关于特大城市人口综合调控问题的思考*

任 远

特大城市人口快速增长日益成为城市有效管理的突出挑战。例如上海2000年常住人口规模1640万，2010年增长到2032万，人口总量远远高于学界和政府的预期，引起政府和社会的突出关注。到2013年底上海常住人口规模已经达到2415万人。从2012年以来，对控制城市人口规模和实行人口调控的政策基调和具体实施已经逐步推行。特别是十八届三中全会以来，国家也提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模”的改革方略。在国家户籍改革实施意见中实施差别性的户籍政策，强调对特大城市的严格管控，将控制人口规模、实行人口综合调控作为城市发展的重要工作。在这个背景下，如何来看待特大城市的人口综合调控，如何来实施特大城市的人口管理和服务，成为学界讨论和决策咨询研究的重点话题。

在本文中，笔者首先提出特大城市人口综合调控问题要适应城镇化发展规律和市场机制，应结合着快速城镇化和城镇人口增长的内在规律预判城市体系演化和特大城市人口增长，避免片面依赖行政体系提出不切实的城市发展规划目标;在第二部分中，作者分析特大城市人口增长对城市发展所造成的压力，也就是“城市病”的真实原因，强调在特大城市管理和治理中避免陷入“人口决定论”，而应该更加强调提升城市管理和服务的能力;在第三部分部分中，作者提出城市部门应对人口增长应同时强化人口综合服务，并将人口综合服务作为满足人口需求、提升人口福利和创造城市新的发展潜力的基础。

一、特大城市人口综合调控要适应城镇化发展规律

从1990年代以来，城市政府就一直强调控制大城市人口规模、进行人口综合调控，也实施过严控户籍制度、收容遣送和加强住房管理等等措施，而实际情况是大城市和特大城市的实际人口却不仅没有下降反而快速上升。以上海为例，城市的实际人口数总是不断突破城市规划的人口数。这也说明，城市的人口增长和城镇化发展历史进程，以及和城市区域的不断发展演化具有内在的规律性，忽视或者违背城镇化规律的人口规模控制和综合调控不仅难以取得效果，甚至阻碍城镇化发展本身。

对上海这样的特大城市发展来说，当前控制特大城市人口规模和进行人口综合调控的突出困境在于国家整体上处于快速城镇化的发展时期。大城市和特大城市的人口快速增加是与我国城镇化发展的进程相联系的。我国城市化水平从1980年代的20%左右增加到2013年的53．76%，特别是从2000年以后我国城镇化水平增长速度还在加快。城镇化过程带动乡城人口迁移和跨地区人口流动，特别是具有较高产业投资和经济能力、更高资源集聚能力的沿海特大城市构成人口集聚的中心。如果说1990年代城镇化发展的初期我国主要是依靠中小城镇带动的城镇化，随着大城市产业发展的能力的提升，大城市特大城市带动的城市化越来越成为带动城镇化的主要动力。这也可以从城镇化过程中我国城市人口的空间移动的趋势上表现出来，从2000－2010年，正是这些具有较大经济产业机会的上海、北京和广州等特大城市，尤其成为了人口集聚的中心。

因此特大城市承担着产业创新的功能和巨大的产业投资机会，其成为中国城镇化的引擎，也必然会推动人口集聚，并要求其在吸纳人口集聚和中国城镇化推进发挥更大责任和作用。我国目前处于城镇化发展的中后期，未来15－20年内我国人口总量仍然将继续增加，城镇化水平仍然继续提高，农村和城镇的产业生产率提高仍然将继续推动乡城移民和区域性人口迁移。因此，包括上海等特大城市仍然要对中国继续快速城市化发挥重要作用。在这个继续快速人口城镇化和人口迁移流动的背景下，严格控制特大城市人口规模和进行人口综合调控的结果必然是困难的，而且一定程度上违反了城镇化推进的基本态势。

不仅国家持续的城镇化发展决定着类似北京、上海等特大城市人口的增长。城市自身演化的内在逻辑也适应和引导着人口的集聚和空间调整的动态。经典城市地理学提出在城市发展的前期出现显著的中心集聚，而到了城市发展的中后期则出现郊迁扩散的趋势。城市化过程中的城市人口集聚本身是规模经济的，而当城市规模经济的边际效益逐步减弱会带来周边的次级地区形成次级性城市，并共同带来多中心都市圈的形成。

