罗平县长底乡新一轮退耕还林工程实施过程中的问题及对策

杨玉林

（云南省曲靖市罗平县长底乡林业站，云南 罗 平655803）

1 长底乡概况

长底乡地处罗平县城东部35 km处，海拔1 210 m，地处云贵两省、三县市（罗平县、富源县、兴义市）结合部，国道324线及南昆铁路横穿全乡，素有“滇黔锁钥”之称，是进出云南省的“东大门”。全乡辖6个村（居）委会59个村（居）民小组。2014年末，全乡共4 529户17 593人，其中少数民族5 736人，占总人口的32.6%，是云南省唯一一个以布依族命名的少数民族乡。全乡辖国土面积97.33 km2，林业用地面积44.463 km2，耕地总面积8.62 km2，森林覆盖率达45.6%。

2 新一轮退耕还林工程建设的特点

2.1 退耕范围严格限定

新一轮退耕还林严格限定在25°以上非基本农田坡耕地。对已划入基本农田的25°以上坡耕地，在确保基本农田保护面积不减少前提下，依法定程序调整为非基本农田后方可纳入。

2.2 补贴标准与形式上变化大

2014年，中央财政安排新一轮退耕还林补助1 500元／亩，资金分三次下达，第一年补助800元／亩（含种苗造林费300元／亩，用于造林、补植及抚育管护开支），第三年补助300元／亩，第五年补助400元／亩。

2.3 突出农民“自愿”参与

新一轮退耕还林不再划定经济林和生态林的比例，乡林业站在加强引导和技术服务指导的基础上，充分尊重农民的主体意愿，采取农民自愿申报，林业部门组织实施的原则进行。突出“农民自愿”，“退不退耕，栽植什么树种”由农民自主决定。

2.4 鼓励退耕户发展林下种养业

在不影响林木生长、不造成生态破坏和环境污染的前提下，支持退耕户在退耕地上开展林粮（高杆作物除外）、林草、林药、林菜间作套种，以耕代抚，以耕代管，培育有关产业，增加退耕收入。

3 存在的问题

3.1 可退耕地块小而高度分散，规划实施难

长底乡符合退耕的25°以上坡耕地共有作业小班82个，总面积为575.4亩，平均面积为7.02亩，其中面积在5亩以下的就有37个。可退耕地块零星分散且面积较小，集中连片地块较少，加之自然环境条件差，山高路远，规划实施难度大。由于突出农民自愿，致使在实施中可退耕地与基本农田、退与不退相互犬牙交错，形成零星、插花式的退耕，不能按照区域进行综合治理，形不成规模效应，达不到退耕还林的初衷。同时，如果把所有坡耕地退耕，则违反了《基本农田保护条例》和《新一轮退耕还林还草总体方案》的相关政策规定。

3.2 按“图”退耕，小班设计与实际地块不一致，落实执行难

在实际工作中，由于国土和林业部门对地类调查方法和统计标准不一致，导致国土和林业部门使用的图纸不能够完全吻合，在部分资源数据上有一定差异，最终致使小班图纸与实际地块不是一对一的关系。而在启动新一轮退耕还林之前，乡国土和林业部门未开展摸底调查，只凭国土部门提供图纸，导致按图纸上落实到集体地块时往往与实地不符，增加了工程的难度，给实施工作带来极大的不便。例如在国土部门图纸上为非基本农田的，实际地块可能已为退耕多年的林地；或者同一地块只有少部分划入小班可退耕范围。

3.3 农地撂荒现象突出，农户退耕意愿不确定

由于务工与耕种效益悬殊，加之耕地零星、分散、偏远，不便管理，大量年轻力壮劳动力的常年外出打工，导致土地大量撂荒和农村“劳力荒”。据统计，长底乡2014年外出务工者为4 785人，农地撂荒率达35%以上。而在《新一轮退耕还林还草总体方案》中强调农民“自愿”，采取“自下而上，上下结合”的方式退耕，这样在选中小班涉及农户中，存在部分农户难以联系，或联系上愿意退耕但无人进行栽植管护，使实施效果大打折扣。加之有的农户今年愿意退，明年又不愿意退，这种退耕意愿的不确定性，导致开展实施难。

3.4 种苗造林费补助标准低，造林管护难

新一轮退耕还林补助资金为1 500元／亩，其中种苗造林费300元／亩，用于造林、补植及抚育管护开支。然而小班补助面积为水平面积，栽植面积为陡坡面积，两者差距较大。根据长底乡多年来的造林经验，杉木栽植株行距为1.5×1.5m能够取得较好的经济效益，加上补植补造每亩约需苗木350株，按市场价0.30元／株计算，仅苗木费就需105元，在加上地块清理、整地、运苗、栽植及其后期管护，这些工作要花费大量的人力物力需要更多的经费，余下的200元／亩显然是杯水车薪，更别说是采用工程承包造林和管护。

3.5 工作经费缺失，开展工作难

新一轮退耕还林工程涉及面广、业务量大、政策性强、技术要求高，政策宣传、规划设计、技术指导、检查验收和后期管护等环节需要投入大量的人力等。而中央的补助又直接发放到退耕户手中，退耕地块地又在偏远山区且零散分布，给林业站带来了许多困难。虽在省、市、县的有关文件明确规定县、乡财政要根据年度工作任务安排专项工作经费，但这样的规定过于模糊，资金渠道来源不明，安排多少、如何安排没有细化规定，未形成一套完整的资金保障制度。

4 对策

4.1 加强宣传引导，调动农户积极性，打牢群众基础

要重点采用召开群众会、培训会和发放宣传单等方式，深入宣传第一轮退耕还林成效及其先进典型，全面宣传新一轮退耕还林的政策和种植林木的良好经济效益，让基层群众真正掌握政策。

4.2 因地制宜做好规划设计

在规划设计时，作业设计要落实到地图和山头地块，确保图地一致，有可操作性。在林种设计中优先发展经济林，树种和模式选择上优先发展板栗、核桃、柑橘等生态与经济兼用林，壮大特色林果产业。

4.3 加强项目整合，着力发展板栗等林果产业，提高产业后劲

统筹安排有关支农资金，按照“用途不变、统一规划、捆绑使用、各记其功”的原则，将退耕还林与森林抚育、中低产林改造、农村能源、农业规模化种植等项目有机整合起来，发挥项目的聚集效应。

4.4 多渠道筹措资金，提高补助标准，切实解决工作经费

林木生长周期长，以杉木为例，长底乡一般在18年左右，管护周期长，需要较多的管护经费。因此，省、市、县要切实将新一轮退耕还林工作经费纳入财政年度预算，根据工作任务量明确配套一定比例专项资金并及时划拨到位，用于新一轮退耕还林项目配套和工作经费，确保人员和经费落实到位，减轻林业站经费负担，保证工作有序开展。

4.5 加强抚育管理，提高造林质量

退耕还林能否取得预期的成效，造林是基础，管护是关键。因此要与退耕户要通过签订合同，将造营林管护责任与政策补助挂钩，落实其管护责任，实现权、责、利统一，充分调动群众管护的积极性，从根本上解决“重建轻管”问题。

5 结语

实施新一轮退耕还林，是改善民生、顺应广大人民群众期待的迫切需要。要达到更为持久的经济、社会和生态效果，需要建立生态改善、农民持续增收和经济社会稳定发展的长效机制，方能“合民心、顺民意”，实现“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”的目标。

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