论可持续发展区域管理研究的基本框架

论可持续发展区域管理研究的基本框架

徐晓新1,张利华2

(1.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875;

2.中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京100190)

摘要：可持续发展区域管理研究是一个近年来兴起的多学科交叉的研究主题。它以管理学、区域经济学和地理学等学科为基础，同时汲取生态学、环境科学等学科对可持续发展的理论成果，以多学科视角来研究多元动态的区域发展问题。可持续发展区域管理的研究对象是一定时空范围内的自然-经济-社会复合系统，主要聚焦人口、资源、环境与发展(即PRED系统)之间的协调关系问题。基于学科背景和研究侧重点的不同，可持续发展区域管理研究主要可分为区域可持续发展动力机制研究、区域可持续发展战略研究和区域可持续发展公共管理研究等三个子领域。

关键词：可持续发展；区域管理；可持续发展区域管理

收稿日期：2014-11-05修回日期：2015-03-30

基金项目：中国科学院科技政策与管理科学研究所重大研究任务项目(Y201201Z04)。

作者简介：徐晓新(1977-)，辽宁兴城人，北京师范大学地理学与遥感科学学院博士后，研究方向：资源与环境政策、政策过程。

通讯作者：张利华。

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)05-0077-06

Abstract:Regional management of sustainable development(RMSD) is an emerging field of research dealing with complex and dynamic regional sustainable development issues. It’s an interdisciplinary field based on management，regional ecomomics，and geogrophy and borrowed wisdom from other disciplines,such as ecology，enviromental science，etc. The subjuect of RMSD is the coordination of population，resources，enviorment and development. The primary domains induclude the dynamics，the strategy and planning and public management of regional sustainable devlopment.

On the Research Framework of Regional Management of Sustainable Development

XU Xiao-xin1,ZHANG Li-hua2

(1.SchoolofGeograpy，BeijingNormalUniversity，Beijing100875，China;

2.InstituteofPolicyandManagement，ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China)

Key words:sustainable development; regional management;regional management of sustainable development

一、可持续发展区域管理研究兴起的背景

从哲学意义上讲，发展是人类社会的永恒主题；但由于发展是一个包含时空的多维度、多层次的复合概念，在不同时代人类对发展的内涵又有着迥然不同的理解。二战以来，全球发展观经历了从“增长理论”到“发展理论”再到“可持续发展理论”的重大变革[1-2]。在反思传统发展思想和模式基础上诞生的可持续发展理念，是迄今为止人类对于发展最为深刻和全面的认识，代表了当前人类社会发展最基本的价值取向。但恰如人类对于发展的认识是一个动态演进的过程一样，可持续发展作为发展思想的前沿，本身也处于不断发展变化之中。纵观全球可持续发展的理论和实践，从理念到行动、从国家(中央)到国内区域(地方)和从环境保护到多元协调这三大转向，代表了可持续发展演进的大趋势。

(一)可持续发展的三大转向

1.从理念到行动的转向

1962年卡逊夫人《寂静的春天》这一伟大著作的出版，警醒了沉溺于现代工业文明、热衷于向大自然宣战的人类。这成为可持续发展思想诞生的源头。《寂静的春天》和20世纪60年代诞生的其他环境主题的作品，更多地还是停留在理念层面，旨在唤醒人类对于工业污染和环境保护的关注。

随着联合国等国际组织的关注和倡导，可持续发展逐渐从理念层面转向行动层面。在1972年斯德哥尔摩联合国“人类环境会议”、1992年里约热内卢会议和2002年的约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议这三次具有里程碑意义的全球会议的推动下，可持续发展受到世界各国决策者的普遍关注，付诸全球行动，并逐步明确了时间表和具体行动计划。《21世纪议程》框架下三大重要环境公约以及《京都议定书》等制度安排以及相关技术标准和贸易规则等体系的形成，推动可持续发展在全球范围内转化为具体行动；2012年“里约+20”大会将推动建立新的国际可持续发展体制机制作为两大主题之一，预计全球可持续发展的制度环境将走向“目标量化、规则细化、约束硬化”的新阶段，全球可持续发展行动将更加务实和具体[3]。

