公益慈善组织公信力建设域外法治经验之借鉴

王海燕

(武汉纺织大学 马克思主义学院，武汉 430073)



国情国策研究

公益慈善组织公信力建设域外法治经验之借鉴

王海燕

(武汉纺织大学 马克思主义学院，武汉 430073)

[摘要]公益慈善组织的腐败现象具有世界性。发达国家和地区有一套比较成熟的在公益慈善领域反腐败以维护第三部门公信力的法治经验，包括合法性、透明性、使命感、专业性、问责性。具体而言，立法治理是根本，信息公开是关键，组织自律是基础，能力建设是核心，监督评估是保障。这些成功经验对我国公益慈善公信力法治建设具有重要的借鉴意义。

[关键词]公益慈善组织；公信力；法治

2011年6月，一个名叫郭美美的女孩在微博上炫耀其奢华生活，自称“中国红十字会商业总经理”。媒体和网友都质疑她与红会的善款存在说不清的关联，由此引发多米诺骨牌效应，以红十字会为代表的公益慈善组织遭遇了空前的公信力危机。《纽约时报》在报道郭美美事件时说，“这个年轻女子在互联网上晒出的一张张诱人照片，就像投向中国慈善事业的一颗颗手榴弹”。这种报道并非隔岸观火，实际上公益慈善机构的腐败问题并非中国特色。1992年，美国爆出了著名慈善机构联合劝募会总裁阿尔莫尼挪用捐款和以权谋私的案件，阿尔莫尼挪用60万美元善款用于个人度假、买房产和包养情人，操纵董事会成立皮包公司，安排其儿子和朋友占据要职并拿高薪。阿尔莫尼被判处7年徒刑，并成为美国慈善界的经典反面教材。2013年6月，美国CNN电视台在其网站上公布的调查结果显示，全美最差的50家慈善机构过去十年筹款13亿美元，只有4%最终给了需要帮助的人，其中一家糖尿病慈善机构筹得将近1400万美元，却只在病人身上花了1万美元，有6家机构根本没有在其服务领域使用任何善款。2005年7月，新加坡最富有的慈善机构肾脏基金会(NKF)主席杜莱被曝连卫生间的水龙头都镀金，最终被迫辞职。新加坡政府坚决追查、公布NKF详细捐款账目，还出台了更严厉的慈善机构监管守则。这一方面说明公益慈善领域的腐败具有世界性，另一方面也说明发达国家有一套比较成熟的在公益慈善领域反腐败以维护其公信力的法治经验。总结并借鉴其成功经验，对我国公益慈善公信力法治建设具有重要意义。这些经验可概括为五个方面：合法性、透明性、使命感、专业性、问责性。

一、合法性：立法治理是根本

法治是现代各国和地区进行公益慈善组织公信力建设的根本经验。1601年，英国政府颁布的《慈善用途法》成为现代慈善事业的开端。工业革命后英国陆续出台了《慈善信托法》《慈善受托人社团法》《永久营业和慈善促进法》《1960年慈善法》(1987、1993、2006年修订)等。美国没有专门系统的慈善法典，对公益慈善组织的监管依据主要是宪法、公司法和税法。德国的社会组织法制完备，以宪法即基本法为基础，民法典总则关于社团法人的规定为基本规则，联邦社团法的专门规定为补充。日本以民法公益法人制度实现对公益慈善组织的治理，颁布了《特定非营利活动促进法》《关于一般社团法人以及一般财团法人的法律》《关于公益社团法人以及公益财团法人认定等法律》，对公益法人设立、认定、监管、税收等作了详细而严密的规定。新加坡的慈善组织可依据《社团法令与条令》《互惠组织法》《合作社法》《慈善法》《公司法》等办理注册。中国香港有《基本法》保障居民参与公益慈善组织的自由，慈善组织的成立依据包括《社团条例》《公司条例》《合作社条例》《职工会条例》《注册受托人法团条例》等，相关法律和监管环境高度分散。

