中共三代领导集体是铺就信访法治化道路的基石

崔梦豪

(中共重庆市委党校 法学教研部，重庆 400041)



国情国策研究

中共三代领导集体是铺就信访法治化道路的基石

崔梦豪

(中共重庆市委党校 法学教研部，重庆 400041)

[摘要]信访制度带有很强的中国特色，它在我国的法治进程中发挥了重要作用。中共几代领导集体对信访制度的建立和发展做出了很大贡献。中共第一代领导集体建立了信访制度，中共第二代领导集体对信访制度的发展起到了至关重要的作用，中共第三代领导集体把信访制度朝着法治化方向推进。在新时期依法治国的主题下，信访制度的缺陷性也越来越明显。信访制度的缺陷性主要体现在：信访功能的异化、信访处理机关固化和信访处理程序的无序性，从而加剧了“信访不信法”的现象。为了使信访制度走出目前的困境实现其法治化，需要实现信访功能的重新定位、设立信访分级处理模式和完善网络信访实现信访程序的公开化。

[关键词]信访；发展；缺陷性；法治化

信访是公民的一种利益表达和补充性的权利救济机制。在深化改革过程中，人民群众的利益表达机制和政治参与制度的改革落后于经济体制改革，公民的权利救济途径满足不了现实的需求。社会中的各种问题都涌向信访机关，导致信访的总数量和信访部门处理的难度不断增加。由于信访制度目前存在的一些问题，导致在实践中出现“信访人着急到处跑、信访机关催促不少遍和处理机关一直拖”[1]。在建设法治国家的过程中，实现信访工作的法治化是我们急需面对和解决的问题.

一、中共三代领导集体对信访制度建设的贡献

信访制度是党和各级政府密切联系基层群众的一个有效途径。建国以后，中共三代领导集体对信访制度的建立和法治化发展做出了很大贡献。中共三代领导集体在不同时期，针对不同的社会问题来调整信访的具体功能，使信访在保护公民权利和促进社会稳定方面发挥了很大作用。

1.中共第一代领导集体建立信访制度。在毛主席的建议之下，中央在1949年成立中央书记处政治秘书室,主管基层群众给党中央的来信来访，新中国成立以后成立了中共中央办公厅秘书室接替了其工作[2]。这是新中国建立后第一个具体负责信访工作的机构，为信访的法治化发展奠定了基础。1951年毛泽东指示：必须重视人民群众的来信，要给群众来信以恰当的处理，满足人民的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和群众联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义态度[3]。这为当时的信访制度提供了一个指导性的意见，同时也促进其快速发展。1951年，当时的中央政府政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，它被看作是规范信访制度的第一个法律法规。之后，政务院先后颁发了一系列的文件，初步明确了信访工作的基本要求和方法措施等，使信访成为一个具体的制度。第一次关于信访的全国性会议是在1957年召开的，其中制定的一些原则和做法沿用至今。在信访制度建立之后的一段时间里，其作用主要有三方面：第一，基层群众通过来信向中央传递由新民主主义时期向社会主义过渡时期的社情民意，以及反映群众在生产生活中遇到的困难。第二，基层群众通过信访来参政议政，反映出当时基层群众对新中国建设的热情。第三，基层群众利用信访来检举、揭发和控告一些违法行为，促进社会的稳定[4]。

2.中共第二代领导集体完善了信访制度。第二次关于信访的全国性会议在1978年召开，其中明确了处理信访案件的工作方法和要求。邓小平同志在论述信访工作时指出：要注意多听取基层群众的呼声，同人民群众协商办事，现在出现的很多矛盾，有许多群众上访，往往是由于我们工作没做到位引起的[5]。在这个指导思想下，信访数量从党的十一届三中全会到第三次关于信访的全国性会议在1982年召开之前出现了一个高峰期。在中共第二代领导集体的重视下，信访成了党和政府解决问题的、化解矛盾的一种特殊方式。第一，人民群众通过信访反映当时的一些困难，中央根据信访反映的问题修改或者制定相关的政策。第二，信访成为申诉的渠道，许多在“文革”中受到冤屈的人，通过信访来申诉，上级有关部门根据申诉及时制止和纠正了一些错误问题。第三，通过信访解决了一大批历史遗留问题，在拨乱反正期间，很多问题通过信访渠道反映到上级部门，各级部门根据信访反应的问题进行调查核实，并积极处理，使得大量历史遗留问题得到解决。在这个信访的高峰期，信访成了人们维护自身合法权利的主要途径。1982年《宪法》第四十一条*《宪法》第四十一条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。的规定被认为是信访制度的宪法依据，这就为信访的法治化提供根本依据。

