司法鉴定专家委员会制度刍议

杨晓薇

内容摘要：当前，司法鉴定专家委员会在解决鉴定意见争议方面发挥着不小的作用。但理论与实务界，对于专家委员会的设立目的、职能权限乃至组成人员资质等方面均存在分歧，以致引发了人们对于专家委员会存在必要性与合理性的质疑。本文即对这一鉴定意见争议解决机制展开研究，从该制度的产生渊源、各地的相关规定入手，从现状、存在必要性、发展困境等方面进行分析讨论，从而对该制度的未来发展趋势和改进完善提出看法与建议。

关键词：司法鉴定；专家委员会；鉴定意见；争议解决机制

司法鉴定作为一项依靠科技手段对专门性问题进行检验、鉴别和评定的活动，长期以来一直是解决案件争议中十分重要的一个环节。在英美法系国家，司法鉴定人被称为“专家证人”，而在大陆法系国家，司法鉴定人被称为“科学的法官”，由此可以看出司法鉴定在案件审判过程中所起的重要作用。而在我国，司法鉴定意见被作为法定证据，一直以来受到法官及控辩双方的重视。但近几年来，司法鉴定意见争议事件却也屡见不鲜，由此引发的诸如“黑龙江代义案”、“贵州瓮安事件”等案件，不仅使司法鉴定意见的权威性遭到公众质疑，更引发了一系列具有消极影响的社会公共事件。这些案件在给社会秩序和司法秩序带来混乱的同时，也不禁为司法鉴定行业敲响了警钟：如何保障司法鉴定意见的科学性、权威性？鉴定意见争议出现时是否有行之有效的争议解决机制？这都成为司法鉴定行业专家学者亟待解决的问题。而专家委员会制度作为全国不少地方已然以制度、规范确立下来的鉴定意见争议解决方式，在理论与实务方面对其之制度进行研究，奠定理论基石，对现有问题进行梳理并探求对策，从而不断完善该制度，对于司法鉴定争议的妥善处理，必然具有十分重要的现实意义。

一、鉴定专家委员会制度渊源

司法鉴定专家委员会是指对涉及司法鉴定存在疑问或者争议的问题提供司法鉴定咨询、进行文证审查以及协调指导司法鉴定相关工作的特定组织形式 。在我国，最早出现司法鉴定专家委员会的地区要属上海。1984年，上海市首先成立了“上海市精神病司法医学鉴定小组”，这既是司法鉴定行业的一次巨大变革与创新，也是日后司法鉴定专家委员会的前身。该委员会的组建与运行旨在通过汇聚司法鉴定相关领域的专家，集合“专家”的力量，共同解决鉴定人在专门性问题上争论不休、众说纷纭的难决之鉴定，通过经验丰富的专家的共同研究讨论，获得相对客观、公正、权威的鉴定意见，从而减少无休止的“重复鉴定”。它的产生基于鉴定意见争议解决的长期实践，一定程度上也影响了我国相关的立法与部分地方的制度规定。1989年7月11日，在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、卫生部共同颁布的《关于精神疾病司法鉴定暂行规定》里第3条、第5条、第6条均对其有相关规定，从而使其在制度和立法上进一步得到确认。

这种制度因在实践中颇具效率，而逐渐被相关司法鉴定管理部门及司法鉴定人所接受。随后，各地方相关部门也纷纷效仿该方法，或在机构上、或在制度立法上建立起鉴定专家委员会，并将之作为地方上解决鉴定意见争议的一项重要方式乃至最终途径。例如，我国第一部司法鉴定地方法规《黑龙江省司法鉴定管理条例》第28条规定：“省设司法鉴定委员会，省司法鉴定委员会由省高级人民法院、省人民检察院和省公安、司法行政、卫生、科学技术、建设、技术监督、物价、环保、版权等行政主管部门有关负责人组成。”以此确立了司法鉴定专家委员会制度及其人员组成。同时它又在该条例第29条、第65条中确立了司法鉴定专家委员会的职能及其所出鉴定意见的性质、地位与效力。其后，全国各地的司法鉴定在立法上纷纷对之存在一定的借鉴或效仿。