一些有国际影响的发展中国家在公益慈善立法方面也是可圈可点。印度有《社团登记法》《印度信托法》《印度公司法》《合作社法》《工会法》《宗教捐赠法》《慈善和宗教信托法》《教区法》等。俄罗斯有《社会联合组织法》《慈善法》《非营利组织法》。南非1997年颁布了《非营利组织法》，2000年通过了南非福利发展管理法案，旨在建立政府与公民社会的伙伴关系。

我国现行关于公益慈善事业的专门法规主要包括《公益事业捐赠法》(1999)，以及三大条例即《社会团体登记管理条例》(1998)《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)《基金会管理条例》(2004)。《公益事业捐赠法》规范捐赠活动，属于行为法而不是组织法，调整范围有限，无法充当慈善基本法。而三大条例都是国务院颁布的，属于行政法规而不是法律，立法层次较低，权威性不足，随着时代发展和社会领域全面深化改革的推进，三大条例已经表现出明显的滞后性和局限性。十八届三中全会提出要创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系。这为推动新型政社关系和法治社会建设提供了明确的思想指南和理论基础。当前，慈善法、行业协会商会法都已纳入全国人大的立法议程并开始起草，志愿服务、购买服务、社会工作等相关领域的立法呼声也很高，近期民政部等相关部门也在力推社会组织基本法的起草工作。因此建议三大条例的修订应本着宜松不宜紧的原则，一方面直面当下新体制建构初期遭遇的突出问题并尽早规范；另一方面要为新的法律体系留出足够空间，与正在起草的慈善法等相关法规做出必要的呼应，并为社会组织法起草和制定铺平道路[1]。公信力的基本前提是合法性，无法可依的社会改革和阻碍改革的落后法律都是缺乏公信力的，我国的公益慈善立法要有足够的前瞻性，使社会建设领域的改革与法治实现良性互动。

二、透明性：信息公开是关键

美国卡内基基金会前主席卢塞尔说：“慈善事业要有玻璃做的口袋。”公益慈善机构要获得公众的信任和捐赠，很大程度上取决于“玻璃口袋”的透明度。美国慈善组织的监管机构在联邦层面有国家税务局，在州政府层面有首席检察官，慈善机构每年都须向国家税务局上报年度财务报表，要求提供的信息十分详细，包括慈善机构前5名收入最高的成员名单、前5名报酬最高的合同商名单、筹款所需花费以及与所有董事会成员有关的金融交易记录。若交易有问题，相关董事会被罚以高额税收，慈善机构也可能失去免税资格。美国联邦法律还规定，任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前3年的税表，还可以写信给国家税务局，了解某免税组织的财务状况和内部结构。美国大多数州都规定慈善机构须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官可代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。2007年7月，加利福尼亚州首席检察官布朗对慈善机构“诺亚的心愿”进行了严厉查处，因为在2005年卡特里娜飓风灾害后，“诺亚的心愿”以救灾名义筹得善款800万美元，但只将140万美元用于救灾。布朗在查实后将该组织账户上所余400多万美元全部没收，由州政府用于救灾，并禁止“诺亚的心愿”总裁在5年内担任任何慈善机构的领导人，还要求其董事会成员接受管理培训。

英国慈善法要求慈善组织必须高度透明和公开，信息披露堪比上市公司。慈善机构每年需提交年度报告和财务报告，民众可以监督每笔善款，对某机构的筹款方式不理解或不满的可以投诉。慈善委员会可以调查慈善组织，并要求其对提供信息的真实性宣誓。中国香港的社会福利署要求公益慈善机构将其项目决策过程、使用资源、项目表现、财政记录和成果等文件资料公开，供公众查阅，接受投诉，对项目作定期汇报、核算、评估。特别是整笔拨款计划，将服务成效与拨款分配挂钩，要求慈善组织对其行为和结果负责，提高财政效率。

