基层公共服务供给机制与方式的研究

唐跟利，卢彦伶

(西华师范大学管理学院，四川南充637002)

基层公共服务供给机制与方式的研究

唐跟利，卢彦伶

(西华师范大学管理学院，四川南充637002)

公共服务职能是我国政府的基本职能之一，是维护社会稳定的基础，它的有效实现程度影响社会矛盾的缓解程度。农村公共服务有效实现路径的重要一方面就是公共服务供给机制与方式。因此，乡镇政府在提升公共服务能力过程中，要着重优化公共服务供给机制与方式。

乡镇政府;公共服务能力;供给机制;供给方式

2015年3月5日，李克强同志在第十二届全国人民代表大会第三次会议向大会作了《2015年国务院政府工作报告》，报告指出:“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。”［1］再次强调要建设服务型政府，强化公共服务职能。

优化政府的公共服务供给机制与方式，不仅能促进政府自身功能的均衡与完善，更利于社会主义和谐社会的建设和全面小康社会的推进。乡镇政府在我国政府层次中起到承上启下作用，直接面对群众，履行政府的基本职能，发挥着管理和服务效能。农村公共服务实现的有效性最能凸显乡镇政府公共服务能力的强弱。公共服务供给机制与方式是影响公共服务实现有效性的重要一个方面。

目前，基层公共服务供给机制与方式主要有以下几种途径:一是政府传统提供方式，二是供给市场化，三是志愿性供给方式，这些基层公共服务供给机制和方式各自还是存在着一定缺陷和不足，严重制约着乡镇政府公共服务能力，因此，乡镇政府在提升公共服务能力过程中，要分析这些影响乡镇政府公共服务供给能力的供给机制与方式因素，并提出优化基层公共服务供给机制与方式的路径。

一、基层公共服务供给机制与方式的问题分析

经过多年发展，政府职能的转变伴随着政府经济体制改革和行政体制改革的进程，取得了显著的成果。然而，相对于经济调节、市场监管、社会管理来说，公共服务供给相对薄弱，这其中原因的重中之重就是公共服务供给机制和方式不合理，基层乡镇公共服务的供给机制和方式起步更晚，起点更低。

(一)政府传统公共服务供给机制与方式的缺陷

乡镇政府在自我角色定位中一直注重管理这一职能，着重于对社会的控制与管制，政府职能转变没有真正向服务方面落实。同时，政府本身的行为也有其内在的局限性，政府同样会失败，一旦政府失灵就会以“失败的政府”去服务“失败的市场”，必然是败上加败，这就会给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。

根据美国著名经济学家詹姆斯·布坎南的公共选择理论，政府同样具有经济人的特性，也就是说，政府在公共服务供给方面，也存在自利的行为，而不是真正“大公无私”的。另外一方面，农村公共服务供给主要是由乡镇级政府提供的，由于政府地位，在公共服务供给过程中，这垄断性供给会受到政府保护，从而产生公共服务低效率配置和资源浪费。这种存在缺陷型的政府公共服务供给方式和机制必然会造成乡镇政府的公共服务能力的衰弱。

(二)乡镇公共服务市场化造成的现实危机

公共服务的市场化是公共服务供给机制的一个重要途径，甚至可以说是当前全球性的公共服务供给机制的主流，其优点多，但对其争议也多。

在我国，市场引入教育、文化、医疗、司法等公共服务领域后出现了这样那样的问题，尤其乡镇级公共服务出现好多难以解决的问题，最明显的就是公平的问题，公平是公共服务的一大原则，而市场会造成乡镇基本公共服务不均等化的问题，如城乡不均等化、区域不均等化等问题。市场化的核心是竞争机制，市场供应者往往由少数资本雄厚者所支配，缺乏适度竞争在很大程度上抵消了市场化所存在的优点。以利润为导向的私人组织对于不具有很高经济效益的公共服务取巧规避，往往只挑选利润高、易执行的项目，而不易执行的项目仍留待政府处理，这样，乡镇公共服务交由市场机制操作后，公共服务有效性的责任和控制角色承担者也成了疑问。并非完全意义上的公共服务供给市场化严重阻碍了乡镇政府公共服务能力。

