我国税法体系改革的趋势展望

胡万飞

摘 要：党的十八届三中全会、四中全会都明确提出，要落实税收法定原则。目前我国的税法体系以各种形式存在，立法技术有待完善和提高，税法体系的改革迫在眉睫。需要尽快建立以税收法律为主，税收行政法规为辅的税法体系，弘扬国家的立法权威，全面推进依法治国。

关键词：税法体系；税收立法；改革

一、我国税制改革进程回顾

我国税制的法律渊源最早可追溯至1950年国务院公布的《全国税政实施要则》，其制定的政策依据来源于共同纲领第十四条“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给，照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担”。这一阶段的税制内容包括：一是统一全国税政，明确照章纳税；二是建设新税制，提出税收立法；三是加强税务工作，指出税务机关的职责。

第二阶段税制改革在计划商品经济时期（1978年-1993年），典型代表是涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施以及1984年工商税制改革。经过此次改革，我国工商税制共设37个税种，按照经济性质和作用，大致分为流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税、涉外税、农业税等七大类，这个大致的分类沿用至今。

为实现“十四大”提出的建立社会主义市场经济的目标，1994年启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革，主要是全面改革流转税，以规范化的增值税为核心，同时设置消费税、营业税；统一内资企业所得税和个人所得税。此次改革之后，税种设置由原来的37个减少为23个，初步实现了税制的简化、规范和高效统一，确定了市场经济体制下我国税收制度的基本格局。

随着社会主义市场经济的不断完善，自2001年起又推行了以“费改税”、内外资企业所得税合并、增值税的转型为主要内容的税制改革，主要是将一些具有税收特征的收费项目转化为税收，典型的如取消车辆购置附加费，开征车辆购置税和取消农业税；另外，合并了内外资企业所得税；三是调整车船使用税、城镇土地使用税等零星税种的纳税人范围、税率等。

经过以上四个阶段的税制改革，逐渐演变形成的现行税法体系，它是在《宪法》和《立法法》的指引下，由税收规章向税收法律的形式缓慢过渡，包括法律、税收行政法规、税收规章、地方性法规等法律表现形式，涉及18个实体税种、1个教育费附加和1个税收程序法，调整国家和纳税人在征纳税方面利益分配关系的法律规范总称。

自2012年1月1日起，经国务院批准，逐步在全国范围内推行《营业税改征增值税试点方案》，标志着我国税法体系建设新一轮的改革即将全面展开。

二、现行税法体系存在的问题

1.税法体系的法律层次低，与《立法法》的精神不统一

我国的税收法律体系中，经全国人大及其常委会通过的法律较少，仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征管法》等属于法的级次，其余大部分均属于国务院以条例、暂行条例发布，国务院下级部门根据授权制定实施细则，各省、直辖市、自治区再根据财政部的授权制定补充规定、实施办法等。这种行政主导的立法体制，不仅降低了税法的公正性、权威性、稳定性，而且与税收的法定原则相违背。

2000年7月1日起施行的《立法法》明确指出，全国人大及其常委行使立法权，国务院根据人大及其常委会的授权行使部分立法权。根据《立法法》的精神，税法应由全国人大及其常委会表决通过制定的法律占主导地位，但目前的税法由对法律细化或补充说明的行政法规占主导地位。行政法规的制定机关利用行政权力剥夺了地方的立法权力，侵蚀了国家的立法权力，使得我国的税法体系复杂、矛盾、多样。

2.征税对象存在盲点，宏观调控功能部分缺失

随着科学技术的发展与社会的进步，越来越多的社会问题凸显。北方雾霾治理的紧迫、全国水污染防治的难题……，种种环境保护问题加剧，倒逼环境保护税改革步伐加快。环保税或单独立法，或并入消费税增加税目立法，都需尽快出台，填补我国税制体系空白，促进人与自然的和谐、可持续发展。

开征个人房产税、遗产税，可强化税收对初次分配和再分配的调节功能，进而合理调节收入分配，促进社会公平。2015年11月，上海市已率先开征部分个人住房房产税。这一税种的试点，对全国范围内开征个人房产税、遗产税将会产生较大的促进作用。