我国公益慈善组织公信力不足的现状，在很大程度上可以归因于信息不透明。凤凰网的调查数据显示，郭美美事件后，在回答“中国红十字会陷入信任危机的深层原因是什么”时，46.2%的人选择了“红十字会内部情况长期不透明、不公开、组织神秘”，选择该项的人数最多。民政部中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，受调查的全国1 000家公益慈善组织中，信息公开透明指数达60分以上的仅233家，1 000余名受访者对慈善组织信息披露工作满意度仅为28%。2014年度中国慈善透明指数为44.10，比2013年上升了2.30%。与2013年的37.72分相比，2014年红十字会透明指数下降5.46%，持续走低。2014年公众最希望了解“资金去向与使用状况”，其次为“善款来源”，公众关注度提高最大的是“组织主要负责人背景信息”，“组织性质”排名也提高了三位，表明公众对公益慈善的了解趋向深入化和专业化。从这个意义上看，偶发公益丑闻事件对慈善事业的改革推动力大于负面影响力。信息不透明，信任危机频发，慈善公信力建设急需爬坡过坎。我国应当实行慈善组织财务报告强制公开，构建信息统一公开发布平台，推进慈善组织财务报告第三方评估机制建设[2]。向社会公开的信息应包括慈善组织年度工作报告和财务报告、资金使用情况、公益项目实施情况等。公益慈善组织须直面现实，积极回应质疑，通过增强透明度以提高公信力。

三、使命感：组织自律是基础

使命感即责任感，使命感强的人或组织往往具有较强的自律意识和自律能力。美国法律规定董事会要对非营利组织的管理工作最终负责，如果慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守，州司法部长有权免除董事的职务并对其罚款。非营利机构要事先得到司法部长许可或遵循有关公开和批准程序，才能进行自我交易即与所任职机构的交易，否则受益董事将受到司法部长、所在机构或其他董事的起诉，并偿还交易所获利润。美国非营利组织行业内部也自发地联合组成各种全国性机构，如“美国基金会理事会”和“国家基金募集协会”，交流情况，公开信息，增进组织的透明度和服务能力。也有一些机构如美国“全国慈善信息局”(NCIB)和“慈善导航”(Charity Navigator)，专门评估非营利组织，免费向社会公布评估结果，帮助公众了解非营利组织诚信度和工作绩效。加拿大非营利组织在注册时需为其董事会及董事购买保险，用以赔付其行为产生的民事责任。法国慈善行业联合出台的《宪章》确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明，还要求慈善机构领导人不取薪酬、不从慈善活动中获利。

香港地区的公益慈善机构也非常重视自律。香港乐施会是一家独立的扶贫、发展和救援机构，遵守国际非政府组织问责约章、乐施会国际联会财务准则、香港财务报告准则等外部标准，董事不领薪水，除赈灾外一般不接受政府资助，也不接受血汗工厂等黑名单企业捐赠。香港公益金是一家非营利和非政府的慈善机构，负责为社会福利机构筹募捐款，但不从捐款中提取管理费，其行政费用由香港赛马会赞助，并由国际著名咨询公司毕马威免费对公益金财报进行第三方独立审计。

我国公益慈善界已在探索建立行业自律机制。2006年，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会共同发起了“中国公益性非营利组织自律行动”，并于2008年发布了《中国公益性非营利组织自律准则》，依据我国现有非营利组织的法律法规，借鉴了欧美、亚洲其他国家NPO自律准则和公信力标准，内容包括九个方面：使命、利益冲突、内部治理、筹资、财务、项目、人员、非营利组织间的协作关系、信息公开。行业自律可以避免“一人生病，大家吃药”和“劣币驱逐良币”的可怕后果。使命感和自律性是社会组织的生存基础，我国公益慈善组织必须加强自律与诚信建设，坚守社会使命，完善治理结构，提升透明度和管理效率，以自律为发展之道，以诚信为立身之本，以高度的公信力争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持。

