基本体育公共服务均等化的重要意义与国际经验*

刘　亮

(武汉体育学院 艺术学院，湖北 武汉 430079)

基本体育公共服务均等化的重要意义与国际经验*

刘亮

(武汉体育学院 艺术学院，湖北 武汉 430079)

摘要:当前，公平发展已经成为国家治理体系的重要基础。推进以公平为核心价值追求的基本体育公共服务均等化，将是决定体育改革成效与成功的关键。实现基本体育公共服务均等化既有利于弥补城乡发展断层，又有利于促进体育深层次矛盾的解决，从而加速体育强国建设的进程；既有利于不同群体共享公共体育资源，又有利于提高公众的幸福指数。国外体育公共服务供给均等化的基本经验包括：关注重点人群，扩大体育公共服务覆盖范围；注重法制建设，提供“均等化”的制度保障；加强硬件建设，以“全覆盖”促进“均等化”；创新供给机制，注重发挥非营利组织的作用。

*基金项目：国家社科基金项目(12CTY007)。

关键词：基本体育公共服务；均等化；国际经验；公平发展；国家治理

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2015)06-0006-04

Significance and International Experience of Basic

Sports Public Service Equalization

LIU Liang

(Sports Arts Dept.,Wuhan Sports Univ., Wuhan, 430079, China)

Abstract:Currently, the fair development has become the foundation for the national governance. The basic sports public service equalization with fairness as the core value is the key to the effect and success of the sports reform. The basic sports public service equalization can narrow the gap between the urban and rural development, solve the conflicts among different sports levels, accelerate the sports power construction, share public sports resource among different groups and enhance the happiness index. The experiences of the foreign public sports service include focusing on key group, enlarging the scope of public sports service, providing systematic guarantee of equalization, strengthening facility construction and exerting the function of the non-profit organizations.

Key words:basic sports public service; equalization; international experience; fair development; national governance

从党的十六届六中全会提出“公共服务均等化”，到党的十七大强调“必须注重实现基本公共服务均等化”，再到党的十八大报告明确提出“到2020年总体实现基本公共服务均等化目标”，基本公共服务均等化作为国家的战略目标，已然成为全面建成小康社会的必由之路。而“十三五”作为“基本公共服务均等化总体实现”的关键时期，必将进入公共服务改革的攻坚阶段。那么，体育公共服务作为社会性公共服务不可或缺的组成部分，不仅迎来了前所未有的发展机遇，而且面临着公共体育资源配置由失衡向均等化转变的挑战。

1实现基本体育公共服务均等化的意义

体育作为人的一项基本权利，已经于1978年11月21日联合国教科文组织大会第20次会议通过的《体育运动国际宪章》得以确认，并在很多国家的法律中有相应体现。中华人民共和国国务院2009年8月颁发的《全民健身条例》，已明确表述过，“公民有依法参加全民健身的权利”。显然，根据政府的供给能力，保证人们基本的、最低层面的体育需求，既是基本体育公共服务均等化的要义所在，也是人们共享现代化成果的重要举措，更是改善民生、构建和谐社会的重要任务。

1.1弥补城乡发展断层的“粘合剂”

长期以来，“非均衡化”的体育发展战略与“城乡二元”的体育管理体制，导致了体育区域差距与城乡失衡的局面。体育资源配置区域之间的鸿沟不仅造成了体育发展的断层，而且已成为构建社会主义和谐社会的一大羁绊，与当前统筹区域、城乡一体的国家发展战略不相容。正如马克思、恩格斯设想未来的社会不是固化城乡的分裂，而是城乡在新的基础上平衡、协调，即实现城乡融合[1]。如何根据当前这种“断层”的现状，构建更为合理的利益均衡机制，以弥补体育断层上的落差，“让公共财政的阳光照耀农村”，已经成为体育可持续发展的主要目标。考察导致这种体育发展断层的因素可发现，政策、制度、体制等是主因，而这些又都是可以通过改革与完善加以摒除的主观因素。政府推进体育公共服务均等化的措施如下：一方面，通过破除城乡二元体育公共服务体制，建立城乡统一的体育公共服务体制，引导体育资源向农村流动，保障广大农民的体育权利；另一方面，通过对欠发达地区给予政策倾斜，加大体育资源投入力度，从而缩小区域体育发展差异。如果体育公共服务地区间差距过大，一些地区连正常的体育事业都难以维续，中央体育政策法规就不可能得到如实的贯彻，影响政策的整体效用。因此，通过体制改革与制度设计，弥补政策责任与发展理念的缺失，已成为缩小区域之间与城乡之间体育发展差距的“催化剂”。

