韩国房地产政策正负效应分析

◎孙在英 李奇昤 李景国

自上世纪60年代起，韩国从以农业为主的欠发达国家跃升为以高新制造业与知识经济产业为依托的经合组织成员国。随着城市化率的日益提高，为满足城市居民住房需求，各种大型住房建设项目纷纷上马，房地产业为韩国社会经济发展的空间性需求不断提供着有力支持。根据客观经济指标分析，从空间创造、民众积累财富的角度看，房地产业及其政策起到了不可忽略的作用，但仍有许多人认为“吃了亏”。因此，韩国政府持续完善房地产政策，不断朝着新的方向发展。笔者分析在近半个多世纪“压缩式”经济增长过程中，韩国房地产业曾面临的诸多问题及政策经验，以期对他国解决类似问题提供帮助和启发。

城市化政策关注人口和土地开发管控

城市化是城市房地产发展的基础，直接影响房地产的空间格局和发展，在此意义上，城市化政策也是房地产政策的一部分。

韩国经济从上世纪60年代初步入高速增长阶段，城市化进程更是突飞猛进。1970~1990年韩国城市化率每5年增加8~9个百分点，1995年后城市化进程已步入成熟阶段。

在韩国的城市化进程中，城市人口增长并不均衡。始于上世纪60年代初的由农村向城市的大规模人口转移，目的地主要是大城市地区。1960~1966年，首尔市年均人口增长率达7.59%，而1966~1970年猛增至9.91%。上世纪60年代中期开始，韩国政府为缓解首尔等大城市人口过度密集的问题，多次出台人口限制和疏导政策；70年代以后人口开始由首尔地区逐渐向首尔周围的广域首都圈扩散，随着趋势发生变化，政策指向逐步转为广域首都圈的人口密集问题。

1982年，韩国制定首都圈建设计划法令后，政府开始限制工厂、大学、大型建筑等所谓“人口诱发型设施”在首都圈的土地利用。“首都圈用地使用限制”旨在限制在首都圈建设人流量大的设施，但这一政策也造成了经济增长动力最强劲、用地需求量最大的首都圈地区城市用地供给不足问题。

除农业用地转换限制、首都圈人口控制政策外，韩国政府还出台了控制大城市土地供给的重要制度，即“开发限制区（绿色地带）”制度。所谓开发限制区就是在城市外围所划定的带状区域，此制度始于1970年，目的是防止城市的平面扩展，保护生态环境。

居住条件的改善归功于高层公寓的大量建设

上世纪70年代以来，韩国国民的居住条件无论在数量上还是在质量上都取得了巨大飞跃。住房库存每10年增加数量分别为96万户（70年代）、180万户（80年代）、380万户（90年代）和290万户（本世纪初）。平均住房面积也相应增大。伴随着住房数量和面积的增加，住房的质量也随之提高。

居住条件的改善在极大程度上应当归功于高层公寓的大量建设。自上世纪70年代中期开始，公寓式住宅成为主流住宅形式，1985年公寓楼在住房总量中所占比例仅为13.5%，2005年猛增至53%。上世纪90年代以来各种住房建设中，公寓楼占比达80%~90%。韩国的很多土地、住房政策向大规模公寓楼建设倾斜，并提供其他各种支持。

大量建设公寓楼，短期内对改善居住条件起到一定的帮助，但引起了另一个层面的问题，即造成居住形态的单一化。尤其韩国对新建住房实施售价上限制度以后，开发商很难建设新型结构的住房和使用新的建筑材料，进一步加剧了楼房的单一化。

大规模建设新售楼盘，住房库存总量得以扩充，能够购买住房的家庭也日益增多。如今韩国居民住房拥有率已达55.6%，首尔为45%，已接近发达国家水平。部分国民拥有两套甚至两套以上住房用于投资，与此同时伴生了韩国租房市场的一个重大特点，就是大部分出租房屋为个人所有。这与发达国家主要由具有组织性的商业公司或公共机构提供租赁房源的情况有所不同。

关于多套住房拥有者的作用，具有很多争议。部分人士认为，因为他们持有多套住房，无住房者购买房屋的机会减少，因此有必要给予有力限制，抑制持有多套住房。还有部分人士认为，多套住房拥有者没有政府的任何补助，仍可向约40%家庭租借房屋，对经济起伏起到一定缓解作用。不过，历届韩国政府始终站在前一种观点的立场之上，只不过程度有所差异而已。