二、鉴定专家委员会职能综述

在《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》出台以前，全国各地对于鉴定专家委员会都或多或少有着相关规定，但对于鉴定专家委员会所起的作用及职能却有着一定的差异。自《决定》出台以后，部分省（市） 人大常委会根据《决定》制定或者修改了司法鉴定地方法规。如2005年11月25日贵州省人大常委会的《贵州省司法鉴定条例》（2012年修订）、2007年11月23日重庆市人大常委会修改的《重庆市司法鉴定条例》、2009年6月3日浙江省人大常委会通过的《浙江省司法鉴定管理条例》等等，都取消或修改了专家委员会制度。当然，也有部分地方性司法鉴定法规依然保留了专家委员会，但对于其性质与职能却做了相关修改。不可否认，在较长一段时间内，鉴定专家委员会确实在一定程度上为解决鉴定意见争议取得了较好的效果，对鉴定专家委员会长期以来在各地司法鉴定行业中所担任的角色和承担的职能进行梳理，将能够帮助我们更全面、系统地了解这一制度前世今生及存在的优点、问题，并为解答其存在意义与发展方向提供现实依据。

（一）终局鉴定、复核鉴定职能

早在专家委员会出现之初，由于该机构人员组成的权威性、掌握资源的丰富性而被视为解决疑难鉴定或争议鉴定的最高或最具权威性的鉴定机构。而在实践过程中，又由于该制度的有效性与解决争议的效率性，而逐渐被越来越多的地方司法鉴定法规确认为具有“终局鉴定”功能的权威性鉴定机构 。上文所说的全国第一部地方性司法鉴定法规《黑龙江省司法鉴定管理条例》便在其第29条、第65条中分别对其职责和效力进行了规定。《黑龙江省司法鉴定管理条例》第29条指出，“司法鉴定委员会履行以下职责：（一）协调、指导司法鉴定工作；（二）受理疑难、重大的司法鉴定项目；（三）承担省内终局性鉴定。”在第65条“省内终局鉴定由省司法鉴定委员会进行，其鉴定结论是省内司法鉴定的最终结果。”的规定中，则将该委员会做出的鉴定意见确立为具有终局性效力。而在其他地方，尽管没有赋予该委员会终局鉴定的功能，但也给予了其“复核鉴定”的权利，例如上海。这也变相给予了其鉴定意见终局性的权威地位。

尽管该职能在实行初期，确实为解决司法鉴定意见争议提供了一种效率的解决方式，一定程度上减少了“重复鉴定”的滥用与无限性，为减少诉讼成本（时间、人力、物力、财力），保障诉讼程序的顺利进行做出了较为显著的贡献。但从司法鉴定法制发展过程中，其终局性的特点依然与2005年出台的《决定》，“各鉴定机构之间没有隶属关系”以及“司法鉴定是以科学手段进行的鉴定活动而不以等级进行鉴定意见的效力划分”这一司法鉴定行业公认的规则存在冲突。对此，有人提出这种终局仅是程序上的终局，而非实体上的终局，并且即便是终局鉴定，也仅是省内的终局，而在省外依然可以进行委托鉴定。这种终局鉴定的提起者为职权机关，鉴定人本人是无权主动提起终局鉴定的，因而勤罚司法权无从谈起，在实践中鉴定专家委员会发挥了极大作用，并取得了良好的社会效果与法律效果，特别是为解决目前鉴定混乱、重复鉴定泛滥、重新鉴定无休止、鉴定分歧难协调的局面具有一定积极作用 。对于这一观点，笔者觉得不然。首先，针对诉讼程序上的终局而言，该种观点无疑在不觉中掉入了“重实体而轻程序”的固有法律思维中，若从诉讼程序上都无法保证鉴定的正常的启动权，那么单凭当事人个人追求的实体公正又能有多少能够得到法院的认可？相较而言社会效果高过法律效果罢了。其次，对于“省内终局说”，笔者认为这便从一定程度上限制了鉴定的地域性，与《决定》中规定的“鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务，不受地域范围的限制”有所冲突。恍若无视“省内终局”一说，即在该省专家委员会鉴定后不服，又前往其他省市进行再鉴定，那么依然无法改变“重复鉴定”滥用的情况，当事人依然可能为了得到自己“心仪”的鉴定意见而无休止地“纠缠”鉴定，如此说来，这样的“终局鉴定”规定反而形同虚设。