(三)第三部门公共服务供给的困境

第三部门①的组织结构相对松散，自身存在不足的非正式部门组织在没有政府主导的情况下，盲目地提供公共服务极易产生混乱;而对于官办的第三部门受行政干预过多，工作办法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低下，缺乏主动性、创造性和进取精神，没有服务意识，缺乏应变能力。同时，第三部门的经费有限，资金来源主要依赖慈善捐款;控制着慈善资源的出资人或发起人又会以个人偏好代替社会偏好，造成穷人真正需要的服务供给不足，特定社会群体在获取公共服务时存在不均衡现象。

另外，公共服务提供方式较为单一，主要表现为散钱救贫、慈善救济等直接志愿服务的方式，这样也会因公共服务的公开性和非排他性的特点不可避免地产生搭便车现象。

二、优化当前基层公共服务供给机制与方式的意义

当前我国基层社会面临一系列较为突出的社会问题，集中体现在公众对公共服务的需求无法得到有效的满足，阻碍了社会公平与正义。期望通过优化基层公共服务供给机制与方式，强化基层公共服务的能力，提高基层公共服务的质量，促进乡镇经济和社会可持续发展，推动乡镇政府改革与治理和推进社会主义和谐社会和新农村的建设。

(一)优化基层公共服务供给机制与方式是乡镇政府改革与治理的必然要求

我国一直注重加强政府自身建设，政府角色重新定位与职能体系的完善也是乡镇政府改革与治理的重点和难点。乡镇政府改革与治理需要乡镇政府加快自身职能转变和完善全方面的体制、机制。实现乡镇政府职能的转变，要强调乡镇政府公共服务职能，建立服务型政府。健全乡镇政府全方面体制、机制，要关注公共服务的供给机制与方式，解决乡镇政府公共服务指挥关系、合理划分各相关部门职责、服务流程、服务责任等核心问题。因此，优化基层公共服务供给机制与方式有利于推动乡镇政府改革与治理的进程。

(二)优化基层公共服务供给机制与方式是建设我国社会主义和谐社会的本质要求

在构建和谐社会这个大背景下，农村和谐建设是全国社会和谐建设的关键部位，是全国社会和谐这一全盘重要一棋。基层公共服务供给机制与方式影响着我国和谐社会构建的进度。有学者认为当前我国社会是一个“断裂的社会”，［2］(P1～14)城乡二元结构导致贫富差距扩大，如果基层公共服务供给机制与方式优化不到位，那么素质整体偏低，人口密度小的农村面临的矛盾将会日益突出，影响着农村社会的和谐稳定。长期得不到解决的话，将会严重阻滞我国社会主义和谐社会的建设。因此，优化基层公共服务供给机制与方式是建设我国社会主义和谐社会的本质要求。

(三)优化基层公共服务供给机制与方式是建设我国社会主义新农村的客观要求

2015年中央一号文件，全称《中共中央国务院关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出繁荣农村，必须坚持不懈推进社会主义新农村建设。要强化规划引领作用，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。这不仅要求我们要加强农村经济建设、政治建设、文化建设等，还要求我们要加强农村公共基础设施建设，发展农村教育、科技、卫生、体育、司法等公共事业，提升农村公共服务水平。优化基层公共服务供给机制与方式成为我国社会主义新农村建设的客观要求，因此提升我国基层公共服务能力，强调基层服务性，实现基层公共服务的有效供给，有利于推进社会主义新农村的整体建设。

三、优化基层公共服务供给机制与方式的对策

目前，我国基层社会对公共服务的需求已经进入高速增长时期，而乡镇公共服务的制度改革仍明显滞后于社会经济发展进程。这就要求我们合理选择和创新公共服务的供给机制和方式，推进对多样化公共服务供给与分类管理，强化政府对供给机制与方式的引导和规范能力，推进基层公共服务机制与方式法治化，构建高效、公平和有效的公共服务供给模式。

(一)努力提高市场、第三部门的公共服务份额

李克强同志在《2015年国务院政府工作报告》中提出:“提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。”［1］所以我们要鼓励市场和新兴的第三部门积极参与基层公共服务，和乡镇政府形成“一主多元”的供给模式。

放宽市场准入，引入竞争机制，允许非公有资本进入法律法规未禁入的公用事业领域;积极推动高校、工会、共青团、妇联等社会团体规范地开展基层公共服务工作。市场的存在能够改善基层公共服务提供的质量和效率，提高乡镇政府公共服务供给的能力，弥补政府失灵的缺陷;第三部门基于其提供公共服务的多样性、草根性、及时性和非利润分配、公益使命的特点，使之成为了政府部门弥补市场自由主义缺陷的重要途径。