近年来，国际组织和世界各国都提出越来越多切实可行的可持续发展行动计划，如联合国可持续发展委员会行动计划、欧盟“生命之水”行动计划、国际粮农组织的行动计划以及八国峰会“水行动计划”等。这些制度框架和行动计划，推动可持续发展进入从战略规划和政治承诺到国家和区域的具体行动的阶段。

2.从国家到国内区域的转向

区域是可持续发展行动的落脚点。国家制定的可持续发展战略，需要通过具体的区域项目执行得到最终的实施。特别是在地域差异、经济差异较大的国家和地区，可持续发展的工作重心逐渐从国家层面转移到地方层面，并切实为可持续发展提供实践经验。

2002年在南非约翰内斯堡举行的“可持续发展世界首脑会议”通过的《执行计划》，强调要构建国际社会、区域和次区域组织(超越国界的大区域概念)、国家以及地方多层面的可持续发展体制框架，明确要求各个国家建立区域、子区域的可持续发展体制，提高地方层面可持续发展能力，以此更好地推动可持续发展进程。

以中国为例。中国是世界上第一个制定和实施21世纪议程的国家。1994年，国务院通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境和发展白皮书》；以此为基础，在地方层面先后有25个省(市、区)制定了《中国21世纪议程》地方行动计划或地方21世纪议程[4]。此外，中国从1986年开始推动了可持续发展实验区建设*启动之初称为社会发展综合试点，1998年正式更名为“国家可持续发展实验区”。，探索区域可持续发展路径和模式。截至2014年3月，中国已建立国家可持续发展实验区160个，省级可持续发展实验区180余个，这300多个实验区遍及全国90%以上的省(市、区)*参见中国21世纪议程管理中心官方网站：http://www.acca21.org.cn/local/experi/intro.htm。。

3.从强调环境单一维度到重视多元协调的转向

尽管可持续发展源于对环境问题的认识，并因此不断提高人们对生态环境的关注；但发展到今天，对可持续发展的认识和实践已超越单纯的环境问题，将之视为涉及经济、社会、人口、资源和环境等多元协调的综合性问题。

在认识层面，可持续发展研究已超越单纯环境层面，正在形成一个称之为可持续科学(sustainability science)的交叉学科，它以自然和人类社会的互动关系为研究主题[5]。从1972年联合国环境大会到1992年里约热内卢环境发展大会的中心议题，我们已经可以看出全球可持续发展理念从单方面关注环境问题向多元协调发展的重大转变。从中国的实践来看，1994年的《中国21世纪议程》还主要聚焦人口和环境问题，而到2003年，中国政府已明确提出科学发展观，坚持以人为本，树立全面协调可持续发展观，促进经济、社会和人的全面发展的方针政策。可见，多元协调正在逐步成为可持续发展的基本内涵。

可持续发展的这三大转向，凸显了在区域层面，以多元协调为基本内涵、以行动为导向推进可持续发展的重要性。这是推动可持续发展区域管理研究发展的战略需求。

(二)区域管理的“可持续化”转向

“区域”(region)源于地理学，基本内涵是指地球表面上占有一定空间范围的地理单元[6]，是实施管理和推进发展的平台与空间。在区域经济学中，“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区，它可以按照内部的同构性或功能一体化原则划分”，“可以从整体上对其进行分析”[7]。区域既是一个实体概念，又是一个抽象的、观念上的空间概念[8]。从管理学的角度看，区域可表述为一个国家内部具有某种特定边界的管理单元，这种管理单元可以是行政区(如省、市、县)、经济区(如大珠江三角洲经济协作区)、规划区(如西部地区)或某种特定资源的自然分布区(如水资源管理按流域划分管理区)等[9]。或者更通俗地讲，区域的大小和划分是一个相对的概念，区域的划分不完全等同于行政区的划分。