（二）重大疑难案件的鉴定工作

由于专家委员会中专家的专业性与权威性，部分地方的司法鉴定管理部门将其设置为“实体性”的权威鉴定机构，并通过司法鉴定地方性法规为之赋予了重大疑难案件的鉴定职能。尽管在一般时期，专家委员会是一个结构相对松散的非常设性机构，但当省（市）内出现影响较大、案件复杂、鉴定难度较大的疑难案件时，则此时鉴定专家委员会便以一个“实体”鉴定机构的身份负责此类案件的鉴定工作，例如2005年5月6日的《上海市法医毒物司法鉴定委员会工作暂行办法、2007年8月2日的《上海市法医物证司法鉴定委员会工作暂行办法》。

这样做的好处是能够集中力量，在尽可能短的时间内集结专家的力量，获得相对权威的鉴定意见，以最有效率、最稳妥的方式解决疑难案件的鉴定问题，同时也能以最小的代价降低案件可能造成的消极影响或后果。但这样的规定亦有一定的问题存在。即2005年《决定》中规定，“鉴定人应当在一个鉴定机构中从事司法鉴定业务。”而专家委员会作为一项非常设机构，其组成人员大多来自司法鉴定第一线的实务部门，其自身必然已然归属于一个实体鉴定机构，而当其以专家身份经由鉴定委员会接受委托进行鉴定时，却又在另一个“鉴定机构”（即专家委员会）中进行鉴定，如此情况必然与《决定》之规定相冲突、违背。

（三）咨询、指导职能

鉴定专家委员会是由具有丰富经验、雄厚的鉴定实力并在业界获得一定威望与认可的资深鉴定人或相关专业知名学者所组成的专家组，其对于时下司法鉴定技术的发展态势及制度规定极为了解，同时丰富的实践经验和扎实的理论功底也使得他们在对司法鉴定相关业务及疑难案件的鉴定方面具有更高的话语权，能够在掌控当前国内司法鉴定各种最新动态和宏观发展的基础上对疑难案件的鉴定工作提供最资深的指导意见。同时，尽管各专家擅长领域不同，但皆是该领域中实务技术或理论研究的翘楚，对于该领域的微观知识能够扎实地掌握并具有独到的见解。因此在各疑难、争议鉴定的解决过程中，其提供的咨询意见或起到的指导作用往往更易被控辩双方所接受和认同。因此，在《决定》出台以后，除了取消司法鉴定专家委员会制度的省市以外，部分保留该制度的省市都依然保留了该职能，甚至以修改规定的形式将专家鉴定委员会的主要职能由“终局鉴定”或“复核鉴定”改为了“对有异议的司法鉴定”提供“咨询意见”、“指导意见”等。例如，《贵州省司法鉴定条例》、《重庆市司法鉴定条例》等。

（四）监督、评价职能

多数地方的专家委员会亦是当地司法鉴定行业协会下属的专家组。司法鉴定行业协会在一定程度上承担着通过监督、协调等手段进行行业自律、行业管理的职能。因此作为鉴定专家委员会，其无论是在实际操作中亦或是制度立法上，都无形地具备了这样的职能。作为行业翘楚，专家委员会成员大多来自司法鉴定相关的各领域，对于各自领域的发展态势有着较为深入的了解，同时作为超脱于鉴定案件以外的第三方，他们有着更为中立的地位，因此承担对于该地区司法鉴定行业的监督与评价职能，并对鉴定意见的公正性、客观性进行必要的监督、评价，是其应有之义。