1.2建设体育强国的“加速器”

国家提出了由体育大国向体育强国迈进的战略目标，对体育发展提出了更高的要求。实现体育强国，必须找出当前体育发展中的制约因素与深层次矛盾。可以看到，一方面，政府的公共体育服务职能还有待进一步加强，政府提供的公共体育服务在数量、质量上与公众的需求相比还有待提高，覆盖面也有待不断扩大。如我国的人均体育场地、人均体育消费与发达国家相比仍处在较低水平，人均体育场地面积仅为1.4平方米[2]，远低于发达国家；群众体育发展缓慢，仍然是体育事业的基础性薄弱环节和突出“短板”；在竞技体育领域，一些深层次的问题仍未得到解决等等。社会转型期的各种矛盾和冲突在体育领域均有不同形式、不同程度的表现，这些矛盾和问题，已经成为建设体育强国过程中的重要制约因素。另一方面，中国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求增长迅速，而政府的公共服务与公共产品提供则相对滞后，供给与需求的矛盾十分突出。体育公共服务亦是如此，随着人民生活水平的提高与体育意识的觉醒，需求与供给之间的矛盾仍然存在。体育公共服务均等化的推进，通过政策与利益的调整，必然使体育资源普惠最广大人群，将大大地激发公众的体育意识与体育需求，这不仅能使弱势群体的体育权利得到保障，起到助推体育需求增长的乘数效应，而且通过体育发展理念与体制、机制创新，也能对影响体育可持续发展的深层次因素进行改革。

1.3公共体育资源的“共享工程”

当前，体育发展已经达到一个前所未有的高度。然而，正如有人指出，随着社会对体育的关注，体育拉近了与公众精神上的距离，却未能拉近公众与体育在物理上的距离。关注体育的人多，参与运动的并未随之增多。根据最新数据，全国经常参加体育锻炼的人数比例仅为28.2%[3]。出现这样的现象，有各种各样的原因，而体育资源供给不足是一个重要的影响因素。同时，体育公共服务领域的过度市场化改革也从某种程度上剥夺了弱势群体的体育权利。显而易见，体育的快速发展成果并未惠及到所有个体。体育公共服务均等化的推进，将通过公共财政的完善，从制度上对体育资源配置做出统一安排，最大程度地实现公平正义。这将有效地减小弱势群体在体育发展中的“离心力”，保障人民群众实现基本体育权益和分享体育改革发展成果的需要，减小不同群体在体育发展中的落差。此外，体育作为一项社会福利，属再分配范畴，根据边际效用递减规律，通过体育资源的转移与重新配置，保障欠发达地区与弱势群体共享体育资源，从整体上促进资源配置效率的提高，从而实现社会福利的最大化。因此，实现体育公共服务均等化供给，既是一项公共体育资源的“共享工程”，又是一项满足城乡基层群众体育需求的创新工程，还是一项促进我国经济、社会协调发展的基础工程。

1.4铺筑民生体育的“幸福路径”

2010年的政府工作报告中首次提出“要让人民生活更加幸福、更有尊严”，当“幸福”成为政府工作报告的一个热词，也就意味着提高公众“幸福指数”将成为今后政府的施政理念。我国“十二五”规划纲要明确提出“大力发展公共体育事业，加强公共体育设施建设，广泛开展全民健身运动，提升广大群众特别是青少年的体育健身意识和健康水平。”显而易见，大力发展民生体育，提高公众的幸福指数，也必将成为体育行政部门的施政导向。在体育资源匮乏的年代，体育是为国家、为政治服务的，国家的需求就是公众的需求。随着经济的发展与社会的进步，在国家与社会逐渐分化的今天，体育已由社会生活的“奢侈品”变为“必需品”。对公众来说，幸福不再是数据，而是实实在在的感觉。体育公共服务均等化的实施与推进，将对基层的体育需求给予充分关注，通过发展理念创新与发展模式改革，扩大体育公共服务的覆盖面，切实保障公众体育权利，促使人人公平享受体育、共同占有体育资源，将提高人们幸福指数注入体育发展全过程，让体育惠及百姓，实现体育本质的回归。

2体育公共服务均等化的国际经验

在不同国家或地区以及不同的历史发展阶段，因意识形态、政治理念、经济发展水平的不同以及财政支付能力的差异，基本体育公共服务的范围和特点也存在差异。如对欧洲的一些福利型国家来说，由于社会福利较高，公平导向十分明显，几乎全民享受着从摇篮到坟墓长时间跨度的、多样化的、较高水平的社会福利，体育公共服务均等化水平也较高。因此，考察世界各国，尤其是西方发达国家体育公共服务的历史轨迹、发展取向以及体制改革，对推动我国基本体育公共服务均等化建设具有重要的启示意义。