(二)实现乡镇政府职能转变，强化政府对供给机制与方式的引导和规范能力

重新认识和界定乡镇政府职能，明确政府管理的范畴和边界，实现乡镇政府职能转变，使全能型、发展型和管理型的乡镇政府变成真正的有限型、监管型和服务型乡镇政府。

明确自己作为一级基层政权该管什么，在为基层大众提供公共服务的机制与方式方面，也要尽快转变角色，乡镇政府在公共服务供给方面，既是提供主体又是其他提供主体的监督者和管理者。政府的引导和规范是市场和第三部门提供公共服务的有效保障线，强化政府对供给机制与方式的引导和规范能力，并不是管制，而是要决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”。净化和完善市场的公平竞争机制，引导市场倾向乡镇基本公共服务薄弱的领域提供，避免出现不均等化问题;对第三部门的组织机构和供给方式进行规范，资金上进行支持，在基层公共服务供给上也能够成为一个服务者的形象，推动基层公共服务能力的提升。

(三)根据公共服务分类对应所属机构，专业提供

当前我国正处于经济和社会加快发展和即将转型的关键时期，同时我国改革正处于深水区和攻坚阶段，在公共服务体制改革上要极力避免出现“帕金森定律”。一个合理的公共服务供给体制应该是服务机构设置合理、权责明确、相互协调、有序运转、各部门能各守其位，各尽其职、效率高的体制。

“一主多元”的供给模式说法较为宽泛、简单化，因为在实践中，公共服务提供机制与方式的选择与服务本身的类型、社会经济结构等因素有着千丝万缕的关系。比如，对于国防、外交、立法、司法、警察、国家财政等涉及国家政权的公共服务必须要由政府提供。而对于教育、社会保障、公共医疗卫生、文化体育、环境保护，基础设施等公共服务领域就可以交给市场，交给政府的“合作伙伴”——第三部门，如:工会、共青团、妇联等社会团体。各种公共服务有了所属部门，就能职责分工，权责明晰，这样公共服务就能覆盖了全社会。

(四)推进基层公共服务机制与方式法治化

当前基层公共服务迅速发展，公共服务供给市场化、公共服务供给主体多元化等新的状况不断出现，但“传统的法律制度像年龄越来越大的保姆，看着数量逐渐增加同时又快速成长的孩子，越来越力不从心”。［3］(P184～185)中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议确定了要建设社会主义法治国家，法治建设重点在农村，所以在现在基层社会中通过公共服务机制与方式法治化途径来规范公共服务的发展无疑是最有效、最具有可行性的路径。

但基层公共服务机制与方式法治化是个复杂、系统的工程体系，这就要在结合我国社会实际情况和借鉴他国有益经验的基础上，在宏观层面上完善公共服务法律规范体系，然后再具体明晰基层公共服务供给机制与方式。

注释

①第三部门指非政府、非营利组织，可以是家庭、亲朋、邻居等非正式部门，也可以是正式部门:社区组织、公益团体等志愿组织.

［1］新华网.李克强在十二届人大三次会议上所作政府工作报告［R］.http://news.xinhuanet.com，2015，(3).

［2］孙立平.断裂:20世纪90年代以来的中国社会［M］.北京:社会科学文献出版社，2003.

［3］敖双红.公共行政民营化法律问题研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［责任编辑:张昌林］

The Study of Supply Mechanism and Method of the Basic Public Service

TANG Gen－li，LU Yan－ling
(Department of Management，China West Normal University，Nanchong 637002，China)

Public service function is one of the basic functions of our government，it is the basis of maintaining social stability，its effective implementation degree affect the degree of ease of social contradictions.An important aspect of rural public service effective paths is public service supply mechanism and method.Therefore，the township government should optimize the supply mechanism and method of public service in the process of improving the capacity of public service.

Township－government;Governmental public service ability;Supply mechanism;Supply method

D035.5

A

1004－7077(2015)04－0096－04

2007－05－19

2015年四川省省级大学生创新创业训练计划项目(项目编号:201510638062).

唐跟利(1989－)，男，江苏徐州人，西华师范大学管理学院2014级硕士研究生，主要从事行政管理研究;卢彦伶(1990－)，女，四川广安人，西华师范大学管理学院2014级硕士研究生，主要从事行政管理研究。