也是秉承内部规则独立自治原则进行的，更好的排除不利因素的妨碍。

《俄罗斯联邦联邦会议国家杜马代表选举法》规定了国家杜马选举普遍、平等、直接和秘密的原则。而且俄罗斯联邦公民参加选举是自由和自愿的，任何人都无权强迫公民参加或者不参加选举，也不得干预其自由意志。在国家杜马会议期间国家杜马代表与选民联系的工作形式是首先审查选民提交的议案、申请和投诉，据此依照联邦法律规定代表必须采取措施。这是在人权保障原则指引下具体而微观的体现。要取得选举的胜利就要获得公民的支持，也就是加大了国家杜马代表为民请命的动力，那么直接选举制度就更加强了国家杜马与公民之间的联系。俄罗斯联邦国家杜马的选举范围及于俄罗斯联邦国家全境，同时规定了不享有选举权和被选举权的特定人员。这种广泛的国家杜马选举制度下，极尽最大限度的让全体公民参与，保障最大多数公民的选举权与被选举权。俄罗斯联邦国家杜马的选举程序就是一种既以保障人权的方式进行的，同时又是为以后保障人权的工作打下基础的。

国家杜马委员会有权根据议会的决议准备向宪法法院提起质询。国家杜马通过关于联邦会议国家杜马派往俄罗斯联邦宪法法院全权代表的决定，该全权代表从国家杜马代表中产生。按照国家杜马委员会的建议，根据国家杜马主席同意的国家杜马工作规则和工作组织进行。国家杜马条例规定有关在俄罗斯联邦宪法法院的俄罗斯联邦联邦会议国家杜马全权代表的规则。国家杜马党团或者委员会有权向俄罗斯联邦宪法法院提出关于质询和申请的建议。俄罗斯联邦宪法法院对国家杜马的质询或者国家杜马代表团的质询做出的决定，必须在议会收到决定后于议会例会上提请代表。在对俄罗斯联邦宪法理解不确定的情况下，国家杜马可以向宪法法院提出关于解释宪法的请求。将国家杜马的工作与宪法法院的职权联系起来，在宪法法院中存在国家杜马的全权代表这样的制度，进一步保障了国家杜

马对宪法法院的监督，也就是进一步将宪法法院的活动置于人民的视野之下。

四、结语

经济转型期以及司法改革过程中的俄罗斯联邦与我国有着相似的处境，如今人权保障更成为了一个世界性的话题，各国都有义务为此而努力。在这样的背景下，通过观察俄罗斯联邦的人权建设也能为我国带来一些借鉴意义。如:俄罗斯联邦的人权全权代表制度虽然在实行中有一些不完善的地方，但是这种专门的人权保障制度值得我国加以借鉴。制定专门的人权保障计划不失为一个落实人权保障的出发点，可以从我国国情出发建立一个相应的机构，但是不应只赋予其一种监督性质，更应该给与该组织一些实权，将该制度的效能落到实处。人权保障是一项重大的工程，需要社会各界以及各国家机关予以关注。重要的还有加强公民的意识，让所有人认识到人权的重要性和获得保障的必要性。

［ 注 释 ］

①刘向文，宋雅芳.俄罗斯联邦宪政制度［M］.北京:法律出版社，1999，8:149.

②哈书菊.试评俄罗斯人权全权代表制度［J］.俄罗斯东欧中亚研究，2009(4).

③［俄罗斯］尤里·米赫耶夫(俄罗斯人权全权代表顾问).俄罗斯联邦人权保护的发展进程［J］.发展·安全·人权，2013.4.

④金悦.梅德韦杰夫建议杜马大赦“经济犯”——大赦更具象征意义旨在为商业环境松绑［N］.法制日报，2012-4-17.

⑤Реализация прав и свобод человека и гражданина в современном обществе.Государство и право，2102.11.

［1］刘向文，宋雅芳.俄罗斯联邦宪政制度［M］.北京:法律出版社，1999.8.

［2］哈书菊.试评俄罗斯人权全权代表制度［J］.俄罗斯东欧中亚研究，2009(4).

［3］［俄罗斯］尤里·米赫耶夫(俄罗斯人权全权代表顾问).俄罗斯联邦人权保护的发展进程［J］.发展·安全·人权，2013.4.

［4］哈书菊.人权视野中的俄罗斯行政救济制度［M］.北京:中国社会科学出版社，2009.

［5］金悦.梅德韦杰夫建议杜马大赦“经济犯”——大赦更具象征意义旨在为商业环境松绑［N］.法制日报，2012-4-17.

［6］俄罗斯联邦宪法.

［7］Реализация прав и свобод человека и гражданина в современном обществе.Государство и право，2012.11.

［8］俄罗斯联邦联邦会议国家杜马条例.

［9］Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г.N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ"(с изменениями и дополнениями).