三、必要性探究

自《决定》出台以后，不少地方开始取消鉴定专家委员会制度，而从“终局鉴定”、“复核鉴定”这样对于鉴定意见争议具有举足轻重、甚至决定性意义的职能，发展为“对疑难、重大案件”的“提供咨询意见”这样不具实权性的职能，人们开始质疑“专家委员会”存在的意义。有学者认为，该制度与当前的司法鉴定发展和科学性要求相违背，应该及时予以废除；亦有的学者认为，其在解决鉴定意见争议过程中所起的作用不容忽视，尽管部分职能和规定已不符合当前时代要求，但依然应该在对其进行适当修改的情况下进行保留，从而更好地为鉴定意见争议解决提供帮助。

以下，笔者将从三个方面就鉴定专家委员会的必要性进行分析。

（一）科学性要求

司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。 司法鉴定作为一项依靠科学技术进行鉴别、判断的活动，其必然具有科学性要求，即无论鉴定技术、鉴定标准乃至鉴定程序都必须依照科学规范进行。尽管科学没有等级之分，但越是熟练地掌握一门技术，越是透彻、深入地对一个领域进行专项研究，则其所掌握的科学性与权威性必然相较于一般人员而言更为突出，因此，在司法鉴定领域越是经验丰富、实务能力高的专家，则越有可能（但也不是绝对）做出更接近科学性要求的鉴定意见。因此，专家委员会的存在符合司法鉴定科学性的要求。

（二）中立性要求

中立客观是科学性的保障，作为一项依靠科学技术解决专门性问题的鉴别、判断活动，司法鉴定工作也要求鉴定机构及鉴定人站在中立位置，切实做出符合科学性、客观性、事实性的判断，而这也是司法对于鉴定人员的要求。我国诉讼法中将鉴定人纳为回避的对象之一，便是为了防止鉴定人因利害关系而导致鉴定偏颇有失公允的现象。然而，自从2005年依照《决定》司法鉴定机构面向社会，可以接受社会业务以来，越来越多的鉴定机构如雨后春笋般出现，同时为了招揽业务，部分鉴定机构还可能为了迎合“消费者”的需求而随意出具与事实不符的鉴定意见的可能，这不仅违背了鉴定人的中立地位，更丧失了公众对于司法鉴定的权威信赖。而专家委员会作为超脱于诉讼双方的第三方权威机构，则可在一定程度上降低诉讼双方对于鉴定意见的质疑，减少鉴定意见争议的发生率，同时也可在鉴定意见发生时，成为一个中立的第三方评判人，适当介入争议之中，对争议意见予以公允评价，从而妥善解决争议。

（三）司法效率要求

专家委员会的最初出现，一定程度上便是为了提高司法效率，减少因鉴定意见争议而产生的“缠诉”、“累诉”现象，防止因一个鉴定意见纠纷而引发的争论不休和其他不良社会印象。集合专家的权威意见，在一定程度上能够减少当事人的不信任感以及确保鉴定意见的客观性、科学性，尽可能地提高鉴定准确性，其在解决鉴定意见争议中确实发挥着不容小觑的作用。在当前，尽管尚有其他方式能够作为意见争端解决机制，但是其在鉴定争议解决中所产生的作用与效果，在解决部分悬而未决、争议纠缠的案件，减低司法成本、提高鉴定质量与司法效率的过程中所起的效果，确是不可替代的。

四、鉴定专家委员会发展困境

鉴定专家委员会自出现至今已十余年，它作为中国司法鉴定实践的产物，有着强烈的中国特色。诚然，它的出现及职能设定有着一定“唯权威化”、“唯专家化”的倾向，但其在运行中通过专家集聚探讨所体现出来的“高质量”、“高效化”等特点，依然是中国“众人拾柴火焰高”、“一个好汉三个帮”的古代智慧在现代实践中的具体表现。鉴定专家委员会长期以来作为解决鉴定意见争议的一种途径，在一段时间内发挥了积极的作用，并获得部分国家机关及社会公众的认可。据统计，目前我国有17个省市建立了司法鉴定工作管理委员会。我国有的地方机关、社会团体根据其在实践中的效果，结合各地工作的需要，相继制定了一些单独的规范。这些规范除了被规定在部分省市司法鉴定的地方法规中外，有些则是通过专门的规范性文件予以确定，例如《上海市人身伤害司法鉴定专家委员会工作制度（试行）》、《上海市文件司法鉴定专家委员会工作暂行办法》等 。