2.1关注重点人群，扩大体育公共服务覆盖范围

综观西方发达国家体育公共服务供给的过程，重点就是加强对重点人群体育公共服务的供给，包括青少年、老年人、残疾人以及妇女与儿童，并以此为契机，推动本国社会体育的均衡发展。比如，俄罗斯十分重视青少年体育的发展，曾在国家层面多次颁布针对青少年体育的发展计划，甚至动用总统储备资金。其公布的《十年规划》更是反映了对青少年群体的关注，明确提出科学合理地制定青少年儿童体育发展教育纲要以及制定适合不同层次对象身心健康的制度。同时，俄罗斯还制定了《2009-2015年青少年运动发展》纲要并纳入《十年规划》之中，显示出对青少年儿童的关注。英国政府也于2007年出台了青少年十年规划，并调拨1亿英镑作为青少年发展基金(the Youth Opportunity and Youth Capital Funds)。这项规划使得青少年在空闲时间能够使用最近的设施，参加提高技能的活动。韩国2006年成立了“大韩残疾人体育会”，为残疾人体育业务的执行提供了法律和制度上的保障。芬兰则采取措施让更多的50岁以上老人参与到体育活动中来：如政府与全国性组织签署合作协议，为老年人体育提供保障；为促进老年人健身制定具有广泛基础的计划；成立50岁以上老年人问题全国工作小组，提供全国性战略的实施平台。加拿大则于2007年1月1日实施了儿童健康免税的措施，16岁以下孩子的父母可以申请500加元的免税额度，用来支付包括体育在内的促进孩子身心健康活动的开支，这有效地提高了他们的体育参与水平和健康水平。在德国，德国体联通过颁布了一系列专门的规章来加强学校体育工作，以示对青少年体育的关注。

2.2注重法制建设，提供“均等化”的制度保障

在提供体育公共服务的实践中，通过法制建设为“均等化”提供保障，是国外很多国家的有效做法与经验。如美国上世纪90年代制定、实施的《健康公民2000年》规划中明确规定：要保持每个地区社区体育中心的发展大致均衡，每1万人拥有1英里的健身小道，每2.5万人要建一个公共游泳池，每1000人拥有4英亩开放式休闲体育场地与公园。在俄罗斯，其公布的《俄罗斯联邦2006—2015年体育运动发展》联邦计划纲要(《十年规划》)，体现出其均等化地保证公民享有体育公共服务这一福利的努力，通过制度上的完善，来提升公民的体育运动兴趣并保证其公民的基本体育权利。芬兰则通过法律的高度为国民参与体育运动和身体活动创造了良好的条件[4]。比如：1998年颁布的《体育法》规定了体育的平等权和公平权，保证人们都有权利和机会参与体育活动；体育机构可以通过促进体育平等而得到国家的资助；中央政府通过转移支付制度为地方政府的体育服务提供保障，地方政府也可以根据本地的实际情况来确定体育服务的供给标准与水平。英国方面，英格兰体育理事会2005年6月颁布了《体育平等标准》，有效地提高了体育参与率。而德国《黄金计划》的颁布与实施，则为公众广泛、公平地参与体育提供了政策保障。此外，德国从1955年到1985年，三个《黄金计划》的连续实施与相关配套政策的颁布，都极大地促进了场馆设施与体育组织的发展，有效地振兴了德国体育，对提高公民体育意识，为不同地区、不同群体获取相对均等、便利的体育公共服务起到了关键作用。

2.3加强硬件建设，以“全覆盖”促进“均等化”

加强体育硬件建设，提高覆盖水平，是国外促进公民公平地享受体育公共服务化的普遍做法。德国曾实施耗资巨大的三个“黄金计划”，通过体育场地设施的改造与重建，实现了体育场地设施覆盖的最大化，缩小了其东、西部的差距。在德国第一个“黄金计划”实施的15年中，体育硬件设施建设步伐很快(见表1)[5]。在俄罗斯，每万人使用的游泳池、体育馆和体育设施密度保障每年增长2%，体育运动中心的数量，2015年将达到每十万人可拥有三十个体育活动场所。爱尔兰于2007年1月24日公布了爱尔兰有史以来最大的全国体育发展计划(NDP)：2007-2013年，政府将投资9.91亿欧元建设体育基础设施。而英格兰体育理事会的“活跃空间”计划则为全国的公共体育设施勾画了一幅广阔的蓝图，帮助地方当局和体育组织明确了在体育设施提供上存在的差距，并明确了未来的投资战略。

