我国基本养老保险全国统筹实行中的困境——从博弈论角度分析

杜瑾秋

（苏州大学社会学院，江苏苏州 215000）

我国基本养老保险全国统筹实行中的困境
——从博弈论角度分析

杜瑾秋

（苏州大学社会学院，江苏苏州 215000）

养老保险是社会保险的重要内容，是关系到全体公民老有所养的问题，虽然国家很早提出养老保险的全国统筹，但一直未写到正式的政府发文里，而十八届三中全会报告中开始实施基本养老保险全国统筹的提案，将会加速推动基本养老保险全国统筹的实施和确定。本文将从博弈论的角度探讨基本养老保险全国统筹中所出现的多方博弈和地区差距而导致的实施中可能会产生的一些问题，并且针对这些问题提出相应的意见和建议。

基本养老保险 全国统筹 博弈

1 概念界定和研究背景

1.1 基本养老保险全国统筹

基本养老保险全国统筹，是指在科学发展观的指引下，以全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。基本养老保险全国统筹包括基本养老保险制度全国统筹、基本养老保险基金全国统筹、基本养老保险管理全国统筹、基本养老保险技术全国统筹等层面。本文中出现的基本养老保险全国统筹的核心是基本养老保险制度在全国范围内规范统一与基本养老保险基金在全国范围内统筹使用，其覆盖人群包括城镇各类企业职工、农民工、个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业者。 但全国统筹并不意味着所有省市都按照相同的标准缴费和计发，而是在全国统筹的条件下，在职职工仍按照实际工资水平缴费，灵活就业人员等可以参照当地社会职工工资的平均水平缴费，基础养老金仍以当地社会平均工资水平和个人指数化工资为基数，按一定的比例计发。

1.2 博弈论

博弈论是指研究个人或者组织在一定的环境条件和约束规则下，根据自己掌握的最大信息量，通过一定的竞争行为来使得自己的收益最大的过程博弈论是指某个人或组织，面对一定环境条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，从各自的行为或策略进行选择。我国基本养老保险在当前实现全国统筹的过程实质上也是各相关利益主体相互博弈的过程。每个利益主体都会从自己的受益角度出发，为了使得自己的利益最大化或者保持自己当前相对有利的地位，可能会做出一些行为，而这些行为肯定会在一定的程度上推动或者阻碍基本养老保险全国统筹在全国范围内的顺利实施，本文将主要从阻碍的角度来分析某些利益群体可能会阻碍到基本养老保险全国统筹的顺利实施，这些博弈行为包括地方政府与中央政府的博弈；地方政府之间的博弈；以及企业与政府的博弈。

1.3 研究背景

随着我国经济的快速发展，我国人口老龄化现象日趋严重，在未来的20年，老年人口将成倍增长，这无疑会为国家财政带来相应的压力。面对这巨大的压力，我国进行了养老保险体系改革，并取得了相应的成绩；尽管如此，但是在养老保险统筹层次方面，仍在存在层次太低的问题，大部分地区只是省级统筹，甚至有些地区只是市级统筹，这无疑会造成养老保险基金的地区不平衡发展。

2013年11月，十八届三中全会召开后，根据大会报告中明确提出开始准备实行基本养老保险全国统筹，并且在2014年2月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这为基本养老保险全国统筹的实行起到了巨大的推动作用。

2 我国实施基本养老保险全国统筹的利益群体博弈

2.1 中央政府与地方政府

中央政府和地方政府自改革开放以来逐渐成为了相对独立的利益体，中央政府放权给地方政府，给予他们更多的自主权，以调动地方政府自我建设的积极性，也会在需要的时候对地方政府给予一定的财政支持和补贴。中央政府追求的是全国福利效用最大化，地方政府追求的则是当地福利效用最大化。因此，中央政府与地方政府在基本养老保险统筹方面一直处于动态的博弈过程，它是建立在地方政府利益双重性的基础上的，这一双重性将地方政府推进了两种境地，一是当中央政府在实现全国统筹作出的决策能使本地区总体收入效用增加时，地方政府会主动支持中央政府的决策；二是当中央在实现全国统筹作出的决策能使本地区总体收入效用或暂时受到损失时，地方政府会抵制中央政府所作出的决策。

实现养老保险的全国统筹，其中最关键的是全国统一调剂使用基金，即由中央政府下的社会保障机构直接掌握基金的征收和支出，社保机构依照全国的基金使用情况将资金从养老负担轻的地区调剂部分基金到养老负担重的地区。很显然，这种行为会导致基金调出地区政府的不满意。此时，基金的调出不仅让他们感觉到自由裁量权的减少，也会减少当地的资金收入和使用。这时便有可能会出现政策执行过程中表面敷衍、漏报、假报基金数额的现象，这将会为基本养老保险全国统筹政策的彻底执行带来一定的阻碍。

2.2 地方政府之间的博弈

改革开放后的经济体制改革，虽然调动了地方政府发展当地经济的主动性和积极性，但同时也使得各个地方政府逐渐成为相对独立的利益主体，作为地方经济利益的代表，不同区域的地方政府的竞争意识逐渐增强，为了追求本地区的利益最大化，经常利用能制定地方政策的权利，构筑各种制度壁垒，出台保护本地区的基本养老保险政策。根据2013年中国统计年鉴中的数据可以发现，有些省份之间的养老保险基金差异额较大，发达地区的基金结余量远远高于欠发达地区。