但随着法制的发展，在司法鉴定相关法制不断完善的今天，原先对于鉴定专家委员会的一些规定章程已然无法适应如今的法治要求与鉴定实践。曾经的鉴定专家委员会之性质、组成与职能设定一定程度上与当前国家的鉴定与法制要求相冲突，司法鉴定专家委员会的存在及发展面临着巨大的困境，从职能的弱化到机构的减少，这其中既有适应法制发展的积极要求，又有过度改革的消极影响。唯有理清鉴定专家委员会的发展困境，才能对症下药，使鉴定专家委员会更好地为解决鉴定争议问题服务。

（一）部分职能的矛盾争议

鉴定专家委员会曾经最大的特色便是其“终局鉴定”、“复核鉴定”的权威性职能。而作为人们眼中的权威性终局机构，该职能一度成为专家委员会的代表标签。因此随着法制的发展，在人们对各项司法权益的重视不断提升的今天，当这一职能的设立与2005年出台的《决定》以及人们对司法鉴定科学性、中立性、无等级隶属划分的认识与理解形成冲突之时，该职能势必要被废除。而随着这一职能的取消，专家委员会的其他职能又无法在实践中突显其鲜明的现实意义时，专家委员会极可能因此退出历史舞台，而它的其他职能也很可能被其他司法鉴定管理机构所承担。

（二）相应制度的更新缺乏

尽管在各地专家委员会成立的十余年时间里，多数地方的相关司法鉴定法规便对专家委员会制度有所规定，从专家委员会的人员组成、工作程序、职能权限，到提供的专家意见的效力等方面都做了相关规范。但是随着大多数专家委员会的主要职能的转变以及地位性质的重新定位，一些原有的规范性文件已然无法适应当前的新变化、新要求。虽然在《决定》出台后，各地司法鉴定地方性法规都或多或少对专家委员会制度进行了相应的修改或取消，但也仅局限在不分青红皂白地将其全面剔除或表面上迎合《决定》精神的职能微调，部分地方甚至依然将专家委员会作为“实体性”的鉴定机构继续发挥作用。这不仅对司法鉴定专家委员会职能定位的统一性与规范性有所不利，对其日后的进一步发展及在规范内更好地发挥其解决鉴定意见争议的功能亦是有所妨碍。

（三）人员组成与程序瑕疵

在大多数专家委员会的设置中其专家的组成一般限定为从事司法鉴定工作经验丰富、具有高级技术职称的司法鉴定人或相关领域主要部门的负责人，而司法鉴定人以外其他专业领域的权威或者院士级的专家以及相关领域的学者则未被包括在该组织之内 。以高级职称作为入门门槛确实能在一定程度上提高鉴定专家委员会的专家质量，确保其专业能力，但是仅有高级职称或行政管理部门负责人作为专家组成，极易造成专家委员会工作的行政化，不利于司法鉴定专家委员会的专家客观、中立形象的形成，也难以在制度上保障其职权行使的中立性、权威性。

多数规范性文件规定，司法鉴定专家委员会的专家实施活动由3名专家参加或者3名专家共同研究讨论。而少数规范性文件规定，对复杂、疑难的涉及司法鉴定的案件可由5名以上专家单数参加。《天津市司法鉴定专家委员会工作暂行办法》第6条规定：“专家意见不一致时，应当表决。”这极可能导致“集结规则”中把复杂的专业化问题简单化的弊端 。司法鉴定乃是一门科学实证活动，当鉴定意见存在争议时，通过民主的方式解决并不符合其客观、公正、科学的鉴别要求。

五、鉴定专家委员会发展趋势与出路

在鉴定专家委员会发展日渐式微的今天，我们既要看到其在发展中逐步暴露出来的问题与弊端，及时发现问题，思考对策，不断完善其制度建设，从而服务于鉴定意见争议解决的实践；又要理性、辩证地看待其当前存在的瑕疵，充分了解其在实践中的积极作用与存在意义，有针对地区分精华与糟粕，保留积极成分，剔除或改变消极部分，切不可因其存在一定的瑕疵、弊端便一味求快，肆意改革，不问青红皂白便一竿子将之彻底剔除出司法鉴定实践。