四、专业性：能力建设是核心

如果说使命感是公益慈善组织之“德”，那么专业性就是“才”。前者是灵魂，后者是资本，德才兼备方能赢得信任。打铁还需自身硬，慈善组织打造公信力的核心任务在于自身的能力建设，要自立更要自强。在美国，慈善机构内部管理已实现专业化、公司化，从业者一般由接受过专业训练的志愿者构成；日常运作援用工商管理模式，董事会是最高决策机构，行政首长负责日常管理，监事会监督行政。日本非营利组织特别强调“自立”，与政府保持距离，维持与政府部门的平等地位而不是依附关系，以求更好地在政府之外发挥作用，努力形成灵活、敏感、高效的独特优势，积极主动地捕捉社会公益领域的多样化需求，创造性地开展服务。为弥补单打独斗而凸显力量不足的问题，日本的非营利组织还自发地组成网络型组织，共享信息，整合资源，协调行动，合力服务。日本政府也通过委托项目、提供资金、场所支援、组织孵化等措施大力扶持非营利组织发展。

我国香港特区政府社会福利署出台了《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》《非政府机构董事会参考指引》，与廉政公署联合制定了《防贪锦囊》《受资助非政府福利机构的人事管理》和《受资助非政府福利机构的采购程序》等，以保证慈善机构在财务职责、员工聘任、董事会管理、行为操守、采购制度等方面有足够的监察和制衡，提升慈善组织董事会的管治和领导能力。政府官员与慈善组织通过研讨会和各类咨询委员会交流经验和意见。对慈善组织负责人开展培训，建立慈善组织董事会及其成员的数据库。

我国具有“大政府小社会”的历史传统和现实环境，公益慈善组织发展还处于初级阶段，自主活动空间相对不足，内部治理不完善，普遍存在资金不足、人才匮乏、能力偏弱等问题。许多公益慈善组织仍不能从行政依赖、政府供养转向自谋出路、自主发展，还存在等靠要的问题。为此，很有必要借鉴发达国家和地区的理念和做法，构建政府与公益慈善组织的合作伙伴关系，建立合理有效的政府支持体系与项目委托、政府购买服务、合作开发项目等合作机制，通过政府基金、财政专项等方式，给予符合社会发展需要的公益慈善组织税费减免、资金支持、信息服务等援助措施。公益慈善组织要建立和完善以章程为核心的内部治理结构，有效发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用，健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制，增强独立性和自主性。人才资源是关系到社会组织可持续发展的基础，政府要进一步完善社会组织人事管理、社会保障、职称评定等政策，健全保障和激励机制，推动公益慈善组织人才队伍专业化、职业化，为公信力建设夯实人才基础。

五、问责性：监督评估是保障

对慈善组织而言，虽然内部管理非常重要，但相对于内部管理与自我监督，外部监督与评估可能更为有效[3]。发达国家的慈善机构发展历史悠久，也都经历过各种“慈善丑闻”，但这些丑闻往往成为公益慈善组织监督制度发展并重塑慈善公信力的契机。发达国家和地区对公益慈善组织的监督是全方位的，包括政府监管、媒体监督、社会监督、第三方评估监督。西方国家的政府不直接经营慈善组织，因为在监管者和代理人的双重身份下，政府无法保证监管的独立性和公正性[4]。英国政府在1860年就成立了慈善委员会，负责慈善组织的注册和运作管理，确定申请组织的性质是否属于民间公益性组织，审查其使命、基本目标，确认其管理层人选是否具备任职资格以及是否有犯罪记录。英国政府对慈善组织的财务会计监管措施主要有年度报表制度、审计与财务年度检查制度以及访问和调查制度。

