我国防治船舶污染海洋环境应急能力建设研究

李 松,俞 郱

(1.宁波大学 海运学院，宁波 315211；2.国家道路交通管理工程技术研究中心 宁波大学分中心，宁波 315211;3.现代城市交通技术江苏高校协同创新中心，南京 210000)

我国防治船舶污染海洋环境应急能力建设研究

李 松1，2,俞 郱1,3

(1.宁波大学 海运学院，宁波 315211；2.国家道路交通管理工程技术研究中心 宁波大学分中心，宁波 315211;3.现代城市交通技术江苏高校协同创新中心，南京 210000)

近年来我国防治船舶污染海洋环境应急体系建设取得了重大进展，应急体系的顶层设计、法规制度、硬件设施、人员队伍等方面齐头并进。但现阶段国家溢油应急设备库，社会清污力量，港口企业自身应急能力，应急体三个系主要力量之间的协调配合、应急联动能力需要不断完善，管理和法规层面的制度措施，需要逐步落实和理顺。通过探讨国家级溢油应急设备库的“软实力”、同一港区港口企业船舶溢油应急联防体建设，船舶污染清除协议制度的完善等，有利于加强防治船舶污染海洋环境应急体系建设，形成一个强有力的船舶污染事故防治联动机制，最大程度地减少船舶污染事故对海洋环境的威胁。

水路运输；船舶溢油事故；应急能力；联动机制

我国作为港口航运和石油进口大国，世界排名前20位的亿吨大港和集装箱大港，中国大陆分别占12个和8个，水上运输船舶总规模突破2亿载重吨，居世界第四位，港口货物和集装箱吞吐量双双连续10年世界第一。2013年我国进口石油2.82亿吨，2014年进口原油3.1亿，增长9.5%，对外依存度达到59.6%。世界矿石运输的主流船型正在由23万t级提升到30万t级。集装箱船从7000TEU发展到1.3万TEU。国际航线上往来的油轮基本都在10万t级以上，且占总运力的6成以上。目前每年航行于我国沿海水域的船舶有400多万艘次，其中各类油轮超过16万艘次，通航环境的繁忙与复杂，使我国沿海进入重特大船舶溢油污染的高风险期，并对我国海洋经济建设构成重大威胁[1-4]。

21世纪是海洋的世纪，海洋是经济社会可持续发展的重要载体和战略空间。国家十二五规划提出“推进海洋经济发展”战略，山东、浙江、广东、海南等沿海省纷纷逐鹿海洋经济。未来中国经济将更多的依赖海洋，海洋产业将成为培育和发展战略新兴产业的重要领域。大型溢油事故可给一个地区带来几十亿甚至上百亿美元的损失，长达几十年的生态环境灾难，溢油对生态、渔业、旅游、浅水岸线、沿岸临港工业等都会造成破坏性危害。自1965年，国际上共发生80多起溢油总量在万t以上的大型船舶溢油事故。2010年7月大连新港30万吨级的外籍油轮发生溢油事故，溢油量达1万多吨，创下中国海上溢油量之最，我国水上交通险情主要集中在离岸50海里内的沿海和长江等内河干流。

近几年来，我国大力推进防治船舶污染海洋环境能力建设工作，致力于建立“预防、治理和赔偿”三位一体的船舶溢油应急管理模式，各项法规制度、具体细则措施密集出台，大量溢油应急设备库和其它大型设施设备陆续投入使用，使我国防治船舶溢油应急能力整体得到了很大提升，初步建立了较为完善的油污防控体系架构。

1 我国防治船舶溢油污染应急防备和应急处置体制建设现状

1.1 船舶溢油污染应急管理制度建设取得较大突破

《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》(中华人民共和国交通运输部2011年4号令)规定我国按照“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理、责任共担”的原则建设应急能力，从而形成由国家、地方政府和港口航运等相关企业共同建设船舶污染事故应急防备力量的机制。

我国近年密集出台的一系列防治船舶溢油污染的法规和技术规范，明确相关方的责任和义务，形成由国家、地方政府和港口航运等相关企业共同建设船舶污染事故应急防备力量的机制[9]。如《防治船舶污染海洋环境管理条例》(2009年)、《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》(2011年)、《船舶污染海洋环境风险评价技术规范(试行)》(2011年)、《港口码头溢油应急设备配备要求》(JT/T 451-2009)等。2012年5月，酝酿9年的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》发布实施，办法第17条规定，基金赔偿顺序第一位是“为减少油污损害而采取的应急处置费用”。2010年10月施行(2013年8月修订)的《船舶油污损害民事责任实施办法》，所有油船和1000总吨以上的非油船都需按照规定进行保险。此外，我国参加了一系列国际防污公约，如MARPOL73/78、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(OPRC1990)、《国际散装运输危险化学品船舶构造和设备规则》(IBC公约)、双壳油轮、散货船的共同结构规范(CSR)，加速单层船壳油轮淘汰规则等。