住房政策以住房售价限制与土地公营开发为主轴

在城市化进程不断加快的过程中，如何解决城市建设用地开发与供给问题是一项很重要的课题。截至上世纪70年代韩国大规模土地开发多数依据“土地区划整理”方式进行。在保持原有未开发土地所有人产权的基础上，进行土地开发，然后售出部分开发的土地，从而获取开发费用。“土地区划整理”的好处是在没有政府财政投入的情况下，也可以开发土地、建设配套基础设施。但上世纪70年代以后，新型公寓楼成为普遍的居住形态，这种土地开发方式不再适合。

1983年韩国政府禁止大城市内“土地区划整理”项目，而选择“公营开发”项目作为土地开发的替代手段。“公营开发”是指政府或公营企业收购或征收拟开发土地，然后根据统一规划进行开发的方式。开发后，按照政府的政策方向进行销售，专门向住宅开发商低价出售土地，并限制开发商必须以低于最高限价来销售住房。

韩国从上世纪80年代初至目前，住房政策的基本结构大致未变，都以新建住房售价限制与土地公营开发政策为主轴，大规模建设住房后，以低价销售给中产阶层。即公营开发商凭借政府赋予的职权，低价收购未开发土地，修建必要的基础设施，开发所购土地，然后提供给住宅开发商。住宅开发商以低价获取建设用地进行建设开发，但是住房类型、数量以及住房销售对象和价格都会受到一定的限制。虽然受到销售价格上限的限制，但是以低价购取建设用地，公营开发商和住宅开发商还是能获取一定的利润。住房购买者也得益于销售价上限制度，可以用低于周围相似住房的价格购买到新建住房。2014年底售价上限制度被取消。

30多年间，公营开发模式对住房的大量供给和中产阶层的形成作出不可否认的贡献。但是韩国中央政府旗下的少数公营开发商却垄断大规模开发项目，也引发了不少问题。中央政府与地方政府就开发是否符合当地实际情况形成分歧，公营企业经营管理是否切实有效等各种问题也层出不穷。另外，公营开发商只能跟随政府的政策方向走，导致供需不平衡问题出现。

抑制投机维持房地产价格引发质疑

1986~2013年，韩国全国年均住房价格上涨率为3.54%，低于消费者物价指数4.27%。首尔江南地区公寓楼的价格上升虽然高于物价上涨率，但是与城市工薪家庭收入上涨率相比仍处于较低水平。

但是韩国民众还是普遍认为住房价格涨幅大、涨速快，住房价格过高。事实上，统计结果证明，韩国住房价格上涨呈现出所谓“阶梯形上涨”结构，主要集中在很短的时间内暴涨。虽然长期看住房价格平均涨幅并不大，但是特定时期的价格暴涨及狂跌，给许多人带来巨大冲击，房地产价格的急剧变动也引发了政治、社会的巨大波动。长期住房价格上涨率并不高的统计数据，也难以安抚饱受各种困苦的无住房群体。因此政府不断加强各种房地产相关限制和税收管理，韩国的房地产相关限制及税收体制在很大程度上反映了这种情绪。

自上世纪60年代中期以来，韩国政府认定对房地产的非理性投资，即投机行为，是造成房地产价格暴涨的罪魁祸首，确定了以抑制投机、稳定房价为目标的政策，制定了一系列房地产税收制度。例如，1967年实施的“房地产投机抑制税”，在控制房地产投机的同时保护自住需求，根据一定标准区分不同需求，对前者强加管制，对后者大力保护。

不可否认房地产税对房地产供求所带来的影响。通过征收税金降低房地产投资收益，投机、投资购房会相应减少，流入房地产市场的资本也下降，进而会出现土地开发减少、住房建设萎缩。韩国长期维持较高的房地产税率，最终也会导致房地产市场供不应求，租赁费与房地产价格反而上升。

通过抑制投机行为而维持房地产价格稳定的做法也引发众多质疑。回顾过去40多年来房地产价格持续上涨的过程，有需求增大、供给不足的供求因素，投机行为并不是造成房地产价格上涨的独立因素。上世纪80年代末以及本世纪初，韩国住房价格猛增，都是因为住房市场供不应求以及宏观经济环境变化等因素造成的，部分投机人士只是加入到实际涨价的过程中而已。通过抑制投机行为而稳定房地产价格并不是行之有效的政策措施。