立法直击行业痛点与要点

沈臻懿 杨琳彦

曾幾何时，“打官司就是打鉴定”，已然成为普通老百姓耳熟能详的口头禅。人们但凡在诉讼中遇到超出自身理解范畴，且难以回答的专门性问题时，基本上都会第一时间想到借助司法鉴定来“解惑”。在此背景下，司法鉴定意见往往很大程度上决定了一个诉讼案件的最终走向。据不完全统计，当前司法实践中有30%～40%的案件涉及科学技术与专门知识问题，需要司法鉴定活动的介入。司法鉴定作为公共法律服务的有机组成之一，亦是法治保障体系不可或缺的部分。

2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）实施以来，结束了在法律层面无司法鉴定管理依据的窘境。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求健全统一司法鉴定管理体制。不可否认，《决定》等立法、规范性文件在推动我国司法鉴定行业较快、较好发展的同时，司法鉴定行业仍存在部分直接影响司法公正的迫切问题，亟待加强规范与管理。为此，《上海市司法鉴定管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）在前期广泛调研、座谈的基础上，对现行立法进行了细化，并“直击”司法鉴定行业中的痛点与要害！

限定司法鉴定登记管理的范围

相信很多人在看到“4+1”这一数字符号时，第一反应肯定会觉得这是一道数学题。但对于司法鉴定业内人士而言，“4+1”意味着国家实行登记管理的司法鉴定人和司法鉴定机构的范围，简称“四大类”司法鉴定。按照相关规定，司法行政机关作为司法鉴定的主管部门，其审核登记管理范围为从事法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定、环境损害司法鉴定，以及根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当实行登记管理的鉴定事项。对没有法律、法规依据的，一律不予准入登记。

但在较长一段时间内，不少地方的司法厅（局）大多将诸如会计审计、资产评估、产品质量、工程造价等“四大类”鉴定事项以外的鉴定业务纳入审核登记管理的范围。这一做法不仅与法律规定和中央关于司法鉴定管理工作的决策部署存在距离，且在一定程度上造成了司法鉴定登记管理的乱象。为此，2018年12月，司法部办公厅《关于严格依法做好司法鉴定人和司法鉴定机构登记工作的通知》专门强调，须坚定不移推进“四类外”鉴定人和鉴定机构规范整改工作。

针对实践中存在的前述现实问题，《条例（草案）》予以了积极回应：“本市对从事法医类、物证类、声像资料、环境损害以及由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的司法鉴定业务的鉴定机构、鉴定人实行登记管理。”《条例（草案）》提出的分类监管模式，契合了司法鉴定科学性与法律性有机统一的本质特点。考虑到法医类、物证类、声像资料、环境损害等鉴定之间的差异较大，需要结合不同类型和不同类别的司法鉴定人、司法鉴定机构的特点，予以分类管理。

此前，上海曾对“四类外”鉴定人和鉴定机构进行审核登记管理。随着司法鉴定地方立法的不断推进，上海已对明确属于从事“四类外”鉴定业务的鉴定人和鉴定机构予以注销登记。以上海法律服务信用信息平台公布的行政许可信息为例，自2019年1月起，上海就有29家从事会计、评估等“四类外”业务的鉴定机构注销登记。

不过，诉讼活动中涉及的专门性问题鉴定，并不仅仅只涉及法医类、物证类、声像资料、环境损害，尚有大量的“四类外”鉴定。基于鉴定质量与公信力的考量，其他鉴定机构、其他鉴定人同样需要予以有效管理。为此，《条例（草案）》也加强了“四类外”鉴定机构、鉴定人的监管。明确相关行业主管部门对其他鉴定机构、其他鉴定人依法进行管理;鼓励其他鉴定机构、其他鉴定人通过公共法律服务平台公告其主体信息、从事司法鉴定业务信息;其他行业主管部门以及市司法鉴定协会等行业协会可以通过公共法律服务平台公告其他鉴定机构、其他鉴定人的主体信息、从事司法鉴定业务信息。

破解准入门槛过低的现实困境

2005年《决定》的颁行，使司法鉴定行业的发展迈入了春天。司法鉴定机构和司法鉴定人的数量增速明显、增幅较大。但客观而言，不同鉴定机构、鉴定人之间的业务水平参差不齐。一方面，司法鉴定机构、司法鉴定人的准入门槛过低;另一方面，不恰当的利益导向成了某些司法鉴定机构运作的内驱动力，进而滋生出“劣币驱逐良币”之现象。

“具有下列条件之一的人员，可以申请登记从事司法鉴定业务：（一）具有与所申请从事的司法鉴定业务相关的高级专业技术职称;（二）具有与所申请从事的司法鉴定业务相关的专业执业资格或者高等院校相关专业本科以上学历，从事相关工作五年以上;（三）具有与所申请从事的司法鉴定业务相关工作十年以上经历，具有较强的专业技能。”“每项司法鉴定业务有三名以上鉴定人。”前述有关司法鉴定人和司法鉴定机构的准入条件规定，在实践中也因为设置门槛过低而引发争议。

曾经有人调侃道，“一张桌子、两颗牙齿、三名人员”就可以搭建起一个司法鉴定机构。虽然这一话语有所夸张，但只要有一间房间，不需要多少仪器设备，拉来三名退休人员，甚至平均年龄都在75岁以上，从事法医临床鉴定等单项鉴定业务，正是当前某些小、微司法鉴定机构的真实写照。在这种司法鉴定业务低水平、重复建设的背景下，势必难以打造高端司法鉴定品牌。试想一下，如此的鉴定机构、如此的鉴定人所实施的司法鉴定活动并出具的司法鉴定意见书，其科学性、可靠性程度又能有几成？