3.中共第三代领导集体对信访的法治化建设。1995年国务院制定了《信访条例》，其中对信访的定义、信访的处理原则、信访的处理程序以及有关人员的责任等做出了具体规定。我国首次以行政法规的方式具体来规定信访工作制度，初步确立了信访工作制度的民主化和法治化的发展方向。2005年，新修改的《信访条例》开始实施，其中增加了许多创新性的规定，使信访制度朝着规范化和法治化的方向发展。2007年，第六次关于信访的全国性会议在北京召开，明确了之后信访制度的建设方向和具体要求，使各部门对信访制度有了进一步的认识。2012年中共十八大的召开之后，在全面深化改革的要求下，信访制度的法治化改革更加明确。随之中央和国务院出台了一系列的文件来促进信访的制度化和法治化。2014年十八届四中全会提出了依法治国，其中明确规定了信访要依法处理。在新时期，信访的作用和以前应该有所区别：对基层群众来说，它是人民群众政治参与和民意表达的途径；对社会而言，它是化解矛盾和权利的补充性救济途径；对政府而言，它是政府维护社会稳定和促进社会和谐的有效途径[6]。信访制度通过中共几代集体领导的建设，越来越朝着法治化的方向发展。信访的法治化建设不仅是其自身发展的内在需要，也是建设法治国家的必然要求。

二．信访制度的缺陷性分析

信访在新时期很多具体的制度和原则在依法治国的理念下凸显出其不足。信访功能的异化、信访处理机关固化、信访处理程序的无序性和信访处理依据的非法定性等问题凸显出信访制度的缺陷性。

1.信访功能的异化。依据《信访条例》*《信访条例》第二条：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。的有关内容，信访应该有两大功能：信访是基层群众参政议政和民意上传的途径和对公民权利补充救济的机制。在现实中，政府部门只对上级负责，上级部门的领导和监督成为主要方式。各级人大和群众对政府部门及其工作人员的监督只是处于有相关的法律规定，并没有真正地得到实现。行政诉讼、复议制度等公民的权利救济制度因为种种原因没有达到预期的目标。因此，信访的功能异化分为两个方面：第一，信访机关在某种程度上成了“综合举报中心”，甚至代替了法律中规定的监督制度(如司法监督，行政监督，内部监督等)[7]；第二，信访成了对公民权利救济的主要途径，从信访的数量和法院的案件受理数量就可以看出，这种情况的出现也导致信访成了政府部门维持社会稳定的一个主要方法。有权机关在处理信访案件时，首先考虑的不是保障信访人的合法权利，而是如何尽快地使信访人息访。正是信访功能的异化，使其处于尴尬的地位。

2.信访处理主体的固化。《信访条例》规定了：信访工作坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题的原则。然而，在执行过程中被理解为“属基层原则”，全部的信访案件都由乡镇和区县的基层部门来处理。由基层部门来处理信访案件，很难达到依法息访的目标。一方面，信访涉及生活中各个方面的各种问题，有些问题与基层无关，基层的机关没有处理的权限，没有能力将这些诉求依法的解决在基层。另一方面，基层处理机关人员的整体素质和工作能力有待提高，缺乏服务精神和公信力，很有可能引发新的纠纷和激化原有的纠纷。因此，信访人的很多诉求根本就得不到合法合理地解决，导致了大量的越级上访、缠访闹访和重复上访行为的出现。

3.信访处理程序的无序性。信访面临的最大困境就是其处理过程的无序性，这并不是说它没有程序性，而是它的程序是模糊的、变动的、特殊主义的“潜规则”[8]。这种“潜规则”是在信访人的权利救济和行政机关的维护社会稳定相互碰撞中而形成的，没有明确的、稳定的一套程序性规则。信访案件处理中不受证据规则、调查方式、步骤程序等方面的约束，而是运用一些非正式的程序和手段来解决信访问题。在整个社会的规则和程序意识还没完全定型的时候，信访处理机关很多时候在无权处理的情况下，迫于对信访处理的考核压力。处理机关对规则和程序加以“变通”、放弃法治原则、消极执法，有可能会导致违法者获益的后果[9]。最终形成了在信访中“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的局面，增加了“人”在信访案件解决过程中的困难。因此，公民为了自己的权利宁愿选择信访而不选择法院，希望通过领导的干预，而最大限度的满足自己的利益需求。