区域管理在中国的实践中主要集中于行政区管理和经济区管理两大范畴。管理实践的需要，带动了这两大领域区域管理相关研究的发展。在行政区管理研究方面，解放初期由于行政区划的敏感性，相当长时间内都研究不多；改革开放以后行政区划研究逐渐兴起，从历史建制、政区沿革的“描述性研究”，逐渐走向更深入的理论研究，提出了“行政区经济”等概念，以及“撤县改市”、“市领导县体制”、“省直管县”等政策构想*关于行政区研究以及区域行政研究，中山大学陈瑞莲教授等做了很好的综述，参见：陈瑞莲，孟华，张紧跟. 当代中国的区域行政研究：缘起与发展[A]. “公共管理研究与教育”国际学术研讨会[C]. 中国广州：2001. 213-233 [9]。。在经济区管理研究方面，在宏观经济带划分、经济区划分等方面进行了较为深入的探讨，以及近年来支撑国家主体功能区规划的一系列理论成果。而在区域管理职能的研究方面，区域规划一直是理论和实践的热点。

近年来，随着资源环境问题日渐凸显，可持续发展逐渐成为区域管理关注的焦点问题。而在实践层面上，国家可持续发展示范区的建立和发展，更进一步推动区域管理实践中将可持续发展作为考量的重要维度。而区域发展不平衡、“行政区经济”等问题的凸显，推动区域内多元要素之间的协调发展以及区域间协调发展问题成为区域管理研究的热点。例如，强调区域间多元协调的区域一体化研究，便是近年来持续的热点。区域内不同要素的多元协调以及区域间协调，凸显了区域管理的可持续发展转向，从而从另一个维度推动可持续发展区域管理研究的发展*中国科学院科技政策与管理科学研究所王铮研究员较早地关注区域管理的可持续性转向，参见：王铮，刘丽. 可持续发展意义下的区域管理 [J]. 管理世界，1995，(02): 208-210 [10]。。

从理论和实践演进的脉络来看，可持续发展区域管理研究是可持续发展与区域经济学、区域发展等区域相关理论相互融合催生的“交叉地带”。从可持续发展研究的维度来看，可持续发展区域管理研究是可持续发展理论“区域化”的产物，彰显了在全球范围内可持续发展从理念层面向行动层面全面转向这一发展趋势；而从区域相关研究的维度来看，可持续发展区域管理研究是区域管理“可持续化”的产物，凸显了区域管理将可持续性视为基本目标和价值基石这一重要转向。更进一步讲，推动上述两大研究领域不断扩展深化、融合渗透的根本动力，是人类对其生存的物理空间和谐宜居的内在要求；而这一要求又必然随着人类认识的深化和改造自然能力的提升而不断提高。

二、可持续发展区域管理研究的核心问题

可持续发展区域管理研究以管理学、区域经济学和区域管理理论为基础，同时借鉴地理学、生态学与环境科学以及社会学等学科中关于区域和可持续发展研究的理论成果，采用多学科视角来应对多元复杂的区域发展问题。换言之，正是现实世界中区域管理问题的多元复杂性，决定了可持续发展区域管理研究的多学科交叉性。

(一)区域管理与区域管理学

简而言之，区域管理，就是“对区域的管理”；更具体地将，区域管理是应用行政、统筹、调控、经营和管治等管理学手段，以及规划、治理、地理工程等地理学方法和工具，对人地关系地域系统操作的过程[14]。