此外，我国现行税法仍有其他的监管调控缺失，比如电子商务税等。弥补这些税收空白区域，强化税收的宏观调控功能，不仅是推进依法治国重要的一步，同时也是实现中国梦的必经之路。

3.现行部分税种规定陈旧，或与其他法规存在冲突

纵观现行税法体系，部分税收法规颁布时间较早，已不适应我国当前市场经济的发展要求。如《印花税暂行条例》1988年8月6日颁布、《土地增值税暂行条例》1993年12月13日颁布等，这些税收规定最早的至今已达27年，部分规定过于陈旧，不利于纳税人纳税，也不利于征管机关监管，使得征纳双方的征纳成本较高。

不仅部分税收规定陈旧，同时也存在税收规定与其他规定的冲突。如计算土地增值税时印花税的扣除，房地产开发企业缴纳的印花税计入管理费用扣除，非房地产开发企业缴纳的印花税计入其他业务支出扣除；而新会计准则规定印花税计入管理费用，小企业会计准则规定印花税计入营业税金及附加。这些对印花税的不同规定，体现了部分税收法规的规定欠缺严谨性。

三、我国税制改革的发展趋势

1.弘扬《立法法》的权威，建立以税收法律为主的税法体系

税收法定原则要求税法体系必须坚持法律化，人大及其常委会的立法权威不容侵犯。现行税法体系缺失法律化、缺失税收基本法，是造成现行税法体系复杂、多样的直接原因。未来税法体系改革的趋势，必当是在《立法法》的精神指引下，加快税收基本法的立法进程，进而发挥税收基本法对各实体法和程序法的统领作用。

在税收基本法的规范下，应当增强税收立法的前瞻性，逐渐修订、取消、废止现行的暂行条例税收法规，使其上升到法的级次，同时增设目前应调控的部分税种，理顺中央税与地方税的划分比例，努力构建以税收法律体系为主的税法体系，全面发挥税收的宏观调控职能。同时，这也是党的十八届三中全会、四中全会落实税收法定原则的精神体现。

2.继续推进主体税种的改革，强化主体税种的法律地位

营业税改征增值税方案已取得初步成效，但仍有改革的空间。继续在全国范围内推进增值税转型改革，扩大增值税的征税范围，把有条件实施增值税的营业税税目纳入增值税征收范围，消除重复征税问题，将会是十三五期间主体税种改革的重点之一。

待条件成熟，将现行流转税由法规级次上升到法的级次，同企业所得税、个人所得税一并占据主体税种的法律地位，真正做到主体税依法征税，法外无税。

3.加强地方税体系建设，提升地方税的法律地位

目前的地方税种，除了《车船税法》，其余均是国务院下属部门根据行政授权立法，为统一地方税种，使其稳定、持久，需加强地方税体系建设。

此外，应根据房地产、遗产等财产所具有的特点，及时总结上海市开征个人房产税的经验、效果，以开征物业税等为契机，稳步构建持续增长的地方税体系，这也是构建规范化、法制化的税法体系必不可少的改革。

4.进一步加强财政收支的公开和透明，规范政府支出

2014年8月，全国人大常委会修订了《预算法》，崭新的《预算法》开篇提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。政府对税收如何支出，必须依据《预算法》严格执行预算，并接受人民群众、社会中介的民主监督。只有坚持财政收支的公开、透明，才能维持税收体制改革的长效机制。

注释：

①《全国税政实施要则》确定的税种为14个，包括：（1）货物税，（2）工商业税，（3）盐税，（4）关税，（5）薪给报酬所得税，（6）存款利息所得税，（7）印花税，（8）遗产税，（9）交易税，（10）屠宰税，（11）房产税，（12）地产税，（13）特殊消费行为税（包括宴席、娱乐、冷饮、旅店），（14）使用牌照税。

②2011年2月25日，经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《车船税法》，实现我国最高立法机关首次就地方税种立法。

参考文献：

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[2]中国注册会计师协会.税法（2015年注册会计师考试辅导教材）[M].北京：经济科学出版社，2015（3）.

[3]国家税务总局.中华人民共和国税法（单行本）[M].北京：中国税务出版社，2014（4）.

[4]刘剑文，沈理平.《立法法》与税法的两个基本问题[J].税务研究，2001（07）.