三．信访法治化的建设途径

在依法治国的要求下，改革信访中的一些制度和原则，使信访朝着法治化的方向发展，是缓解信访困境的最佳选择。

1.信访功能的重新定位。正是由于信访功能的异化，导致社会中出现的各种问题都集中到信访当中，使得信访部门面对前所未有的压力。信访法治化的第一步就是在新时期应予以信访重新定位，使信访的功能符合依法治国的要求。信访的改革目标和依法治国建设的目标是相同的，它们都要求公民能够参与到国家治理中，在重大决策中能够表达意见，并且使公民的权利在受到侵害时能够得到救济[10]。首先，强化信访的参政议政和意见表达的功能。人民代表大会制度是公民的一种间接的参与制度，而信访作为基层群众直接的政治参与和利益表达机制，可以弥补间接参与的不足。市场经济中的法律和政策主要是对相关利益的重新分配和调整，因此，凡是重大的立法活动和政策调整，都应该尊重并保护公民的政治参与和利益表达的权利，这是科学立法和重大行政决策公众参与的应有之义。因此，信访的政治参与和利益表达功能必须要强化，实现人民群众当家做主的主人公地位。同时，也有助于减少集体上访、闹访行为的出现。其次，弱化信访的权利救济功能。有权利必须要有救济途径这是法治国家的基本要求。公民自身的权利受到伤害的情况下，可以自由选择仲裁、行政复议、法院诉讼等各种途径进行救济。而信访只能是公民的权利在这些救济途径中不能获得救济之后的选择，只能是一种补充性的救济途径。我国的社会主义法律制度已经基本建成，以公民的各种权利应该有比较完善的法治化救济途径，信访只能是在某些权利救济缺失的情况下发挥作用。因此，信访部门不能受理公民有其他救济途径的案件，例如，涉法涉诉的案件、法院已经终审裁判的案件等等。在建设法治国家的过程中，信访应该以满足基层群众的政治参与和利益表达为主，对公民权利的补充性救济为辅。

2.信访分级处理模式的建立。实践中，信访的处理机关基本是属于基层部门。无论是公民的政治参与和利益表达诉求，还是对权利救济的诉求，很多基层部门都是无权处理的。特别是对政策的不满，因为政策的制定机关起码是县级以上的政府，这该让基层部门如何答复和处理？为了达到信访的息访，基层处理机关不得不采取一些不合法的手段，这就更加剧了缠访和闹访行为。很多信访人也认为基层处理机关没有权限依法处理问题，所以就不停地越级上访。

信访的处理模式可以借鉴法院的审级模式，不同的案件由不同级别的处理机关来处理，真正达到息访的目的。对于一般的省区来说，根据行政级别的划分可以设立四级处理模式。第一级，就是由县级信访部门受理案件，转送乡镇部门或者县级行政部门来处理，需要联合处理的由县级政府出面组织联合处理。对于在县内有重大影响的信访事项，由县信访部门转送县政府来解决。第二级，由地级市信访部门受理信访案件，根据案件的不同情况转送地级行政机关或者市政府处理。第三级，由省级信访部门受理案件，转送省级行政机关或者省政府来处理。第四级，由国家信访局受理，转送各部委或者国务院来处理。这样可以实现处理机关都是有权处理信访案件的，使信访过程中的问题得到彻底的解决。对于不同级别如何分级受理信访案件，还需要以后的进一步研究。

对于信访的终结模式也可以借鉴法院的两审终审制，把信访的复查和复合两级复审模式，改革成一级复查模式。对于不服信访处理机关的信访案件，信访人可以向信访的受理机关的上一级信访受理机关申请复查，其做出的复查结果为最终结果。

3.网上信访制度的完善。“互联网+”是现在社会发展的大趋势，中央提出“互联网+信访”也有一段时间了。各省市的网络信访制度还处于摸索前进的过程，有必要提出一个与法有据的改革方案。

《信访条例》可以借鉴广东省新修改的《广东省信访条例》的有些内容，通过专章的形式规定网上信访制度，突出网上信访的重要性和合法性。首先，在网上信访的途径上，申请途径并不局限于国家信访局建设的统一受理平台。可以充分利用现在方便快捷的各种沟通工具，例如微信、短信、电话等等，从而畅通信访渠道实现信访人“多上网，少走访”。其次，在网上信访的过程中，充分考虑到一些偏远山区网络建设不健全和大部分信访人文化水平低的现实状况，加强网上信访代理人制度的建设，使得全部信访人都能使用方便快捷的网上信访。在网上信访的建设中，确保网上信访系统运行的安全性和灵活性。一方面，建立灵活的程序来适应多层级信访处理机关的工作；另一方面，严格设立不同部门对网上信访系统的访问权限，确保信访内容的完整性和保密性。最后，无论是直接受理信访事项，还是网上受理信访事项，全部录入网上信访平台，实现“一网登记、电子传输、全程监督”的信访新局面，使得信访处理机关的全部过程都在信访人和信访部门的监督之下进行。

信访制度自身的完善只能从一方面解决其目前的难题，并不能从根本上实现它的法治化。信访的法治化不仅需要自身的改革，还需要其他有关相互联系的制度的完善。人们弃法信访，其实不是弃法律规定，多是弃法律机构[11]。所以，信访法治化的建设过程中，要继续完善行政复议、行政诉讼等法定救济渠道的畅通，对公民受到侵害的权利实现充分的救济。另一方面，公民的利益诉求应该通过多元化的途径来表达，充分实现公民在国家法治化建设和经济建设中的参政议政的权利。

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〔责任编辑：崔家善〕

[中图分类号]D632.8

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)05-0027-04

[作者简介]崔梦豪(1990-)，男，河南许昌人，硕士研究生，从事行政法学研究。

[基金项目]重庆市重大决策咨询研究课题“重庆市‘阳光信访’制度建设研究”(20152B12)

[收稿日期]2015-10-24