1.2 船舶溢油污染应急设施设备建设全面铺开

1)国家船舶溢油应急设备库

根据2007年国家水上交通安全监管和救助系统布局规划，按照国家原油运输网络和敏感资源区分布，2020年前将在沿海建设16个国家船舶溢油应急设备库，其中大连、宁波和珠江口3个为大型溢油应急设备库(对抗1000t溢油)，上海、烟台(改造)、秦皇岛(改造)、青岛、泉州、湛江6个为中型库(对抗500t溢油)，连云港、舟山、厦门、汕头、茂名、海口和钦州为7个小型库(对抗200t溢油)。长江干线设置13个溢油应急设备库，中型1个，小型7个，设备点(对抗50t溢油)5个。先期第一批国家投资建设的12个设备库，青岛、烟台、宁波、大连、舟山、厦门，南京、太仓、长江口(上海)等设备库已建成，其它也将会陆续竣工。

2)社会清污力量——船舶污染清除单位

2011年起我国全面推行船舶污染清除协议制度，《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，进出港或过驳作业的载运散装液体污染危害性货物的所有船舶和1万总吨以上的其他船舶，应与船舶污染清除单位签订污染清除协议。截至2013年12月，中国海事局共备案了19个船舶污染清除单位连锁机构，计140家经审查通过的船舶污染清除单位，分布在我国沿海和内河的主要港口水域，其中应急能力一级的102家，二级32家，三级4家，四级2家。

3)港口企业应急力量

按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关规定，2012年，中国海事局公布了经备案的23家防治船舶污染海洋环境风险评估单位名单，并已在全国推开了船舶污染海洋环境风险评价工作，全国沿海港口企业的围油栏、收油机、吸油材料、消油剂、清污船、储油装置等应急设施设备大量配置，使得港口企业的防治船舶溢油应急能力得到了快速提升。

2 现阶段我国防治船舶溢油污染事故应急能力建设过程中存在的问题

目前，我国正处于系统性的全面建设船舶溢油应急防备与处置体系的攻坚期，如船舶污染清除协议制度、船舶油污损害赔偿基金、船舶污染海洋环境风险评价等制度都是2012年开始全面实施的，现有的国家溢油应急设备库竣工时间也基本都在2012年以后。这些制度施行过程中，以及各项制度之间的衔接与配合仍存在许多问题，如国家设备库管理体制机制未理顺，应急力量快速投放能力不足，国家设备库、船舶污染清除公司、港口企业及其他社会保险、溢油基金之间的应急联动、资源衔接整合等。适应我国当前情况下的船舶溢油应急区域应急联动机制建设亟待加强，若干重要问题值得深入研究。

2.1 国家设备库、社会清污力量、港口企业，三个主要应急力量的协调衔接机制与应急联动亟待加强

国内外经验表明，单靠企业或政府一方面，不足以应对灾难性的船舶溢油事故。目前我国已竣工的3个国家级大型溢油应急设备库，一次溢油综合清除控制能力最大也只有1000t。假如面对的是2010年大连新港上万吨的溢油事故，从整体的应急能力和覆盖面积来说，仅靠国家级的溢油应急能力还远远不够，需要国家设备库、社会清污力量、港口企业共同构成溢油应急体系。但目前这三个主要应急力量的协调衔接与应急联动能力亟待提升，港口企业及其应急联防体与国家设备库、社会清污力量的衔接与配合，一方面是设备购置、维护保养、信息沟通与共享等日常应急防备的衔接，另一方面是应急联动响应的衔接配合。

2.2 同一港区港口企业船舶溢油应急联防体建设

港口企业的应急联防体建设是增强整体应急力量、提高物资使用效率的一个重要模式，值得进一步探索和推广。港口企业在不考虑单独购置围油栏布放艇和浮油回收船的情况下，一般需要配备价值几十万到上百万的围油栏、消油剂、收油机等设备。消油剂、吸油毡等设备有一定的有效期限，收油机、溢油回收船等需要一定的保养和维护，在码头、船厂密集的港区，如果每个港口企业都严格按照法规要求配备，将是一种资源的浪费和企业负担的增加，同时后“经济危机”时代，全球航运业、造船业的复苏还较为缓慢，因此以应急联防的形式，整合和统一调配应急资源设备的使用显得尤为必要。