因此可以看到，像上海这样的特大城市已经不是单中心的城市体，上海从1990年代中后期开始郊区化的进程，并在本世纪以后出现郊区新城的发展，目前已经初步形成多中心的大都市圈。以多中心的都市圈形态的城市发展，也进一步扩张城市的吸纳能力。城市中心城区的人口已经开始下降，而郊区和次级城市中心的仍然具有很强的人口承载能力，并仍然需要大量人口的导入才能支撑城市发展。

在这个意义来说，严格限制特大城市人口发展仍然延续着1990年代城镇化发展的战略，即大力发展中小城市，严格控制大城市。中国的城镇化不能在一个陈旧的城市发展战略框架中进行总体规划，而应该考虑不同地区的多样性、考虑城镇化不同阶段中城市体系演化的规律性，来推动各类城市的有机成长。在上海和长三角地区，应该更加具有一种城市群发展的整体视野、在城市群的整体框架下推进城镇化，避免陷入单纯的大中小城市论，以及在这种大中小城市的思路下，对特大城市和超大规模城市进行控制和调控。在上海这样的特大城市已经向多中心城市群以及城市群整体发展的背景下，简单性的人口总量控制和限制性调控，可能并不一定适应多中心城市正在逐步成长的具体实际。从这个意义上来说，上海与其说要控制城市人口规模和调控人口导入，不如应更加重视城市空间的布局来吸纳人口，来扩充城市对人口的承载力，来进一步推动多中心巨型城市的形成，以及让优秀人才更好地为多中心巨型城市的发展服务。

同时我们也应该注意到，在城镇化过程中的的特大城市严格控制人口规模和实施限制性的人口综合调控，实际上还会不利于城镇化进程的完成。我国的城镇化发展迅速，但是存在一个显著特点是人口城镇化的比重很快，已经超过了50%，但是户籍城镇化的比重才只有35%，也就是大量人口居住在城镇和在城镇稳定工作，但却没有当地城市的户籍，不具有本地居民的市民待遇。我国城镇化过程中的非农化和市民化过程是分离的，这也使得城镇化表现为一种浅的城镇化，或者是未完成的城镇化。因此如何推动乡城移民特别是使流动人口在城市稳定工作和居住，实现市民化，是当前我国推动人口城镇化的关键。只有通过更加包容性的移民政策，加快人口市民化才能有助于形成新兴中产阶级，并带动经济社会结构的提升，以及通过人口市民化才创造经济发展的内需，实现一种更加持续的城市经济繁荣。

因此从人口市民化和推动人口社会融合来说，故而城市发展不仅不是要限制人口，实施“以业控人”、或者“以房控人”，而反而是要为迁移流动人口提供更多规范就业和发展机会使其成为新兴产业工人，包括提供适当的住房供给使其能够成为新市民。不是通过制度的限制而是要通过制度的接纳来推动流动人口市民权利的获得和不断城镇化。因此，以限制人口为核心的人口综合调控和市民化与社会融合为导向的城镇化过程就形成相互的矛盾，甚至在一定程度上来说，人口综合调控反而成为影响人口城镇化的反方向政策策略。

当前的中国发展，仍然处于城镇化的中后期，仍然将维持大量人口向城镇和特大城镇集中;以及上海继续在向多中心巨型城市发展和扩张其城市规模;包括城镇化发展需要实施更加包容和吸纳性的市民化和社会融合过程。类似上海这样的特大城市人口的继续集聚和扩张仍然有内在的动力和客观需求，城市的人口管理策略需要适应城镇化发展和城市发展的基本规律，并在这个过程中通过提升城市管理水平，协调和处理人口高度集聚和城市发展所带来的矛盾和紧张。

二、理解人口集聚和城市发展紧张关系的真实原因

特大城市实施人口综合调控的原因在于城市人口迅速增长和城市发展管理的紧张关系。城市人口集聚和规模扩大带来城市运行的复杂性和管理难度的提高，带来各种矛盾凸显和对城市支撑承载能力构成压力。