为此，《条例（草案）》提出，应当按照科学规划、合理布局、优化结构、有序发展的要求，对司法鉴定机构实行登记管理。同时，其细化了从事“四大类”鉴定业务的司法鉴定鉴定人、司法鉴定机构的登记条件和登记程序。规定了市司法行政部门在登记审核环节，可以组织专家对申请人的仪器、设备、执业场所和检测实验室进行评审，可以对申请执业人员进行执业能力测试。

聚焦鉴定资质控制的动态监管

相当一段时间内，我国对司法鉴定的管理，往往较为集中于准入环节，但在司法鉴定退出机制方面则缺乏刚性要求。这在一定程度上使得司法鉴定机构、司法鉴定人一旦跨过了准入门槛，进入司法鉴定领域，就几乎处于“散养”状态，缺乏对其资质能力水平的持续动态监管。为了避免“空壳鉴定机构”“皮包公司鉴定机构”“僵尸鉴定机构”“僵尸鉴定人”等情形的滋生，司法鉴定资质能力水平的动态监管无疑是一剂“良方”。

聚焦司法鉴定的资质控制，就需要强化司法鉴定事中事后监管。《条例（草案）》在问题导向的基础上，提出多种手段的综合运用来切实提升监管的实际效果。在具体条文的设计上，《条例（草案）》亦具有较强的前瞻性，充分利用当前大数据、信息化的前沿技术，建立司法鉴定信息化管理平台，对司法鉴定案件实行统一赋码管理，实现司法鉴定案件实施程序、鉴定材料保管、检验检测数据保存、鉴定意见书形成等全流程监管。信用管理，称得上是强化管理透明度的有效“利器”。《条例（草案）》不但规定了将司法鉴定机构、司法鉴定人的基本信息、失信信息和其他信息纳入本市信用信息服务平台和法律服务行业信用信息平台，也确立了司法鉴定行业的失信惩戒制度，若司法鉴定机构、司法鉴定人具有被司法行政部门依法给予行政处罚的，或五年内被司法行政部门给予诫勉谈话、通报批评等三次以上处理等情形，将由市司法行政部门记入其失信信息。被撤销登记的司法鉴定机构、司法鉴定人则将被依法列入严重失信主体名单，并向社会公布。对于被司法行政部门列入严重失信主体名单的个人、法人和其他组织，《条例（草案）》禁止其再次申请从事司法鉴定业务，这也意味着其此生将难以与司法鑒定“再续前缘”，进而走上两条永不相交的“平行线”！

如果说司法鉴定准入机制是司法鉴定行业的入口的话，那么司法鉴定退出机制无疑就是司法鉴定行业的出口。司法鉴定机构、司法鉴定人一旦不再符合申请条件或执业条件的，或者依法申请终止的，就会涉及退出机制的问题。因此，《条例（草案）》对于司法鉴定退出机制亦予以了相应细化，专门设置了“司法鉴定机构的注销”和“司法鉴定人的注销”的条款，规定存在相应情形时，应依法办理注销登记手续。

发挥行业自律管理的专家优势

司法鉴定的实质是一种法律规制下的科学实证活动，对其所进行的管理可以说是一项系统工程。单单依靠国家的行政管理，很难达到理想的效果。从“小政府、大社会”的角度来说，政府所履行的是“守夜人”的角色。其在司法鉴定管理中的体现即是履行指导、管理和监督、检查等宏观职能。但面对纷繁复杂的各类专门性问题和鉴定技术性问题，行政机关要想进行全方位的直接管理，其难度可想而知。为了弥补这一不足情形，势必需要将某些事项交由专业组织进行管理。司法鉴定行业协会作为司法鉴定机构和司法鉴定人的自律性社团组织，如参与司法鉴定的管理，则可以发挥其科学性强、专业水平高的特点，同时也能调动司法鉴定机构和司法鉴定人的主动性和积极性。

司法部《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》中，首次提出了司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度，司法鉴定行业协会依法进行自律管理。全国各地相继成立了司法鉴定行业协会，上海于2010年6月4日成立了上海市司法鉴定协会。

上海市司法鉴定协会自成立后，充分发挥了其作为司法鉴定机构和司法鉴定人联合会的专家优势，使司法鉴定管理更为顺畅有序。但在行业协会成立以来，有关行业自律管理的立法仅见于《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》中的“两结合”管理制度规定。这也使得行业协会的工作机制与管理职能在立法层面不甚清晰。

为此，《条例（草案）》重申了司法鉴定管理实行行政管理和行业自律管理相结合的制度。立法同时明确，上海市司法鉴定协会在市司法行政部门的指导下，依据章程开展活动，对会员进行自律管理，规范执业行为，按照有关规定实施行业处分，依法保护会员的合法权益。市司法鉴定协会依据章程，对会员加强职业道德、行为规范以及执业技能等自律管理，实施奖励和行业处分，配合司法行政部门处理违法违规行为的投诉。此外，《条例（草案）》也鼓励各类鉴定机构、鉴定人加入市司法鉴定协会，更好地发挥行业协会的自律管理优势。