现阶段的港口企业自身应急能力建设主要关注点还是根据防治船舶污染海洋环境风险评价报告的结论，做出溢油应急设施设备的配置。但企业溢油应急设施设备购置以后的大量后续工作还较为欠缺，如日常保养、维护更新、信息沟通、操作人员培训、应急演练、应急预案的完善更新等，这也是保持港口企业迅速的应急反应能力，使事故现场第一时间采取最有效的措施，将损失控制在最小的重要环节。

我国也鼓励同一港区的企业自愿建立联防机制，但从整体来看，现在还没有形成一个可以普遍推广的港区溢油应急联防模式。港区联防体建设的主要困难在于，不同所有制、不同规模企业之间的协调存在一定难度，责任、义务、利益述求难以达成一致。联防体应急设施设备的采购、运营管理，维护保养和更新，人员培训，应急演练等费用的分摊和支付办法，也都需要一个科学的解决对策。还有联防体牵头单位，或组织机构的设定，以及联防体与社会清污力量的衔接和合作程度问题等。

2.3 国家中型和大型溢油设备库“软实力”建设不足

现阶段已经建成的几个国家中型和大型溢油设备库的建设投资一般在3000～5000万元，硬件设备较为齐全和先进，但设备库的管理体制、人员配备、其它社会服务功能等软实力建设还未跟上，严格意义上说还只是一个溢油应急设备“仓库”。

2.4 船舶污染清除协议制度实施过程中需要不断改进和完善

2011年起我国全面推行船舶污染清除协议制度，《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，进出港或过驳作业的载运散装液体污染危害性货物的所有船舶和1万总吨以上的其他船舶，应与船舶污染清除单位签订污染清除协议，明确双方在发生船舶污染事故后清除污染的权利和义务。一旦发生船舶污染事故，签订清污协议的船舶污染清除单位，将采取污染控制和清除措施。

目前，已经备案的船舶污染清除单位虽已全面开展工作，但主要力量还是用在与各船舶经营人签订船舶污染清除协议，和自身硬件设施设备建设方面。普遍存在对船舶进港后实时监控缺位、沟通联络机制不通畅的问题，一旦发生污染事故，清污单位的应急反应能力也有待检验。目前的法规和规范性文件中，缺乏对清污单位后续日常管理不到位，发生污染事故后清污应急处置不力等情况的相应处置规定。

2012年9月，中国海事局根据船舶污染清除协议制度实施以来存在的问题，结合实际情况，征求各方意见和建议，对一些制度作了调整和修订，发布了《船舶污染消清除协议管理制度实施细则(修订)》(海船舶[2012]658号)，规定不以船舶是否签订船舶污染清除协议作为批准船舶进出港口或作业的前置条件。同时废止了《关于印发船舶污染清除协议管理制度实施细则的通知》(海船舶[2011]211号)等多个相关通知和公告，进一步理顺了船舶污染清除协议管理制度。

3 对策建议

我国整个船舶溢油应急系统建设进一步完善的落脚点在于，优化管理制度、行业政策等顶层设计，整合国家、地方、企业投资建设的应急资源，定位恰当，责权利明确，衔接紧密形成合力，建设各负其责、高效协调、设施先进、制度得力的船舶溢油应急区域联动机制。

3.1 国家级溢油应急设备库的“软实力”建设

进一步优化国家船舶溢油设备库建设思路，将国家级溢油应急设备库建设成区域应急力量的重要枢纽和节点，研究设计其“软实力”建设内涵，准确定位单位职能，强化其区域应急指挥协调，资源调配，区域溢油应急资源数据库的信息采集与信息共享，培训锻炼应急响应队伍，溢油扩散模拟分析以及监测化验等功能。

3.2 港口企业船舶溢油应急能力的加强

1)港口企业自身应急能力建设

现阶段的港口企业自身应急能力建设主要关注点还是根据防治船舶污染海洋环境风险评价报告的结论，溢油应急设施设备的配置方面。但企业溢油应急设施设备购置以后的大量后续工作还较为欠缺，如日常保养、维护更新、信息沟通、操作人员培训、应急演练，应急预案的完善更新等，这也是保持港口企业迅速的应急反应能力，使事故现场第一时间采取最有效的措施，将损失控制在最小的重要环节。本文的观点认为这些后续工作，不宜交给专业的公司代为管理，港口企业通过设备配置后的工作开展，来培养锻炼自己人员的业务素质。

