整治鉴定“黄牛”乱象收编“四类外”机构

林茗

12月19日，《上海市司法鉴定管理条例》（以下简称条例）经市十五届人大常委会第十六次会议表决通过。历时近9个月的审议、调研、修改，两次赴京与全国人大常委会法工委、国务院司法部就重点问题进行沟通汇报，两次召开专家论证会、专题协调会就草案关键条款进行研究、协调，几易其稿，条例终付表决。

地方立法：细化补充，适应需求

在司法鉴定管理领域，2005年全国人大常委会颁布实施的关于司法鉴定管理问题的决定对司法鉴定业务的登记管理、主管部门、从业机构和人员条件等作了框架性规定。依据该决定，司法部相继颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》《司法鉴定程序通则》等部门规章，为加强司法鉴定活动日常管理、规范司法鉴定执业活动提供了重要的法律依据。

在国家立法的基础上，需要地方立法结合自身实际进行细化补充，以适应自身司法鉴定行业发展水平、管理实践、执法难点等方面的个性需求。2018年6月，市委深改组第五次会议审议通过《关于贯彻落实<关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见>的工作措施及分工方案》，强调要积极推动司法鉴定地方立法工作，要坚持问题导向，找准司法鉴定领域的难点、痛点和盲点，制定全流程、全要素管理制度，并在实施过程中不断调整完善;要着力培养一批高资质、高水平的司法鉴定机构，把上海司法鉴定打造成上海法律服务的重要品牌。为了贯彻落实司法鉴定领域的法律规定以及国家和本市关于加强司法鉴定管理工作的相关要求，制定《上海市司法鉴定管理条例》被正式提上议事日程，列入2019年市人大常委会立法计划正式项目。

条例严格遵循国家法律规定和政策要求，结合近年来司法鉴定管理积累的经验，针对本市司法鉴定存在的准入门槛低、执业能力参差不齐、执业活动不规范和鉴定“黄牛”等“乱象”，在健全完善统一司法鉴定管理体制、完善司法鉴定程序规范、加强“四类外”鉴定机构和鉴定人监管及信息公示、综合运用多种手段提升监管实效性等方面都作了系统全面的规定。

适用范围：

活动全覆盖，对象分类管

全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定明确了省级司法行政部门只对法医类、物证类、声像资料类、环境损害类等“四大类”司法鉴定人和鉴定机构实行登记管理。司法部出台的司法鉴定管理领域规章也大都围绕上述“四大类”的管理设计。在上位法和国家相关规定对管理对象的指向都较为明确的情况下，地方专项立法可否拓展，能否将“四大类”外其他鉴定机构、鉴定人也纳入管理对象予以规范，一度成为条例起草过程中的焦点。

经过反复研究、论证，对适用范围不断调整、推翻、重构之后，绝大多数意见认为，对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别判断而进行的“四类外”鉴定活动，本质上也属于司法鉴定活动，纳入司法鉴定管理专项立法中予以规范当属本次立法目的的应有之义，在条例适用范围的确定上，坚持“活动全覆盖，对象分类管”的原则，将所有从事司法鉴定活动的机构和人员均纳入条例的调整范围。

具体到相关制度设计，一方面，在坚持健全统一的司法鉴定管理体制的基础上，对不同类型鉴定机构、鉴定人实行分类管理。对从事“四大类”鉴定业务的司法鉴定机构、司法鉴定人严格按照法定的登记条件、程序实行登记管理;对从事“四类外”鉴定业务的其他鉴定机构、鉴定人，则由行业主管部门依照各行业、领域的相关法律、行政法规进行管理。条例还规定从事“四类外”鉴定业务的其他鉴定机构、鉴定人开展鉴定活动，没有国家或者行业组织规定的程序、标准规定的，参照条例对司法鉴定活动的相关要求规定执行，从而形成制度闭环，减少制度盲点。另一方面，确立“四大类” “四类外”鉴定机构、鉴定人主体信息发布的不同模式。“四大类”鉴定机构、鉴定人由司法行政管理部门统一编制名册并公告;“四类外”鉴定机构、鉴定人主体信息等则由相关行业主管部门、行业协会通过公共法律服务平台予以公告;也鼓励“四类外”鉴定机构、鉴定人通过平台自行发布其主体信息。