这种人口膨胀和城市发展的紧张关系往往被形容为“城市病”(陈哲、刘学敏，2012)，例如交通拥挤、犯罪率的提高和公共安全的压力、生态环境的污染、以及城市的承载能力和人口公共服务供给的压力;这样的人口增长对城市公共服务需求的压力也进一步转化为城市公共财政的压力，和增加了城市运行的社会成本;同时，人口集聚和城市发展的紧张关系也表现为城市居民和流动人口之间的土客矛盾和利益冲突，而土客矛盾的激化不利于城市内部的社会整合和团结，成为社会分化和社会不稳定的重要原因。

实际上，从城市人口增长和城市发展紧张关系的真实原因分析，其根源并不是人口规模的扩大，而在于城市发展能力和管理水平和应对能力的不足，单纯从控制城市人口规模和人口综合调控入手似乎并不是解决人口和城市发展问题的有效思路。

第一，从人口增长和“城市病”的关系来看，实际的现实情况是，高密度的人口集聚和城市病之间不仅没有关系，甚至还是一种反向的关系。人口密度和“城市病”的虚假关系已经广泛被世界城市所证明。当我们认识到高密度和超大人口规模对城市公共服务和公共安全带来挑战，我们也看到诸如东京、香港、新加坡这样的高密度城市同时维持了较高的城市安全水平、公共交通的便捷、城市运行的效率和较高的公共福利水平。即使在上海，实际上我们也看到密度更高的中心城区，城市的公共安全水平和公共服务水平实际上更高。例如以卫生和健康服务为例，高密度的城市中心区的每平方公里的床位数，甚至达到远郊地区的100倍，即使考虑了常住人口口径的每万人医疗床位数，中心城区的核心区每万人医疗床位数123．6张，中心城区的其他地区的每万人66．5张，而在近郊区和远郊区的每万人医疗床位数大约只有30张左右(Ren，2011)。

因此，人口集聚所引发的交通拥挤、住房困难、环境恶化、社会治安下降等问题，与其说是人口对城市的压力问题，不是说是城市管理和公共服务资源的配置不平衡的问题，人口集聚带来的“城市病”不过是薄弱的城市管理的“遮羞布”而已。

城市公共安全是一种突出的“城市病”，笔者主持的研究小组(任远等，2012)曾经对城市人口和城市公共安全的关系开展了定量分析。直观的数据确实告诉我们，人口高度集聚带来公共安全的恶化，例如上海70－80%的犯罪是外来人口犯罪。人口流动率的提高和城市犯罪率的提高表现出共向的关系。而且流动人口只占城市人口的不到40%，但是犯罪事件占到城市犯罪率的80%的情况。外来人口的数量和比重与包括刑事案件、行政案件、治安案件、交通事故和火灾等主要的社会安全指标呈现反向的关系。流动人口集聚、城市人口密度的上升和社会治安的混乱、案件事件的发生、包括环境的脏乱、火灾等不安全事件的增加似乎有很强的联系。但是，但当我们控制了其他因素，我们可以发现代表流动人口集聚程度的流动人口占总人口比重其实对城市安全并没有显著性影响，而真实影响城市公共安全的因素在于城市中青年人口的比重、在于人口受教育程度、社区发展状况和社区内紧密人际联系的发育、社区中保安和公共警力的投入、失业情况特别是青年失业人口占总人口的比重等等。因此流动人口的集聚，其实不是城市公共安全的真实原因，城市公共安全问题的主要原因是城市的治安管理不足、社会对人口的教育投资不足、是人口的就业和发展机会的不足、是社区建设的不足。因此，要真正地要解决大量外来人口集聚带来的城市公共安全问题，也不是通过调控人口来实现的，而是应该重视提高流动人口的教育程度，为流动人口提供就业和发展的机会，加强流动人口就业的稳定性和规范性，加强流动人口的生活社区建设和社会融入。因此，促进和提高城市安全，不是要调控和排斥流动人口，反而是要更积极地包容、吸纳和促进流动人口生活和发展才能实现。