（一）转变职能，以咨询为主，提供参考意见

尽管随着法制发展与权利意识的加强，专家委员会“终局鉴定”、“复核鉴定”职能被取消，但是其依然能够通过其他职能的正确履行进一步促进鉴定意见争议的有效解决。《司法鉴定程序通则》第25条规定：“司法鉴定机构在进行鉴定的过程中， 遇有特别复杂、疑难、特殊技术问题的，可以向本机构以外的相关专业领域的专家进行咨询， 但最终的鉴定意见应当由本机构的司法鉴定人出具。”笔者认为，将专家委员会的主要职能由“终局鉴定”、“复核鉴定”的重心转向“咨询”、“评价”上，虽然从效力上不如“终局鉴定”、“复核鉴定”，但却并不会影响其有助于鉴定意见争议的解决。因为通常情况下，司法鉴定事项都带有一定的专业性，没有相关专业背景的法官、当事人大多无从评判鉴定意见争议的是非对错，诚然，鉴定意见并不一定适合用“是非对错”来评价，但是最终法官更倾向于采信哪一方的鉴定意见，这依然关系到诉讼是否能正常、顺利地得出结果。因此，超脱于诉讼双方、又具有专家资质的权威所提供的咨询或评价意见，对于法官对相关证据的理解具有至关重要的作用。有别于以往的直接出具“终局鉴定”、“复核鉴定”意见的一锤定音，专家所提供的意见在法律上并不应具有鉴定意见的效力，而仅只是一种参考意见，这是它同以往的不同之处。法官是否采信，依然要在其充分了解案情，综合双方证据及意见的基础上通过自由心证做出判断，而不再唯“专家之终局意见”为上。

（二）及时更新、规范制度

制度是有序工作的保证，以制度的形式将专家委员会的性质、定位、人员组成、工作方式、程序规则都加以确定，是专家委员会有序工作并正常发挥鉴定意见争端解决作用的前提。尽管关于专家委员会制度的相关规定相对而言已然比较完善，但通常都局限于《决定》出台之前，而出台之后的修改基本都是在原先的基础上进行的微调，针对性和实用性不足，应及时依照当前相关规定及司法鉴定实践，更新、完善专家委员会的相关制度规定，从制度上规范与确立专家委员会这一旧制度演变后的新形式、新方法。

（三）人员组成与程序完善

在人员组成上，除了专业司法鉴定人及相关行政管理部门负责人外，可适当吸纳部分相关领域院士级专家学者，形成一个结果相对松散，但人员组成平等的非常设性机构。同时加强人员资质审核，严格把控专家“入门门槛”，适当控制专家人数，严防“专家”泛滥，保障专家质量与权威性。

在程序设计上，采用专家独立负责工作方式进行，每位专家均需独立进行鉴定工作，而后参与讨论，充分发表意见，切实保障每一个专家的话语权，遇到意见争议时，可举手表决，将多数人意见作为咨询意见的主要意见，但必须将少数人意见同附于意见之下，分别标明专家姓名并充分阐述看法及原因，帮助法官全面地认识案件中涉及的鉴定。司法鉴定是一项科学实证活动，其专家委员会的工作机制亦需要按照科学本身的规律以及专家工作规律进行合理、科学、理性的改造与架构。

六、结语

司法鉴定专家委员会在长期的司法鉴定实践中，为司法鉴定意见争议提供了一个十分有效的解决渠道。但随着专家委员会的争议与职能的转变，我们要及时把握其职能与当前司法鉴定法制、司法鉴定行业内在要求的关系，既要看到其在解决鉴定争议方面所具备的积极一面，又要时刻警惕其权力的过度膨胀与职能行使的界线问题，在不断深化改革专家委员会制度，确保其更好地为司法鉴定工作及鉴定纠纷解决提供助力的同时，我们要时刻保持清醒的头脑，认清其并非鉴定意见争议的唯一途径，更非最终途径。有关司法鉴定专家委员会制度的进一步发展及鉴定意见争议解决机制的不断成熟，还有待吾辈司法鉴定人士共同钻研、求索。