美国对非营利组织的监管主要体观在对非营利性的审查及对其财务活动的监督上，防止以欺诈行为骗取免税资格或公众捐赠。免税非营利组织需要每年向联邦税务机关报送该组织的年度报告，内容主要是财务状况和经营活动。其次，各州检察长负责对非营利组织的财务状况进行监督，并对其违法行为提起诉讼，各级政府提供公共服务项目招标的部门也会监督承担项目的非营利组织，防止其通过政府资助项目牟取私利。应当指出，美国的非营利组织政策奉行多元主义，强调社团数量的非限制性和自由竞争的重要性，采取过程管理而非事前管理，准入门槛较低，不限制相同或类似组织注册，同类组织形成充分竞争格局。由于自由主义和法治传统，美国非营利组织独立性强，政府不能干涉其内部事务与正常业务活动。

德国的社会福利问题中央研究所(DZI)是一家负责监督善款使用的独立机构，向通过其审查的公益慈善组织颁发为期一年的“捐助徽章”作为认证其募捐资质的证明。其监督不具有法律强制性，而是依靠自身公信力。因其权威性广受认可，故获得其捐助徽章的组织也就获得了更强的公信力和募款能力。这些组织必须每年接受年审，违规组织的捐助徽章会被毫不留情地收回。日本在公益慈善领域引入社会监督机制，NPO认证中有2个月的公众查阅，公益法人制度中有独立的专家咨询机构。新加坡有严格的社团规范，凡在政府注册的社团都须在该社团登记的宗旨范围内活动，不能从事章程规定外的任何活动，不能以社团名义进行政治活动，未经登记的社团被视为非法组织。我国香港特区政府社会福利署设立项目监管及审查制度，凡政府资助的项目均在拨款要求中载明监管与回应的条文，包括定期约见、提交书面进度报告、资助管理人审查等，并明确量化目标。

在西方，社会监督是慈善监督机制中的重要环节，包括捐赠者与公众监督、媒体监督、第三方评估监督。捐赠者可以要求查看捐赠资金使用情况和受赠组织的财务情况。媒体具有强大的舆论导向性和威慑力，成为公益慈善的天然防腐剂。1992年美国的阿尔莫尼丑闻就是由媒体曝光而轰动。美国有多家慈善评级机构提供各种排行榜，有“红榜”也有“黑榜”，例如筹款回扣率排行、财务危机排行、劣等机构CEO薪水排行、赠款囤积花不出去排行等。这些排行榜犹如慈善机构公信力的晴雨表，为公众提供了“用脚投票”的行动指南。

政府对于慈善组织的强力管控是中国慈善组织治理过程中最大的特点[5]。慈善作为政府与市场之外的第三部门，它与政府之间应是彼此独立、相互支持的伙伴关系[6]。我国的社会组织监管存在重登记、轻管理的弊端，双重管理体制限制了社会组织发展。要改革多头管理的体制，建立统一登记和监管的专门机构，降低准入门槛，把社会需要而又无法注册的公益慈善组织纳入法制轨道。推行公益慈善组织评估特别是第三方评估，建立健全多层次全方位的社会问责监督网络。

[参考文献]

[1]王名.加快出台三大条例依法推进社会组织管理制度改革[J].学会，2015，(03).

[2]杨志超.美英慈善组织财务报告法律制度比较研究[J].山东社会科学，2015，(03).

[4]潘旦，徐永祥.国际比较视野下的慈善组织监管机制研究[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2015，(01).

[5]戴长征，黄金铮.比较视野下中美慈善组织治理研究[J].中国行政管理，2015，(02).

[6]张奇林，黄道余.美国慈善立法对我国的启示[J].学习月刊，2014，(09).

〔责任编辑：崔家善〕

[中图分类号]DF415

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)05-0022-05

[作者简介]王海燕(1980-)，男，湖北十堰人，副教授，博士，从事法理学和社会法学研究。

[基金项目]2013年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“公益性社会组织公信力的法律构造”(13YJC820075)

[收稿日期]2015-10-07