从2013年中国统计年鉴中的数据中关于养老保险基金剩余情况中，可以看出发达地区剩余较多的养老基金，通过这些富足的资金，发达地区不仅可以提高当地劳动人民的养老保险待遇，同时可以利用剩余的养老金支持其他的经济项目，拉动当地的经济增长。而养老保险统筹层次的上升就意味着要将基金在全国范围内调配，将资金由积累较多的地区调剂到资金缺乏的地区，同时也意味着富裕地区社会保险待遇给付的下降，甚至可能会出现部分人群的养老金下降的现象，富足地区出于对本地区利益最大化的考量必然阻扰这项政策的实施。

2.3 企业和个人的博弈

虽然大多数的企业都已参加了基本养老保险，处于基本养老保险制度的覆盖之中，当前地方统筹基本养老保险制度覆盖率偏低，企业缴费率偏高。由此产生企业负担往往较重，因此企业一般都按照最低工资的标准进行缴费，有些民营企业甚至会漏缴，以减轻企业负担。基本养老保险实现全国统筹后，全国城市就业劳动者都需参加基本养老保险，统一缴费率，这对某些企业来说可能导致其生产成本上升，生产利润降低，有些外企可能会减少投资，这对当地政府来说也是一种利润的损失，这种情况下，也可能会影响全国统筹政策实施的效果。

同时，个人也有自身的策略行为，由于人是无法准确的预测到自己的未来，而且大多情况下也不愿意将自己的利益让给别人。因此在基本养老保险实现全国统筹上会出现一些短视行为，如：对于发达地区或收入高的的个体参加基本养老保险可能认为，基本养老保险实现全国统筹后，是用自己的钱养活别人，甚至有可能会导致自己的养老金的金额大打折扣，领取到的养老金大大低于以前的金额；大部分个人主要是依附于所在企业缴费，容易和企业产生合谋行为，向社会转嫁基本养老保险财政责任，出现提前退休和冒领基本养老保险待遇的可能性，减少了基本养老保险基金来源，增加了基本养老保险制度的负担。

3 基本养老保险全国统筹政策顺利实施的建议

3.1 合理划分中央政府与地方政府的责任

划分中央与地方政府基本养老保险责任不仅有利于明确历史债务，发展可持续性新制度；而且也有利于中央与地方政府责权分明、财力平衡，处理好中央与地方政府的利益关系，减少地方政府过于依赖中央政府养老金拨款的现象。因此，明确中央与地方政府基本养老保险责任的划分，实质上是要解决对基本养老保险历史债务责任认定落实、地方政府的财务依赖等问题，若中央与地方政府基本养老保险责任划分不清将会严重阻碍全国统筹的实现。

中央政府可以通过行政的方式，向地方政府下发合理的社会保险工作指标，因地制宜的对各个地方政府制定养老保险缴费指标和还款指标，但一定需要把发达地区和欠发达地区的的标准分开；也可以通过与薪资或者职位挂钩的方式，来鼓励地方政府明确自己的债务，及时的解决养老保险旧债、烂债的问题。合理的划分职责，才可以有效推进养老保险全国统筹的实施。

3.2 建立垂直的养老保险机构管理体制

建立全国垂直管理的养老保险机构管理体制主要是因为，当地的社保机构往往会受到当地政府的影响，由于地方政府之间的利益竞争，会使全国统筹政策的效果大打折扣，因此，建立一个垂直的养老保险机构管理体制不仅可以减少地方政府的漏报、少报养老金的行为，也方便全国统筹方面的统一管理、统一调剂。可以按照行政区域来划分建立全国统筹的养老保险垂直管理体系，做好不同地区的养老保险参保人的信息衔接，保证养老金的发放。

3.3 完善多渠道筹资机制、加强基金监管

基本养老保险全国统筹后必然会出现一定的资金缺口，预算内的资金缺口可以由中央政府进行补贴，预算外的资金缺口则应该由地方政府自主解决。为了确保全国各个地区的养老金的足额按时发放，应该完善多渠道的筹资机制，可以通过增加基金投资渠道等多种方法弥补资金缺口。同时，也要加强基金的监督管理，确保政府、企业和个人的按时足额缴费，对企业的养老金缴费进行严格的管理和审查，减少并杜绝企业的漏报、少报的行为。

4 结语

实现基本养老保险全国统筹是关系到我国养老保险制度顺利运行的重大问题，在当前的大环境下，基本养老保险全国统筹已经有了一部分的政策支持，这对于其在全国的顺利实施会有很大的推动作用。只有实现了养老保险全国统筹，才会更加有利于劳动力在不同地区的流动，有利于减少地区之间的不平衡，更加有利于我国全面、稳定的发展。本文从博弈论的角度出发，选择了中央政府、地方政府、企业和个人这四个利益群体，并简单的分析他们会对该政策的执行可能会产生哪些阻碍，并提出相应的建议，总之，实现基本养老保险全国统筹仍需要国家、政府和个人的努力和配合，彻底的完成基本养老保险全国统筹任重而道远。

［1］郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标［J］.理论前沿，2008（18）.

［2］张利军.中国养老保险统筹层次的改革路径与发展方向探讨［J］.中国劳动关系学院学报，2009（8）.

［3］刘志国.社会保障财政责任的界定［J］.北方经贸，2006，（2）：14--16.

［4］赵全军.中央与地方政府及地方政府间利益关系分析［J］.行政论坛，2002，（50）：17—18.

［5］李珍.社会保障理论［M］.北京：中国劳动和社会保障出版社，2001.［6］中国统计年鉴（2013）.

［7］李克强发表讲话：http：//health.sohu.com/20140208/n394592234. shtml.

杜瑾秋（1991—），女，江苏徐州人，研究生，研究方向为社会保障基金管理，现就读于苏州大学。