进一步看，人口综合调控甚至还会进一步恶化“城市病”和城市问题。因此限制性的移民策略可能会进一步加剧就业的非正规化、加剧青年失业问题、限制了流动人口向上流动的困难、制约了流动人口平等的就业和创业机会。随着新生代农民工数量和比重的提高，不少流动人口即使失业了也不离开城市，或者当他们居住面临拆迁则从某个地区转移到另外的集聚住区，这样反而会带来地下黑作坊等地下经济的发展、带来地下性的流动人口自我组织的强化，则将进一步恶化城市公共安全问题。从这个意义上来，通过简单的调控人口来解决城镇化过程中人口向城市集聚，对于城市安全管理来说是一个治标不治本的权宜之计，不仅是无的放矢而于事无补，甚至有可能是抱薪救火，是一个南辕北辙的政策。

因此，从特大城市的人口集聚所带来的“城市病”的实质，与其说是人口数量增长给城市管理带来压力，不如说是城市公共管理能力提升不足，难以适应城市人口的快速增长。在人口人口增长过程中，城市部门应该关心的是更好地加强和提升包括城市道路、交通、食品、劳动力市场、住房供给、居住区管理、城市公共安全的警力投入等现代城市管理，以及重视人的包容和融合，重视包括流动人口在内的所有人口发展能力的提高，关注解决流动人口的青年失业问题、教育问题、就业规范性和保障问题，才是应对城市化过程中人口大量集聚所带来的各种压力和挑战的治本道路。正视这样一些真实问题的城市管理，而非人口综合调控，才应该是城市管理的核心关注。

第二，人口集聚度对城市管理的另一个被广泛讨论的负面影响是人口增长对城市的基本公共服务供给带来压力。人口增长和人口在城市的长期居住，带来基本公共服务需求的增长，客观构成了对城市化过程中的“成本”，并转化成为城市公共财政的负担。但是，在考虑到城市化过程中需要交纳成本的同时，也更应该认识到城镇化过程中所带来的巨大的财富创造。实际上在考虑流动人口对城市公共服务所带来的压力的同时，也应该考虑对城市GDP增长所发挥的积极贡献。移民作为城市化的建设者对城市经济增长、财富积累做出贡献，同时也对城市的公共财政做出贡献。迁移流动人口群体也有权利从城镇化过程中的公共财政中得到必要的社会再分配的返还。越是迁移流动人口更多的城市，其移民对城市经济发展和社会积累其实做出了更大的贡献，不过由于移民没有在常规统计体系中得到计算，他们的社会贡献在相当大程度上被隐藏了下来。

因此人口增长和城市公共服务供给的问题，本质上是也城镇化过程中的财富增长如何分配，以及城镇化过程中的社会成本如何共同承担的问题。中央政府财政、地方政府财政、用工企业、以及劳动者本身是城镇化过程的共同责任者，共同分享城镇化过程的利益，也有责任通过共同努力来共同承担城镇化的成本和共同分享城镇化过程中的公共利益。

如果说城镇化是一个财富创造和增进的过程，可以从总体上判断，对城市的社会贡献其实远大于其所增加的社会成本。而且流动人口市民化过程中的社会成本对于地方公共财政的压力很大程度上是被放大的。根据笔者最近对长三角地区的研究，也发现按照国家发展改革委员会的八种基本公共服务的口径，即使是在非户籍人口比重高的特大城市如上海，如果对非户籍常住人口提供基本公共服务，其增加的年度公共财政支出占年度GDP的6．58%(任远等，2013)。在这种情况下，渐进性地增加福利供给使可以实现的。当然我们也应该认识到到不同群体的利益结构的调整是一个渐进的过程，但显然一种排斥性的福利政策不利于流动人口的市民化和城镇化的发展，通过城镇化过程中的不同责任主体的共同承担，人口集聚所带来的公共成本的增加是能够得到良好的逐步解决。