区域管理学是关于区域管理的理论和方法论的学科。从学科性质来看，区域管理学是介于地理学与管理学之间的边缘学科；即区域管理学既是地理学的一个分支学科，也可看做是管理学的一个分支学科*从区域管理研究的演进来看，地理学领域的学者是我国区域科学和区域管理研究主要的倡导者，并将其作为地理学的重要分支；21世纪初以来，学者们也逐渐认同区域管理是“管理学的新方向”。参见：王铮. 区域科学——地理学的重要分支 [J]. 人文地理，1991，(04): 9-15 [11]；王铮，马翠芳. 区域管理:管理学的新方向 [J]. 科学对社会的影响，2001，(01): 22-25 [12]。。这是因为区域管理学兼具地理学与管理学的基本特点，即：区域性、综合性和二重性[13]。传统的管理学侧重企业的管理问题，而区域管理有自己的独特性；例如，一个企业面对危机，可以采取“减员增效”，而一个区域(国家是一种特殊区域)面对危机，恰恰要把就业摆在首位，因为其国民不可能推给自己的外围——外国[14]。区域作为一种空间结构所具有的不同于传统企业、政府和非营利组织的特点，决定了区域管理学作为一个新兴的交叉学科具有自己的独特性。它可以从源自企业管理的管理学中汲取丰富营养，但又不能忽视区域管理的独特性，以免陷入“生搬硬套”的误区。换言之，区域管理学必须在汲取地理学和管理学等学科成果的基础上，建立属于自己的概念体系、理论体系、方法体系和应用体系。

(二)可持续发展区域管理理论

区域可持续发展是指在一定时空尺度的区域内，人类通过能动地控制自然(Nature)—经济(Economy)—社会(Society)复合系统，在不断提高人类的生活质量，又不超越资源环境承载力的条件下，既满足当代人和本区域发展的需求，又不对后代人和其他区域满足其需求的能力构成危害的发展*这一对区域可持续发展的界定，是基于美国世界观察研究所所长L.R. Brown对于可持续发展的定义。参见：Brown L. R. Building a Sustainable Society [M]. New York: W.W. Norton& Company，1981 [15]。。

由于人类活动的参与，区域可持续发展过程实质上是一个自组织与组织优化的过程。在此过程中，人们可以通过选择不同的发展模式对区域发展过程进行干预。在一定时期内，区域可持续发展在时空上的稳定和有序程度，通常可以从区域内人口(Population)、资源(Resources)、环境(Environment)与发展(Development)(简称PRED)之间的协调程度体现出来[16]。区域PRED之间关系的协调是区域可持续发展的必要条件，是区域可持续发展的过程界面，也是可持续发展区域管理的中心议题。

为了实现区域可持续发展，人类必须采取合理的政策和措施，规范人类在自然环境中的行为，不断促进和协调PRED之间的关系，推动区域PRED之间的动态循环。探索区域可持续发展的基本规律和运行机制，并以此为基础对区域FRED系统进行科学干预以促进其走向协调，这就构成了可持续发展导向下区域管理研究的基本内容。

简言之，可持续发展区域管理研究，就是以实现区域可持续发展为导向的区域管理研究。可持续发展区域管理研究的研究对象，是一定时空范围内的自然-经济-社会复合系统；其关注的核心问题，是一定时空范围内的人口(Population)、资源(Resources)、环境(Environment)与发展(Development)，即所谓PRED之间的协调关系；而研究重点，则是区域可持续发展的内在机理、主要动力机制、发展模式和优化过程，以及如何通过构建和运用科学的区域管理方法和工具促进区域可持续发展。

三、可持续发展区域管理研究的研究方向和主题

根植于中国和全球区域可持续发展实践，可持续发展区域管理研究应采用多学科的视角，通过对区域发展经验和相关理论历史演进的梳理，兼收并蓄，构建以促进区域可持续发展为导向的区域管理理论。我们认为，可持续发展管理研究的研究方向至少包括区域可持续发展动力机制研究、区域可持续发展战略管理研究和区域可持续发展公共管理研究三个方面。