表1实施第一个《黄金计划》后西德体育设施发展情况

设施类型1960年1975年全民健身活动中心32800个(12690万m2)55100个(20730万m2)儿童游戏场18500个(1200万m2)42800个(5925万m2)室内游泳池730个(11万m2)2980个(75万m2)室外游泳池3030个(320万m2)3580个(470万m2)网球场5300个16000个

数据来源：林显鹏，《国际大众体育现状及发展趋势》，国家体育总局体育信息研究所，2001.

2.4创新供给机制，注重发挥非营利组织的作用

各国体育管理体制有所差异，有的国家是政府管理型，如东欧各国、古巴、朝鲜等；有的国家属社会管理型，如美国等；还有的国家采取两者相结合的管理体制，如德国、英国、法国等。但总的看来，大多发达国家为公众提供体育公共服务的思路是，政府参与或主导体育公共服务的供给改革，但政府并不决定一切。他们很早就意识到体育公共服务涉及公众切身利益，与社会经济文化的发展密切相关，单纯地由政府供给满足不了公众的多元需求，单一的市场化手段配置会因市场失灵而产生问题[6]，因此，作为政府与市场的补充，社会供给机制的介入，对推进体育公共服务均等化具有非常重要的作用。从国外的实践来看，一方面，政府购买服务的方式已经成为一种常态和趋势，如有数据显示，美国联邦政府每年“买服务”所涉及的经费金额占联邦总开支的14%。另一方面，自愿提供机制已成为推进体育公共服务均等化的重要力量。

自愿提供机制是指各种非营利组织或公民社会团体以志愿、相互帮助或自我服务的方式，从事体育公共服务的组织流程或活动方式。如加拿大的“参与计划”，作为一个非营利性慈善组织，从20世纪70年代以来，一直致力于提高加拿大人的身体健康和体育活动参与水平。加拿大政府于2006年11月开始实施“参与计划”，仅2006-2007与2007-2008两个年度就向该计划分别资助了140万、360万加元。而在德国，14岁以上的居民中，一成以上在体育领域参与志愿服务，其中的90%以上是在体育俱乐部当志愿者。澳大利亚1999年推出了一项名为“志愿者管理计划/俱乐部与协会管理计划”，有超过430万18岁及以上的澳大利亚人，在2000年接受调查前的12个月内从事过志愿活动，其中体育休闲活动志愿者的数量排名第一(110万)。英格兰也推出过“经营体育”计划，这项计划与VIP计划形成合力，共同推动了体育志愿活动的发展。2002年的调查结果显示，有超过500万人从事体育志愿活动，占志愿者总人数的26%。2005年英格兰体育理事会实施的体育志愿者战略伙伴计划鼓励人们参加志愿者，其中体育志愿者比例达47%。芬兰1980年通过的体育法，资助地方体育协会、全国体育组织，同时鼓励私人和社会组织多角度参与[7]。

3结束语

当前，公平发展已经成为国家治理体系的重要基础。推进以公平为核心价值追求的基本体育公共服务均等化，将是决定体育改革成效与成功的关键。因此，借鉴国外在体育公共服务供给的成熟模式，通过全面深化体育改革，确定与我国具体国情相适应的基本体育公共服务均等化推进路径，确保体育改革与发展成果全民共享，已是政府义不容辞的责任。

参考文献：

[1] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995：243.

[2] 国家体育总局.第五次全国体育场地普查数据公报[EB/OL].http://www.sport.gov.cn.

[3] 国家体育总局.2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报[EB/OL].http://www.sport.gov.cn.

[4] Ilkka Vuori.Physical Activity Policy and Program Development:The Experience in Finland[J].Public Health Rrports,2004(5):20.

[5] 林显鹏.国外群众体育发展趋势[R].国家体育总局信息研究所，2001：78.

[6] 刘玉.发达国家体育公共服务社会化改革经验及启示[J].西安体育学院学报，2011(3)：295.

[7] 高奎亭.城乡体育公共服务均等化评价指标体系构建与实证研究[J].体育成人教育学刊，2015(2)：16-19.

[8] 邓永兴.我国体育公共服务资源配置的现状分析[J].体育成人教育学刊，201(3)：31-33.

[9] 刘红建.县城体育公共服务标准体系构建的理论探讨[J].体育成人教育学刊，2015(1)：39-31.

收稿日期：(2015-10-29)