更值得强调的是，人口集聚和城市公共服务供给能力的不足的根本原因也不是人口对基本公共服务能力的需求太高，而是城市公共服务能力的供给不足。一方面我们看到城市人口增长中对教育、卫生、健康等等各种服务的快速增加，另一方面又看到城市政府对于各类社会和公共服务供给的垄断性和行业壁垒，使得民间资本难以来促进社会和公共服务的快速发展。随着社会力量的发展，本身有利于解决公共服务的压力。通过鼓励社会力量和民间力量发展教育、卫生、交通、养老等公共服务供给，能够缓解公共服务供给的财政压力，并同时创造出巨大的城市市场机遇。因此，对于人口集聚和公共服务的紧张关系，并不是人口过多而是社会服务的供给能力和供给体制的改革。

第三，作为移民城市面临的共性的问题，人口集聚和城市发展的紧张关系，往往表现为显著的土客差异和日益尖锐的土客矛盾。

迁移流动人口进入城市以后往往带来本地人口和外来人口的相互竞争和冲突。这种相互冲突往往被描绘为流动人口侵占了本地人口的利益，以及流动人口和本地人口对有限的社会资源相互竞争所带来的冲突。这种冲突往往以非常激烈的方式表现出来。在历史上，这种冲突甚至经常成为战争的导火索。在现代城市中，本地人口往往认为移民侵占了当地的就业机会和社会福利，外来人口则往往认为城市存在突出的社会排斥和权利损害，因此引发移民的排斥、引发骚乱、引发移民政策的收缩和人口控制等等现象。这样的土客矛盾在利益格局上造成了社会隔离和分化，使得流动人口难以融入城市，也使得城市体制难以对移民形成良好接纳的制度安排。

人口集聚和城市发展是移民不断市民化和融入城市的过程，也是本地社会不断吸纳和包容移民群体和重构城市社会的过程。我们看到流动人口融入城市的因素不仅包括流动人口进入城市的时间，也在于制度性因素对于流动人口权益的保障和利益供给。流动人口居住和生活的日益社区化，和本地化的社会资本的形成对于流动人口融入城市有积极作用。我们也可以看到，流动人口在城市以后工作的日益稳定、收入水平的提高、就业和创业的发展、自有住房的获得、教育的提高等中产阶级化的发展过程，本身支持了流动人口融入城市的能力和程度。

从本地居民对流动人口的态度和接纳看，城市本地人口对流动人口的社会接纳，也是多样化和渐进性的。相对于低收入、低教育程度的本地居民，高收入的社会阶层、较高教育程度的本地人口对于流动人口有更强的接纳性和积极评价，对城市流动人口有更加的接受和欣赏。相对于贫困社区中本地人口对于外来移民的敌对态度，在一些更加中产阶级化的新兴商品房社区，由于市场机制所提供的开放性，使得本地人口和外来人口有着更加平等包容的社会态度。

这也说明，在低收入和低教育程度的社会中下层群体中，对于城市公共资源的竞争性更加突出，对于城市公共服务具有更强的垄断性的要求，而教育程度提高和收入提高的社会中上阶层，更加适应城市发展的市场化和平等机制建设，对于移民则具有更强的包容性、开放性和平等性。这一点可以从高档的商品房小区和城市公共租赁小区对移民的差异性态度表现出来，相对于中产阶级中去实际上是开放地看待移民，及和移民群体形成良好的社会关系，反而是收入水平更低的本地民众担忧流动人口抢夺了原来属于成本本地居民的资源和机会。

因此，移民过程中的“土客之间”的冲突，其实质不是“土客之间”的利益冲突，而是城市发展机会不足所挤压造成的社会群体利益冲突。当城市缺乏发展性，会加剧流动人口融入城市的困难，增强对流动人口接纳的排斥性，并增强利益分化和利益冲突。因此带来的土客矛盾，逐步撕裂城市社会，并对城镇化发展带来不利的恶果。这样的理解的积极的意义也告诉我们，在移民和人口迁移流动过程中的土客矛盾不是必然的，城市化本身创造的充分的发展性和开放性，本身就有利于解决城镇化过程中的利益矛盾和冲突。