制度设计：

准入严要求，管理全方位

司法鉴定作为“证据之王”直接关系到司法审判的公平正义，其核心在于司法鉴定程序的公正与鉴定意见的科学可靠。条例基于“准入严要求、管理全方位”的原则，在司法鉴定机构、司法鉴定人从事司法鉴定活动的具体程序上作出较为全面的规范。

在司法鉴定机构、司法鉴定人登记审核环节，条例在明确登记范围、准入条件的基础上，通过建立专家评审制度和执业能力测试制度，确保申请登记的机构、人员具备与从事鉴定业务相适应的能力，使登记程序更加严格、专业、科学。

在司法鉴定机构委托环节，条例基于保障委托程序公平公正、便于司法鉴定全流程管理、尊重操作实际情况等方面的考虑，明确办案机关选择鉴定机构应当遵循公开、透明、公正的原则，并向社会公布具体选择规则，以保证委托程序的公平公正。对需要委托“四大类”司法鉴定的，备选范围为全国统一的司法鉴定机构名册中的司法鉴定机构，其中委托本市司法鉴定机构进行鉴定的，全流程纳入本市统一的司法鉴定管理平台进行管理;对需要进行“四类外”司法鉴定的，赋予已在本市公共法律服务平台信息公告、发布主体信息的鉴定机构以优先被选的机会，以激发“四类外”鉴定机构向平台归集信息的积极性。

在司法鉴定进行环节，条例充分发挥鉴定专家集思广益的优势，为重大、疑难、复杂案件提供专业意见支持，从制度上避免重复鉴定带来的鉴定资源浪费、诉讼成本增加、诉讼时间拖延等后果。条例规定，本市建立完善司法鉴定专家委员会咨询制度，由相关专业领域内具有高级专业技术职称并熟悉相关司法鉴定业务，同时具备良好的科学道德和职业操守、健康状况良好的人员组成司法鉴定专家委员会，接受办案机关委托，针对特别疑难、复杂、特殊的技术问题以及有较大争议的鉴定案件，提供专家咨询意见。

具体措施：手段多样化，监管重实效

为进一步提升司法鉴定管理的实效性，条例在具体管理措施上，将信息化手段的运用，行业自律管理的强化，部门、行业之间管理工作的沟通衔接等，予以固化确定。

充分发挥信息化手段在司法鉴定管理上的运用。条例规定对司法鉴定案件实行统一赋码管理，实现对司法鉴定案件实施程序、鉴定材料保管、检验检测数据保存、鉴定意见书形成等全流程监管，从源头上规范司法鉴定活动。条例还规定司法鉴定机构、司法鉴定人的基本信息、信用信息等相应纳入本市司法鉴定信息化管理平台和本市信用信息服务平台，最大程度实现司法鉴定信息化监管。

强化行业自律管理的有效性。条例在明确行政监管体制的同时，在进一步强化司法鉴定协会建设，充分发挥行业协会在自律管理、业务指引、职业道德教育、行业惩戒等方面的作用上作了具體规定。

建立司法鉴定工作衔接协调机制。条例根据《最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，将本市已经初步形成的司法鉴定管理与使用衔接工作机制予以固化并完善。条例规定，市司法行政部门与办案机关、相关行业主管部门之间应当加强沟通协调和信息互通，市司法行政部门应当及时将司法鉴定机构、司法鉴定人名册和其他鉴定机构、其他鉴定人的信息提供给人民法院等办案机关，人民法院应当将鉴定人出庭作证和鉴定意见采信等情况向同级司法行政部门通报，相关情况通报作为司法行政部门对司法鉴定机构、司法鉴定人定期考核、诚信评价的重要依据。