2)同一港区港口企业船舶溢油应急联防体建设

总体来看，目前港口企业溢油应急联防体的建设进展并不顺利，在企业应急能力建设初期，建设任务按比例分配给各企业的，“紧密型”的联防体模式推广还存在诸多难点，已经建设的联防体也多是在主管机关的大力协调和推进下进展的。

围油栏布放艇和浮油回收船做为两个投资较大的应急设备，浙江省的经验是海事主管机关各辖区的港口企业共同出资购置和维护，这也是一种联防的有效形式。

对于港口企业密集的港区，在保证溢油应急能力得到加强的前提下，建议探索可操作性更强的“松散型”的互保形式的联防体，应急资源、信息共享，沟通联系渠道畅通，“一方有难八方支援”，并且在设备维护，应急演练方面加强合作，从而寻求各方都易接受的方式，在实践中不断完善，实现安全效益与社会效益的互利共赢。

3.3 各方应急力量的整合与综合协调发展

现阶段我国防治船舶溢油应急体系的顶层设计已趋于完备，但规章制度的有效执行，各应急力量的整合和协调发展还有很多地方亟需改善。一是建议行业主管部门监督检查各项制度的落实、各应急力量从业人员业务素质的提升、应急设施设备的有效。二是全国范围内的溢油应急力量的信息采集、更新与分析，做到信息统计准确，沟通联系通畅，目前多数地区的行业主管机关已开展了此项工作。三是船舶污染清除单位作为一支专业力量，在整个应急体系中应定位准确，不缺位，不越位。其应急清污能力更应得到千锤百炼，逐步建立溢油事故处置不力的问责制度。四是促进整个体系管理手段及设施设备科技水平的提高，通过技术水平的提高，提高应急响应效率和效力。

4 结 语

未来一段时间内我国依然面临大型溢油事故风险不断增大，防治船舶污染海洋环境体系建设有待进一步加强的现状。我国整个船舶溢油应急系统建设进一步完善的落脚点在于，优化管理制度、行业政策等顶层设计，整合国家、地方、企业投资建设的应急资源，定位恰当，责权利明确，衔接紧密形成合力，从而建设各负其责、高效协调、设施先进、措施得力的船舶溢油应急区域联动机制。

[1]金海明，戴林伟．宁波港海域船舶突发性溢油风险估算及防治对策[J]．浙江交通职业技术学院报，2006(2)：33-36.

[2]熊志坚，李杰，蒙和彪．宁波港超大型油轮的安全监管模式研究[J]．航海技术,2008(3):76-78.

[3]陈万里．海上船舶溢油应急处置人员培训系统的研究与开发[M]．上海：上海海事大学，2010．

[4]沈昆．宁波港防治船舶污染海事监管现状及建议[J]．中国水运,2010(4):27-28.

[5]王淑美．借鉴国外经验推进国家水上污染应急体系建设[J]．中国海事,2006(3):21-23.

[6]纪玉龙,韩俊松等．论我国海上污染事故应急机制改革[J]．世界海运,2013,36(5):43-45.

[7]杨省世．我国水上船舶溢油应急能力现状及建设规划研究[J]．海事研究,2009,(3): 37-41.

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Study on China’s Emergency Response Ability Construction for Marine Environment Pollution by Ships

LI Song1,2，YU Fan1,3

(1.Ningbo University Faculty of Maritime and Transportation , Ningbo 315211, China；2. National Traffic Management Engineering & Technology Research Centre Ningbo University Sub-centre，Ningbo 315211,China；3. Jiangsu Province Collaborative Innovation Center for Modern Urban Traffic Technologies，Nanjing 210000,China)

The emergency system construction of prevention and control marine pollution has made significant progress, the top-level design of emergency system, laws and regulations system, the hardware facilities, personnel team go hand in hand. The coordination of national equipment storage, social forces and port enterprises need to implement and straighten out step by step. The research work of this paper was conducted emphasizing on the construction of soft strength of national oil spill response equipment libraries, the emergency zone body of port enterprises, the system of ship pollution clear agreement, et.al. This study is conducive to further reduce the maritime oil spill accident so that to promote the fast and healthy development of marine economy.

waterway transportation; vessel oil spill; emergency capacity; linkage mechanism

2015-06-16

2014年教育部人文社会科学青年基金项目(14YJCZH081)；2013 年宁波市自然科学基金(2013A610282)；2013年宁波大学海洋专项研究项目(HYS1204)

李 松(1981-)，男，河南项城人，讲师，E-mail:lisong@nbu.edu.cn 。

U491.1 ?

A ?

10.3969/j.issn.1671-234X.2015.03.006

1671-234X(2015)03-0027-05