因此，解决城镇化过程中的土客矛盾问题，并不是通过人口调控和分配利益来得到实现，而只有在一个更加增强的流动性、更加充分的发展性和中产阶级社会的日益形成中，在一个更加开放性和发展性的公共政策框架下，流动人口的融入和本地人口对流动人口接纳才有可能。只有当城市中本地人口和移民群体通过教育水平提高、通过就业发展所带来的就业机会和收入提高，以及提供发展机会的提升来实现普遍的社会阶层向上流动，实现本地人口和外来人口社会阶层的平衡性和相互渗透，才能支持推动移民的融入和城市居民对移民的接纳，在这种发展性所推动的社会融合的机制下，才能增强城镇化过程中的社会融合，一个更加整合的移民社会才能够实现。

并不是通过人口综合调控了就能解决本地人口和外来人口的土客矛盾，而是城市需要提供更好的以发展为导向的公共政策，使得包括移民和本地人口的教育机会得到提高和发展机会得到创造，才能真正解决土客矛盾，实现城镇化过程中社会融合。

总之，从上述三个方面进行综合考量，人口综合调控不是协调城镇化过程中人口集聚和城市发展紧张关系的根本对策。恰恰相反，人口综合调控会限制移民的发展能力和恶化城市公共安全;不利于城市吸纳优秀人才和推动城市经济的创新性，并实际上不利于城市的经济增长和公共财政能力;不利于本地人口和外地人口的利益协调和相互整合。只有在提升城市管理的过程中，在扩展多元化公共服务供给的过程中，在强化城市性和城市新中产阶级不断成长中。大都市人口和城市的协调发展才真正能够得到实现。

三、特大城市应致力于人口综合服务而非人口综合调控

近一段时期以来，人口综合调控和严格控制人口规模成为特大城市人口管理的重要工作。一些城市通过分解指标的方法，以及各种“以业控人”、“以房控人”、“以证控人”等等调控措施加以执行。且不论这些行政性的办法本身难以真正发挥“控人”的效果，而且这种反市场机制的人口控制，会强化城市内部本地人口和外地人口矛盾;不利于保障农民工在城市生活和发展具体需求和增进其生活福利;以及没有真正解决人口集聚和城市发展内在冲突的真实原因，也就是城市需要从提高自身管理水平上来应对人口集聚对城市管理的压力;同时，特大城市人口综合调控的基本取向，本身不利于推动农民工和流动人口的市民化和社会融合，不利于城镇化进程的良好推进和实现。

人口综合服务则是一种更加以人为本的对城市人口管理的思路，重新摆正了城市管理者和城市人口的关系。城市人口是城市发展的建设者，而城市政府作为公共服务政府的基本责任在于为包括流动人口在内的所有人口提供基本公共服务、增加居民福利、满足人口生活和发展的需求。人口综合服务的要求也表明，城市人口管理是在为人口提供良好服务过程中的规范管理，以及通过更有效率、更加制度化的管理来提供高品质服务和增进居民福利。加强特大城市的人口综合服务和管理，强调为城市人口提供综合性的生活和发展服务，以及为满足不同人口群体的具体需求提供高质量的服务。

特别是考虑到特大城市的人口增长主要是人口迁移和流动所带来的，以及考虑到非户籍流动人口在城市中的巨大数量和他们在基本公共服务上的差异性和排斥性，逐步增强对非户籍流动人口提供综合性的服务和管理是必要和迫切的。流动人口需要的综合服务不仅包括教育培训、健康医疗、也包括住房、保障、就业和创业等等，这些综合性的服务和管理，能够更好满足流动人口在城市生活和发展的具体需求。因此从加强人口综合服务的视野看，城市部门需要考虑的不是“以房控人”，而恰恰是通过更好的住房服务，帮助流动人口市民化和融入城市，帮助流动人口成为新兴的中产阶级，从而支持他们为城市创新和经济成长做出贡献。在流动人口就业和“以业控人”上，城市部门需要考虑的也不是对产业项目的人口效应进行评估和限制劳动力就业，而恰恰是服务于城市的充分就业和创业发展，以及需要考虑加强教育培训和人力资本投资，为城市劳动力不足提供替代性的劳动供给，支持产业结构的提升。在“以房控人”和包括教育、健康等公共福利供给上，城市部门需要考虑的不是强化福利的壁垒和排斥，而恰恰是增强福利的开放性和平等包容。城市部门应致力于增加社会服务的供给能力，提供更加包容性和均等化的福利供给，使得在城市发展过程中能够逐步化解福利鸿沟和社会分化，使得城市化过程中的社会整合和流动人口社会融合得以实现。因此人口综合服务和人口综合调控构成了两种不同的发展思路。城市化过程中的特大城市发展和管理，不是要控制人口的流动性，而是要支持和服务于人口的流动性。通过人口综合服务和管理才真正能够有利于城市成长、有利于社会整合、有利于流动人口社会融合，和有利于形成有秩序和有活力的城市。