(一)区域可持续发展动力机制研究

区域可持续发展动力机制研究旨在揭示区域可持续发展的基本规律和演化机理，探寻推动不同类型区域可持续发展的主要动力机制。

从实践来看，在推进可持续发展区域管理过程中，各国都将试点、试验作为重要的推进路径和手段。采用这种方法的突出优势在于通过试点地区对可持续发展理论和技术具体实际的操作实施，检验其可行性和有效性，为进一步修正和发展相应理论和技术提供支持平台。许多国际机构已经在各国开始推行可持续发展区域管理的试点实验工作，如OECD在2001年以可持续发展和气候变化问题为核心，先后与巴西、印度、西非地区和南非进行合作，在这些地方进行试点工作，并从中总结出相应的规律。2002年，在联合国开发计划署(UNDP)的帮助下，印度完成一个由35个地方项目组成的可持续发展网络，同样采用试点实验方式进行自己的可持续发展推广计划。在具体的试点项目中，英国的伯丁敦零能源发展社区(Bedington Zero Energy Development)、丹麦的卡伦堡生态工业园区，德国的鲁尔工业区改造项目等都为可持续发展试点工作做出了很好的示范，这些试点项目已经成为推进可持续发展的有效方式。中国也高度重视推进区域可持续发展实践。为支持资源性城市重新焕发生机和活力，国家先后两批支持44个资源枯竭型城市的转型。我国有关部门还先后启动了“国家可持续发展实验区”和 “国家生态示范区”建设；同时，在省和地级市层面，围绕地方21世纪议程开展了广泛深入的实践，将国家战略转逐步化为地方可持续发展的实际行动，这些都为可持续发展区域管理研究提供了丰富的内容。

(二)区域可持续发展战略管理研究

区域可持续发展战略管理主要研究区域可持续发展战略制定和发展规划编制的理论基础和方法体系，为区域可持续发展规划编制提供理论指导，其中也包括区域可持续发展的评价理论。

区域发展战略制定和规划编制，自20世纪50年代以来一直是区域管理研究和实践的热点领域之一。20世纪80年代以来，更进一步走向繁荣。但早期的区域发展战略制定和规划编制主要集中于国土资源规划方面；近年来，随着实践的深入，涉及区域经济社会发展的综合性规划编制日益受到地方政府的重视。从国土规划到可持续发展导向的综合性规划的转型，须以理论、方法和工具作为支撑。区域可持续发展战略研究正是针对这一需求。

(三)区域可持续发展公共管理研究

可持续发展公共管理主要研究可持续区域管理的管理体制和运行机制，以及推动区域可持续发展的政策工具。

近年来跨行政区的可持续发展协调机制研究日渐兴起，推动了区域可持续发展公共管理领域的研究。由于经济和社会发展意义上的区域往往与行政区划并不一致甚至可以说并不可能一致，行政分权改革塑造的“中国式联邦主义”[17-19]和地方政府官员在有限机会下的锦标赛式竞争[20-21]促进了地方政府的非合作博弈，凸显了“行政区经济”现象[22-23]。区域协调机制构建及相应的政策举措，是推动区域一体化发展的战略选择[24-25]。在区域行政研究[9，26]基础上，发展区域公共管理/区域治理理论[27-28]，并将可持续发展作为重要的价值维度，是可持续发展区域管理的重要研究主题。

四、初步的结论

(一)实践和理论推动区域可持续发展管理研究

实践是学科发展的重要动力。可持续发展从理念向行动、从国家向国内区域、从强调环境单一维度向重视多元协调的三大转向，对于区域层面的可持续发展研究提出了更高的要求。这呼唤可持续发展区域管理研究的发展；而区域管理近年来则将可持续发展视为越来越重要的价值基石和发展目标，这进一步提升了开展可持续发展区域管理研究的价值。可持续发展和区域管理的交叉融合，使可持续发展区域管理研究成为研究热点。

(二)区域可持续发展管理研究已初步形成三大研究主题

可持续发展区域管理研究具有多学科交叉的性质。基于对当前区域管理研究和实践的梳理，作者认为，在区域可持续发展管理研究领域，已初步形成三大研究主题，即区域可持续发展动力机制、区域可持续发展战略管理和区域可持续发展公共管理。

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(本文责编：王延芳)