为流动人口提供综合服务和管理，需要考虑流动人口进入城市以后不同阶段的具体需求，和考虑不同流动人口群体对生活发展社会服务的具体需求，实现综合性的服务供给。随着流动人口在城市生活的逐步卷入，他们在城市扩展出不同的生活和发展的需求。而流动人口年龄结构的变动，在人口的不同年龄阶段也具有出不同的服务需要，从学龄前儿童的幼托服务，到儿童教育、青少年健康、心理服务的需求，包括劳动年龄人口的就业服务、家庭婚姻服务，乃至老年人口的生活需求等，城市应该为不同人口的具体需求提供差别性的服务。流动人口本身的分化性，也需要为不同社会阶层的流动人口形成适当的需求应对和服务供给方案。同时，要适应流动的居留和流动意愿和未来发展提供综合服务，不仅要提供流动人口在城市就业和发展的相关知识和产业技能培训，也需要适应流动人口的返乡提供相关现代农业、水利、农业经营管理、小城镇建设和运营等等相关知识，这样的综合服务，为流动人口在城市生活和发展提供可能性，也为流动人口回到农村和其他城市发展提供支持。因此更好的综合服务供给本身有利于适应人口发展的多样性，为流动人口创造更加全面的发展机遇、为城市人口迁移流动的动态性提供支持。

城市政府的主要担忧在于加强流动人口综合服务和管理会增加城市运行的社会成本，降低城市的竞争力，实际上人口综合服务是其对城市发展贡献的必要的社会再分配，而削弱了移民城市的劳动力积累和人力资本积累才真正会削弱城市的竞争性。人口数量和人口需求不断增长和城市人口综合服务供给不足确实构成城市管理所面临的突出矛盾，而矛盾解决的方略不是要减少人口社会服务需求的数量，而是在于要突破国有和事业单位对于社会服务的垄断性，进一步开放社会服务的供给能力。进一步增强公共财政的民生福利支出是重要的，特别是政府基本公共服务责任更应该重视公平和普惠性服务。与此同时，可以更加重视增强民间力量、社会力量、国际资本力量提供包括教育培训、幼托护理、健康服务、居住住房、养老服务等等各类社会服务和社会建设，这不仅能从根本上增强各类社会服务的供给，扩展社会生活的空间，还使得巨型城市由于人口集聚所带来的服务供给扩张构成巨大的经济产业和发展机遇。

在快速城镇化过程中的特大城市发展和管理，应致力于加强人口综合服务和管理，而非简单的行政化地进行人口综合调控和控制总量规模。当然，完善人口综合服务和管理，需要一个渐进性的福利体制的配套支持。包括户籍制的改革、居住证体制的改革、以及与户籍和居住证为依托的财政预算制度、福利制度改革改革，以及社会事业和社会服务业改革的共同推动，才能不断帮助特大型城市积极应对城镇化过程中人口集聚的挑战，并在人口集聚过程中提升城市的能力和塑造具有竞争性的未来城市。

〔1〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。

〔2〕陈哲、刘学敏:《城市病研究进展和评述》，《首都经济贸易大学学报》2012年第1期。

〔3〕任远等:《基于人口普查数据的城市管理与安全问题研究》，上海市统计局2012年版。

〔4〕任远等:《长三角地区人口迁移流动的态势和完善城市群社会管理研究》，长三角协调会2013年。

〔5〕Ren，Yuan 2011．Spatial access to health services in Shanghai．in LSECities:Cities， Health and Well-Being， Hong Kong，November 2011．